王哲

“十三五”规划纲要指出，无论是西部新五年的大开发，还是中部崛起、东北振兴，抑或是京津冀协同发展、长江经济带，每一个区域战略的表述中，均贯穿了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念。

改革开放以来，随着各项促进区域经济协调发展战略的深入实施，中国的经济版图正在发生深刻变化。“十三五”时期，贯穿区域发展的一条主线将是“一带一路”统筹下的从沿海、沿边到内陆的全方位开放，打破行政区划的桎梏，走出自家一亩三分地，把视野拓展到全国乃至全球市场，为区域发展增添新动能、新动力和新优势。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。《纲要》中，无论是西部新五年的大开发，还是中部崛起、东北振兴，抑或是京津冀协同发展、长江经济带，每一个区域战略的表述中，均贯穿了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念。

中国的区域发展格局已定，在中国经济步入新常态进行升级转型的关键时刻，各个地区面临的压力与形势不同，如何在调结构的同时保持发展动能？这既需要国家的区域战略政策进行引导，也需要地方进行探索突破。

促进要素有序自由流动是关键

国务院发展研究中心副主任王一鸣接受本刊记者采访时指出，区域差异较大是我国的基本国情，但从辩证视角看，作为世界上最大的发展中国家，区域发展水平的落差可以增大发展的回旋空间，形成梯度推进和持续增长的动力。近年来，在沿海地区经济增速放缓的同时，部分内陆省份发展明显提速，形成对冲效应，使得我国能够较为平缓地由高速增长向中高速增长阶段转变，并使我国具有长期保持中高速增长的潜力。

王一鸣认为，现阶段更重要的是最大限度地创造发展机会公平的环境，从而调动各地区的主动性和创造性，探索各具特色、符合本地条件和环境的发展模式，促进各地区在推动经济发展和提高居民收入水平过程中逐步缩小区域差距。

“当前，劳动力、资本等生产要素跨区域流动还受到多重约束。中西部农村转移到东部城镇就业的人口，还难以在就业地落户并享受与当地居民相同的基本公共服务，仍没有完全实现市民化。东部的资本、技术和人才进入中西部也往往受到营商环境不佳、交易成本较高等因素的制约。”王一鸣指出，“十三五”时期，要通过深化改革加快建立全国统一开放、竞争有序的市场体系，破除限制生产要素自由流动的各种体制障碍，打破地区封锁和垄断，进而继续推动“人口东移”和“产业西进”，进一步发挥市场机制在促进区域协调发展中的积极作用，促进东部产业有序向中西部转移。

目前，城乡或不同城市之间的户籍壁垒和公共服务供给不均等，仍是妨碍劳动力自由流动的重要体制性因素。王一鸣指出，要建立农业人口市民化的成本分担机制，加快落实到2020年使一亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标，使他们平等地享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障房等方面的公共服务。同时，还要建立财政转移支付资金、城镇建设用地新增规模与吸纳农业转移人口挂钩，以及中央预算内投资向转移人口落户较多的城镇倾斜的机制，以鼓励有条件的城市吸纳更多农业转移人口落户。“其中，发挥政府的独特作用非常重要，最主要的是促进基本公共服务均等化。要进一步积极支持老少边穷地区发展，加大财政转移支付和政策扶持力度，加快建立全国统筹的社保体系等。”王一鸣说。

构建新的增长带和增长极

美国哥伦比亚大学地球研究所萨克斯教授的研究表明，从全世界的角度来看，世界60%的GDP分布在沿海100公里的范围内，工业生产和科技创新中心也大多集聚在这里。但随着交通改善、互联网发展和物流成本降低，内陆地区发展条件在明显改善。王一鸣指出，“十三五”时期，中国在区域发展战略上需要积极构建新的增长带和增长极，着力推动“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略的实施，培育区域发展新格局。“近年来重庆、成都、西安、武汉、郑州、贵阳等城市获得了较快发展，就是这一思路的体现。”王一鸣指出，首要发展的“一带一路”是我国对外开放的4.0版，也是产业转移、外贸拓展和金融合作的重要载体，有助于形成“东西双向、海陆联动”的开放格局。

中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀接受本刊记者采访时指出，“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”是中国新时期面向未来构建开放型经济新体制的重大战略，国内各区域都要在“一带一路”中寻找新的发展机会。我们从过去的向东开放变成向西开放，实现海陆统筹，所以西部从开放的末端走向了前沿。“一带一路”通过基础设施、互联互通建设，为中西部未来的大开发和进一步发展提供难得的新机遇。中西部发展的方式和动力引擎都会发生非常大的改变。

“‘十三五’规划纲要中还提到支持西部建设一批产业转移示范区，目前已有的西部产业转移示范区有重庆的沿江产业转移示范区、广西桂东产业转移示范区等都是带动西部的动力源，包括第三批自贸区有望设立，主要是面向内陆地区。”陈耀说。现在西部的口岸加大开放后，可以直接输送到国际市场，节省了人力物力成本，重庆之所以成为世界上最大的IT生产基地，和这方面有密切的关系，“十三五”时期产业会继续加速向西部转移。

“对于京津冀来说，科技资源密集是比较优势之一，要通过市场化改革促进创新资源优化配置，形成贯通产业链的创新链，打造全国科技创新高地。另外，生态文明建设是京津冀协同发展最重要的突破口。”王一鸣指出，2014年初，京津冀协同发展正式上升为国家战略；同年，生态就被确定为三个实现率先突破的重点领域之一。两年来，三地紧密合作、携手共促，划定京津冀地区生态保护红线、环境质量底线和资源消耗上限，生态环境之困渐趋缓和。“在京津冀协同发展中，北京要疏解，天津、河北的主要功能是承接，两地在三地协同发展重大部署上都作出了很多举措。”

“同饮一江水，共担一份责。” “十三五”规划纲要指出，长江经济带建设同样要坚持生态优先、绿色发展的战略定位，把修复长江生态环境放在首要位置，推动长江上中下游协同发展、东中西部互动合作，成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带。本刊记者了解到，目前国家在长江经济带上已布局“长三角城市群”、“长江中游城市群”和“成渝城市群”，还在“长三角城市群”与“长江中游城市群”之间规划了次一级的皖江城市带。陈耀指出，长江经济带城市群连成片，主要是发挥长江经济带承东启西、辐射南北的优势，引领带动广大内陆地区发展。发挥长江经济带科技水平领先、产业体系完备的综合优势，增强科技创新能力和产业发展活力，支撑我国经济向创新驱动转变、向中高端水平迈进。

从“行政区”到“经济区”

“解决区域发展不协调问题，必须通过深化改革，打破地区分割，清除各种显性的和隐性的制度性、体制性障碍。”国务院发展研究中心原副主任侯云春接受本刊记者专访时指出。

侯云春表示，长期以来，由于我国传统的税收体制和财政分配格局，形成了独特的“行政区经济”。各级地方政府在忙于招商引资、办园区、拉企业、上项目的同时，重复建设、“底线竞争”、地区产业结构同质化问题也凸显出来。有些地区为了保证当地财政收入，明明并不适合本地区发展或已经不合时宜的项目也要强行上马或保留。“比如，一些不成规模的小厂小矿即使效益不佳、污染环境也要坚持办下去；明明本地没有资源禀赋，却要长途将原材料运来进行生产，甚至不如从外地直接运进产品更加经济……这些做法显然是不符合经济发展规律的。”侯云春向记者陈述“行政区经济”带来的各种弊端，“单纯以行政区划来组织经济活动，使全国统一的共同市场难以真正形成，最终导致一些区域的经济增长成本加大，加重区域经济发展不协调的矛盾。”

侯云春指出，变“行政区经济”为“经济区经济”要通过全面深化改革，调整财政分配格局，逐步减少间接税比重，提高直接税比重。理顺各级政府的事权和财权，从过去简单的“找投资、拉项目”等直接组织经济活动，更多地转向以创造良好的经济发展环境和做好市场监管为主的职能转变。厘清政府与市场主体、行政权力与市场规则的关系，界定其边界，规范其行为，“从根本上扫除各种障碍，才能真正让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”