人事任免权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，但长期以来，人大在人事任免权行使中存在“重任命轻监督”，甚至“只任命不监督”现象。为切实履行人大的人事任免权，江苏省启东市人大常委会重视加强对人大任命干部的任后监督，探索开展对人大任命的“一府两院”工作人员履职情况的监督，通过听取和审议人大任命干部履职情况报告，把人大的人事任免与审议监督、法律监督与工作监督、对工作的监督与对人的监督有机结合起来，有效强化了对人大任命干部的任后监督环节，提升了人大依法任免和监督的质量和水平。

法理依据和现实意义

人大开展任命干部履职情况监督，指的是人大常委会选举和任命的“一府两院”工作人员，向人大常委会报告任职以来贯彻法律法规、履行岗位职责、执行人大决定决议、廉政自律等有关情况，人大常委会对其进行审议并开展满意度测评，针对存在问题，提出审议意见，并督促整改落实。人大开展任命干部履职情况监督，是宪法和法律赋予人大常委会的一项重要职权，有利于加强对人大任命干部的任后监督，增强任命干部认真履职的责任感和自觉性。

人大要从实质上实现宪法和法律赋予的人事任免权，离不开监督权的行使。监督权、人事任免权都是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。宪法和地方组织法规定，人民通过各级人民代表大会行使管理国家事务的权力；地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，同级“一府两院”由它产生，对它负责，受它监督。监督法规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实行监督，促进依法行政、公正司法。”人大对其任命的国家机关工作人员进行监督具有民主理论上和法律上的支持，正所谓“谁任命，谁监督”，人大监督自己任免的干部天经地义。目前，地方人大在人事任免上主要采取“党委推荐、提请人提名、人大任免”的基本模式，但人大要正确进行审议和表决任免，必须重视完善“任前考察—任后监督”的任免程序和环节，从而保证常委会组成人员知情权和选择权的实现，保证按照人民意志而不是单纯服从党委意志去任免干部。近年来，许多地方人大通过座谈会、民意测验、专项调查等形式，加强了对拟任人员的任前考察，但相比人大的任前考察和任命权，人大的任后监督和免职权一直被忽视，一般是党委组织部门承担任后的考核任务，只要党委不提出免职意见，人大不会主动对其任命的官员进行免职。由于人大对地方国家机关工作人员任命后的监督一直缺乏有效手段，导致被任命人员对人民、对人大负责并接受监督的意识淡化，人大任免权的行使变成了“走走形式”“履行一下手续”。通过听取和审议任命干部履职情况报告，对履职报告对象进行全面考量和评议，完善了人事任免程序，改变了过去“重任命轻监督”“只任命不监督”的现象，丰富了国家权力机关依法履行职能的内容和手段，提升了人大依法任免和监督的质量和水平。

人大开展任命干部履职情况监督，其前身是述职评议，它是述职评议的传承、发展和完善。2006年8月出台的监督法，没有将述职评议纳入监督的形式，因此人们认为“监督法叫停了述职评议”[1]。但是，时任全国人大法律委员会主任委员的王维澄在对监督法（草案）作说明时就提到：“实践证明，各地的述职评议对于促进国家机关依法行政、公正司法，已取得较好的效果。考虑从总体上看，各地述职评议工作仍处于探索、完善的过程中，因此，监督法（草案）对述职评议未作规定。”他认为，“各级人大仍要继续对述职评议进行探索和完善，在条件成熟时再上升为法律。”[2]这就是说，监督法在确认已有共识的做法的同时，并没有“一刀切”地否定其他尚未达成共识和正在探索过程中的做法。那种认为缺乏监督法的规定的监督实践都是于法无据的，或者必须经由监督法来正式授权才能实施监督的观点是不正确的[3]。监督法不是人大监督制度的终点，它没有限缩人大监督的范围、形式，或者否定地方各级人大的积极实践。述职评议及其他尚处于探索阶段的监督形式，绝不是被“叫停”，而是需要继续完善和发展。听取和审议任命干部履职情况报告，就是对述职评议的继承、发展和完善。

探索与实践

为加强对人大任命干部的任后监督，2015年7月以来，启东市人大常委会先后组织安排市卫生与计划生育委员会主任、人力资源和社会保障局局长等17名人大任命的“一府两院”工作人员分三次在人大常委会会议上报告履职情况，并进行审议和满意度测评。开展任命干部履职情况监督，进一步强化了履职报告对象的人大意识、公仆意识和法治意识，增强了为民履职行权的责任感和使命感。同时，这一监督创新举措，充分运用人大监督方式的“组合拳”，议而有决、决而有行、行而有果，推动了许多社会关注、群众关心的问题得到较好解决，大大提升了人大的权威和社会影响力，收到了良好的工作效果和社会效应。

一是建立制度规范。人大工作政治性、法律性、程序性很强，制度建设至关重要。2015年7月，启东市人大常委会在深入调研的基础上，制定出台了《启东市人民代表大会常务委员会关于市人大常委会任命的“一府两院”工作人员报告履职情况的暂行办法》，《办法》对履职报告的对象、内容、程序和方法、结果的运用等方面作出了明确的规定。规定人大常委会任命人员，即市人民政府组成部门负责人，市人民法院副院长、审判委员会委员，市人民检察院副检察长、检察委员会委员等，任期内至少要向本级人大常委会报告一次履职情况。报告内容包括：贯彻党的路线、方针、政策情况；执行国家宪法、法律和依法行政、公正司法的情况；履行岗位职责，完成工作任务，勤政廉政的情况；贯彻执行市人民代表大会及其常委会的决议、决定的情况；办理人大代表议案和建议、批评、意见的情况；市人大常委会要求报告的其他事项。

二是广泛调查研究。市人大常委会主任会议年初研究确定报告履职情况年度计划安排，以及履职报告工作实施方案，并由市人大常委会人事代表工作委员会在人大常委会会议召开一个月前书面通知报告履职人员单位及本人。履职报告人员按照报告内容的规定，在本部门及所属单位听取干部、群众的意见，认真撰写履职报告，并在市人大常委会会议召开七天前送达市人大常委会办公室。履职报告前，市人大常委会相关委室组成专门工作小组，到履职报告对象所在单位、所属部门以及服务对象中采取个别谈话、召开座谈会、民主测评、在报告履职对象的单位醒目位置张贴告知等方式听取意见，全面了解履职报告对象的履职情况，形成客观、公正的履职调查考察报告，为常委会审议做好准备。

三是增强审议实效。会上，履职报告对象逐一就任职以来履职情况进行报告，考察调查小组提供书面履职调查报告。市人大常委会组成人员和部分市人大代表分组审议履职人员的履职报告。之后，市人大常委会组成人员对履职报告对象进行满意度测评，并当场公布测评结果。满意度测评，设满意、基本满意、不满意三个档次：满意票和基本满意票超过80%（含80%）为满意；满意和基本满意票超过60%（含60%）为基本满意；满意和基本满意票低于60%为不满意。

四是强化跟踪监督。会后，市人大常委会相关委室根据履职报告和审议情况，归纳整理形成书面审议意见，经主任会议同意后连同测评结果反馈给本人和“一府两院”主要领导，同时报送市委及纪检、组织部门。履职报告人员在接到审议意见一个月内，向市人大常委会提交书面整改方案，六个月内提交书面整改情况报告。市人大常委会相关委室负责跟踪检查整改工作，并将检查情况向主任会议报告。对履职测评不满意的人员，市人大常委会建议市委或有关单位对其诫勉谈话，并要再行向人大常委会报告履职情况；对发现有严重问题的，建议市有关部门调查处理。

问题与思考

开展任命干部履职情况监督，把人大的任免和监督结合起来，把对工作的监督和对人的监督有机统一起来，把人大常委会监督、人大代表监督和公众监督融为一体，推进了人大程序性监督和实质性监督的融合，有利于提高人大监督刚性和实效，有利于人大任免权和监督权的充分发挥。但在开展任命干部履职情况监督的具体实践中，我们感到还存在对象不明确、主体不统一、程序不规范、实效不明显等问题，需要进一步探索实践和积累经验，不断提升开展任命干部履职情况监督的规范化和实效性水平。

一要明确履职情况监督的对象和主体。由于现行法律对人大听取和审议任命干部履职情况报告没有作出明确、具体的规定，各地人大常委会对履职报告监督的对象和主体也各不相同。在履职情况监督的对象上，有些是人大选举产生的干部，有些是人大常委会任命的政府组成部门负责人和“两院”负责人。在履职情况监督的主体上，主要有人民代表大会和人大常委会。地方各级人大及其常委会，应根据宪法和相关法律的规定，对履职报告监督的对象和主体作出明确规定。由本级人大选举和人大常委会任命的国家机关工作人员，包括人大常委会组成人员、政府正副职、政府组成部门负责人、“两院”正副职等，每年应向人大常委会书面报告履职情况，在一届内要在人民代表大会会议或人大常委会会议上报告一次履职情况[4]。目前，启东市人大还没有将本级人大选举产生的人大常委会组成人员、政府正副职、“两院”正职纳入履职情况监督对象。鉴于人民代表大会会议会期较短、内容较多的实际情况，依据人大常委会是人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间行使国家权力的法律规定，本级人大选举和人大常委会任命的“一府两院”工作人员，都可以在人大常委会会议上报告履职情况。履职情况监督的主体应是人大常委会。但人大常委会开展履职情况监督，要广泛发动人大代表和基层群众参与，充分听取人大代表和公众意见，人大常委会听取和审议履职报告情况应向人民代表大会会议报告。

二要规范履职情况监督的内容和程序。履职报告不同于一般的专项工作报告，其内容要突出接受人大监督的情况，既包括贯彻执行宪法、法律法规和本级人大及其常委会的决定、决议、审议意见的情况，又包括办理人大代表议案、建议、批评、意见的情况。要突出个体职责的履行，既包括履行法定职责的情况，又包括干部队伍建设和个人廉洁从政的情况。要突出问题导向，充分反映公众呼声，回应社会关切。目前，履职报告评功摆好居多，查摆存在问题轻描淡写，提出意见建议针对性和可操作性不强。要严格规范履职报告内容，按照“工作成绩—存在问题—整改措施”“三三三”格式撰写履职报告，在总结履职成绩的同时，深入查摆和分析履职中存在的问题，针对问题提出整改办法和措施。

构建履职情况监督的规范化程序。民主议事需要程序“护航”。目前，在履职情况监督的程序上，各地的做法不尽相同。有的地方采取书面报告的方式，有的采取调研、座谈、报告等方式；有的地方听取履职情况报告后进行满意度测评，有的不进行满意度测评；有的地方作出了审议意见并要求整改，有的一听了事，不作任何要求。人大常委会的监督是将一种政治压力转化为法律程序的监督，其实效的达成取决于监督的每个步骤都有明确的法律意义，所以程序设计的基本框架就是“启动—研究（审议）—处理（决议、决定）—反馈（后续跟踪）”[5]。开展履职情况监督，也要建立“准备—调查—审议—处置—反馈”等前后相续的完整的程序链条，明确每一个环节的操作规程，推进履职监督活动从启动到终结有序有效运行。

三要广泛发动人大代表和公众参与。人大监督议事，重要的是过程的开放，以及公众的广泛参与。听取履职情况报告前，要深入开展调查研究，把召开座谈会、发放问卷、个别走访作为调查考察的规定动作，广泛发动组织常委会组成人员、本选区的各级人大代表、有关专家、部门服务对象和社会公众参加调查和提出意见，同时，充分听取本级党政领导、机关作风建设考核部门、上级主管部门等方面的意见建议。另外，还可以委托统计部门等专业机构，针对履职报告对象提前作满意度民意调查。听取和审议履职情况报告时，邀请部分人大代表和公众代表旁听会议和参加讨论。唯有这样，才能防止履职报告“掺水分”，为履职报告对象“把准脉”，避免履职监督活动走过场，才能使审议监督充分体现各方意见和呼声。

要坚持过程和结果公开透明。人大信息公开具有提供信息、增强实力、防止怠惰、提升信心、公民教育、示范引领等诸多功能[6]。为提升监督成效和监督活动的社会影响力，要加大履职情况监督的公开程度。在听取履职报告前，通过开辟电视栏目、在媒体公布履职报告对象和反映意见电话、在履职报告对象单位张贴告知等方式，面向全社会征求意见和建议。对履职报告对象的满意度测评，当场公布测评结果。履职情况报告和常委会调查考察报告、审议意见等，要在人大网站和新闻媒体上公开，实现人大监督与舆论监督、公众监督的有机结合。

四要加强审议监督意见的整改落实。推进工作、解决问题是履职情况监督的根本目的，履职情况监督的成效要以存在问题得到整改落实作为检验标准。要创新程序设计，加强跟踪问效，推进审议监督意见的整改和落实。一是将征求意见和献计献策结合起来。在听取人大代表和基层群众意见时，要求他们不仅要反映问题，而且就如何解决问题提出相应的建议和方案，为问题整改想办法、出点子。二是将代表调查与当场询问结合起来。履职报告会议上，专门安排人大代表和人大常委会组成人员，就相关问题的处理和整改向履职报告对象询问。通过询问互动，增进相互之间的理解和支持，推动人大代表和群众关注问题的解决。三是将问题反馈和督查整改结合起来。会前，调查组到履职报告对象单位调查考察时，要将人大代表和基层群众的意见建议直接向履职报告对象反馈，听取整改办法和意见。会后，履职报告对象接到审议意见后要及时向市人大常委会提出书面整改方案，明确整改要求、整改措施和整改时限。人大常委会要专门安排督查组，专项检查审议意见的整改落实情况。

要重视履职情况监督结果的运用。人大行使监督职权，不仅要有评议权，更要有处置权，即监督者对被监督者进行处理的权力[7]。加强履职情况监督结果的处置和运用，是提升人大监督刚性和实效的重要手段。要及时向党委及党的纪检、组织部门反映履职监督结果，以便党委在干部考核奖惩、提拔使用中得到体现。对于人大代表和群众反映强烈的问题，人大应将其确定为监督工作的重点部门和重要议题，列入监督计划，促使相关问题得到解决。对不认真接受监督、群众意见较大的，或者对审议监督意见落实不力的，人大要依法对履职报告对象采取质询、特定问题调查、撤职等一些监督手段进行后续监督，以维护履职情况监督的严肃性和权威性。

注释：

[1]臧必飞：《〈监督法〉叫停述职评议》，载《人大建设》2007年第1期。

[2]兰海：《〈监督法〉为什么没有规定述职评议》，载《人大建设》2007年第1期。

[3][5]秦前红、孙莹、黄明涛著：《地方人大监督权》，法律出版社2013年版，第132、130页。

[4]杨兴华：《加强人大任命干部履职情况监督的思考》，载《公民导刊》2015年第10期。

[6]潘国红：《信息公开：让人大权力在阳光下运行》，载《人大研究》2013年第12期。

[7]郭林山：《工作评议应坚持“四个结合”》，载《人民代表报》2016年1月21日。

（作者系江苏省启东市人大常委会副主任）