黄 俊

对“三步打破双轨制”的思考与分析

黄 俊

2012年郑功成教授针对如何打破“双轨制”提出了“三步走”的建议，即通过为机关事业单位建立基本的养老保险制度，以及对机关事业单位的退休金待遇进行分解等措施，合理的有序的实现双轨合并。但随着时间的推移，改革的进一步推进，“三步走”的战略出现了一些实际问题。本文就三步走的建议进行分析，结合当前实际进行思考和研究。

双轨制；单一制；并轨

新中国的近代发展特点为社会保障的发展和改革留下了历史问题。其中一直饱受人们争议的则是关于机关事业单位的退休制度与企业的养老制度的巨大差异，也就是：双轨制。当前如何深化社会保障改革，特别是打破双轨制的历史问题，实现双轨合一，建立健全的社会保障体系成为了全社会关注的焦点。郑成功教授作为该领域的著名学者之一为此提出了“三步走”的战略建议。“三步走”的建议否定了“一步到位”和“多步走”的改革思路。但随着时间的推移，“三步走”的建议仍然有着其重要的指导作用，但也出现了许多实际问题，“三步走”的改革建议在具体实践中需要进一步细化和适应。

一、关于“三步走”的解读

“三步走”所针对的是机关事业单位退休制度的改革，是对与企业职工养老保险制度在筹资机制和待遇调整机制等方面的差异所作的建议。“三步走”的建议建立在两个现实基础之上：一是在短时间内将双轨合一是不能的；二是事业单位的退休制度改革以来并未取得理想成果。①因此，在这种基础上，“三步”打破双轨制的建议有了其现实意义。

首先， “三步走”的调整对象十分明确，即机关事业单位中的绝大部分成员。并且，强调了机关事业单位的退休制度改革应联动协同，简要而言即是在对机关事业单位的养老制度进行改革的过程中，应将公职人员尽数囊括其中，应强调合同制和聘任制的公职人员协动改革，应注重养老改革与其他改革协动进行等。②此外，“三步走”强调了公职人员在养老保险制度中的缴费义务。从而改变了公职人员与企业人员在养老福利待遇上的基础。过去公职人员的养老待遇为人所羡慕的即是其养老费用由国家财政承担，而如今则是统一自费。

其次，关于机关事业单位的退休金的分解和使用，则是采用一种渐进的改革方式将较丰厚的退休金分为了两个部分，实现对退休金的“温柔一刀”。“三步走”的建议是将退休金分为两个部分，一是养老保险金，一是企业年金。养老保险金部分与企业养老金保持同步，而企业年金部分也是按照企业养老制度的方法进行划分和改革。退休金是机关事业单位最为看重的一个利益部分，如何对这一部分进行有效的改革，使之与社会中的企业养老制度相符合是一个极大的难题。机关事业单位通过将退休金划分，将一部分缴纳为养老保险金，而一部分则转换为员工的企业年金，使之逐步实现与企业养老保险制度的同步。

最后，则是放弃了退休金与工资增长挂钩的机制，这是在机关事业单位内部进行了特权切割，为纵向上的养老制度改革打下了基础。也就意味着不同层级和不同等级的公职人员的养老保险金不会因其工资的增长而增加其保险金和企业年金。尽管会和企业养老制度一样存在不同的等级，但那是处于缴费自愿，而非行政等级的特权效果。机关事业单位养老保险金的计算与支付采用了与企业养老保险制度相同的办法，一方面实现了双轨合一，而另一方面也是为全国建立普惠式的基础养老金打下基础。

二、对当前“双轨”制度改革的思考

从当时的社会背景和改革状况而言，“三步走打破双轨制”的思想科学的，为当时的改革指明了改革方向，并为全面深化中国社会保障改革理清了思路。其所提出的改革步骤和改革方法都具有很强的现实意义，看到了机关事业单位的工作人员的退休制度与企业养老制度的症结所在，即缴费集资方式的不同导致待遇相差较大。可以说“三步走”的改革方法在当时而言具有理清思路、指明方向、明确目标等作用。

但随着时间的推移，改革的不断深化和推进，改革面临不同的困境，“三步走”的改革对策也需要进一步的发展和细化。从实际的改革来看，“三步走”的改革方法在以下几个方面可能存在不足：公职人员的缴费该如何确定？是直接按照企业养老保险制度标准进行缴费还是另有过渡方法？这些过渡方法是怎么样的？是否可行？公职人员的养老缴费如何进行调整以实现平稳改革和过渡？退休金到养老金和企业年金的划分该如何确定和调整？最后，还有一个十分重要的问题即是：如何具有激励性？

“三步走”的改革思想目的在于尽可能平稳而及时的实现社会保障制度的改革和完善。但在具体实践过程中，关于各个数值的确定和幅度的调整则是存在利益的博弈和牵扯。其中一个比较现实的问题是当前我国公务员制度在公务员工资待遇设置上偏重于福利待遇，而退休养老福利待遇好则是其中的核心。在进行并轨改革的过程中，公务员工资没有提高的前提下，改革其福利待遇会遇到多大的改革阻力则是一个现实问题。

当前的方法是增加公职人员一部分的工资，而这一部分工资用作公职人员缴纳养老保险金。这样一来，似乎公职人员现有工资待遇有所提高，并且保障了后期的养老福利。但需要注意的是国家财政不仅没有减轻反而加重，也就意味着国家财政继续为公职人员的养老保险买单，而没有公职人员自主缴费的本质。公职人员的职业特殊性决定了其在我国社会制度中的特殊地位，而这些特殊随着民主政治的发展和法治进程的不断推进，公职人员的特殊性在不断的削减和弱化。当然，其本质上的为公共利益服务的特性是不会改变的。公职人员特殊性的削减也在为养老保险制度的统一创造条件，促使不同年龄的公职人员在对待退休制度改革问题上有着不同的理念和态度，这在一定程度上弱化了整个改革难度。

此外，则是公职人员退休制度改革或许被分化为不同的意见群体，但这项改革是否为所有的公职人员群体所积极接受则是一个未知。人性上的享乐主义和消极意识总是促使大多数人愿意安于现状。尽管打破金饭碗的意识已经被宣传和认同，但至今仍有许多的家庭将公务员作为一个必选的职业选项。其中所包含的则是一个这样的现象：公务员工资并不高，但其门槛要求较高，社会地位较高；公务员的求职是为了稳定和优福利而非民主价值或政治理想。因此，在这样的社会背景之下，公职人员退休制度的改革一旦缺乏足够的激励性和激励价值，当福利待遇这一目标被替换，还有可能导致改革动力不的问题。

三、总结

综上所述，“三步走打破双轨制”的改革思路和方法在现行情况下仍然具有重要的指导作用，但同时其所存在的执行细化问题也是十分明显的，这其中到底是技术问题还是思路问题则是需要进一步进行论证。但我们可以，明确的是在没有提出新的、更好的改革思路之前，“三步走”的改革思想是改革的必然选择。我们需要的进一步工作是分析其实际改革中所遇到的现实问题，并使制度更具有激励性。(作者单位：湘潭大学)

注解:

① 郑功成中国人民大学.关于全面深化养老保险制度改革的理性思考[N].中国劳动保障报,2012-07-17003.

② 全国人大常委会委员中国人民大学教授郑功成.不要让事业单位养老改革孤军突进[N].光明日报,2014-11-05010.

[1] 对话人中国人民大学教授郑功成本报记者蒋云龙.养老并轨如何消减改革阵痛[N].人民日报,2014-01-08013.

[2] 演讲人郑功成.中国社会保障改革与发展[N].光明日报,2012-11-20015.

[3] 郑功成中国人民大学.关于全面深化养老保险制度改革的理性思考[N].中国劳动保障报,2012-07-17003.

黄俊(1992.04-)，男，汉，湖南人，研究生，湘潭大学，研究方向：社会保障。