杨海瑶

（辽宁大学法学院，辽宁沈阳110036；沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034）

民间资本进入银行业的困惑及其法律路径选择

杨海瑶

（辽宁大学法学院，辽宁沈阳110036；沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034）

我国“十三五”规划纲要，提出要“扩大民间资本进入银行业，发展普惠金融”。民间资本进入银行业，可以增加针对小额贷款的信息优势，同时减少小额信贷中的逆向选择和道德风险。但在准入制度、监管制度等方面法律供给的不足，成为民间资本进入银行业的障碍。明确民间资本进入银行业的资本准入路径与机构准入路径，有利于满足弱势群体的金融需求，从而促进普惠制金融体系的构建。

普惠制金融；制度供给不足；准入制度；机构准入

2010年我国城乡居民人民币储蓄存款总额已达303 302.5亿元，占我国GDP总量的64％［1］。一方面，大量的民间资本四处寻找投资机会，房子、棉花、大豆、大蒜皆可炒作；另一方面，许多地区仍然是“零金融服务乡镇”［2］。这种现象，显然不符合经济健康发展的要求。因此，应引导现存民间资本有序、规范地进入银行业，推动我国向“机会公平”与“分配公平”并重的包容性经济增长方式转化［3］。

一、民间资本进入银行业的合理性分析

普惠制金融体系（Inclusive Financial System），是2005年联合国在宣传小额信贷年时提出的，是指不仅服务于富人而且能为穷人和低收入者提供服务的金融体系［4］。普惠制金融体系的主要服务对象，应当是中小型企业、微型企业、农户以及贫困人群等弱势群体。引导巨额民间资本规范地进入银行业，为上述群体提供服务，既能消除市场中闲散资金异常流动造成的经济波动，又能实现均衡发展的目标。这种设想并非空想，具有理论与现实的双重合理性。

（一）民间资本进入银行业的理论基础——基于信息不对称理论的分析

信息不对称，是指在社会政治、经济等活动中，一些成员拥有其他成员无法拥有的信息，由此造成信息的不对称。信息不对称现象，在银行贷款行为中体现尤为明显。借款者的信誉、担保条件、项目的风险与收益等情况，是银行决定是否放贷的重要信息。但借款者自身无疑比银行更清楚这些信息的真实情况，使银行作为贷款者处于不利地位。为了消除这种不利情况，银行只能根据通常的风险水平确定一个平均利率，而这将会使那些风险小于平均水平的优良借款者不愿承受，造成逆向选择。同样在取得贷款后，由于银行缺乏足够的信息来控制借款人的行为，贷款人可能违背约定的贷款条件，进行高风险行为，形成道德风险。

由于存在逆向选择与道德风险，银行通常采取两种应对措施：一方面，加强贷款抵押物的要求，以此来平衡信息不对称造成的不利地位；另一方面，制定低于平均风险水平的利率，然后在不同的客户之间进行信贷配给［5］。这两种措施，都加剧了中小型企业、微型企业、农户以及贫困人群等弱势群体获得贷款的难度。1999年开始，随着国有商业银行的业务调整和上市改造，包括农业银行在内的国有商业银行大量撤并网点，农村金融网点迅速萎缩，这是国有大型商业银行提供金融服务不足的明证［6］。而民间资本往往扎根于小微贷款企业当地，既能充分掌握借款人的相关信息，又具有相应的贷款决定权，能够有效地减少贷款过程中由于信息不对称而引起的逆向选择与道德风险，实现普惠制金融的目标。

（二）民间资本进入银行业的现实合理性分析

民间资本进入银行业的选择，既有利于减少信息不对称造成的金融服务供给不足，也是解决我国目前金融业现实问题的途径。

1.宏观领域：银行业结构调整，需要引导民间资本进入银行业

就我国银行业整体而言，国有商业银行长期处于主导地位。过度集中的银行业市场结构，使市场竞争程度下降，市场效率降低。存贷利差大、业务手续复杂、收费项目繁多等问题，都体现出我国银行业市场结构的弊端。由于市场集中度高，新兴竞争者准入困难，整个市场缺乏有效的竞争，大型商业银行被称为“暴利”行业，备受诟病。俯拾皆是的大额贷款、优质客户，更使大型银行无暇顾及“小、急、频”的弱势群体贷款需求。因此，制定健全的规范，引导民间资本有序进入银行业，无疑是改变银行业结构、提高市场效率、满足弱势群体金融需要的重要途径。

2.微观领域：小规模贷款公司的现实困境，需要引导民间资本进入银行业

我国已允许符合条件的民间借贷成为合法的贷款公司，被称为民间借贷的“转正”。截至2011年12月末，全国共有小额贷款公司4 282家，贷款余额3 915亿元［7］。然而随着小额贷款公司的发展，其面临的“资金不足”、发展“缺血”的困境日益凸显。《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定：小额贷款公司“不吸收公众存款”，同时“小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50％”。因此，小额贷款公司的主要资金来源，只能依靠有限的股东增资，而从金融机构获得的资金十分有限。经营过程中，资金问题往往成为小额贷款公司的发展“瓶颈”。往往是小规模贷款公司开业两三个月就贷出大量资金，向银行融资又存在限制和成本问题，随即陷入“无钱可贷”的尴尬境地［8］，所以小规模贷款公司具有进入银行业吸收存款的迫切愿望。

2009年银行业监督委员会颁布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，确定符合条件的小规模贷款公司，可以在符合村镇银行设立的基本条件的情况下“改制设立村镇银行”，这似乎给小规模贷款公司带来了新的希望。然而根据2007年银行业监督委员会颁布的《村镇银行管理暂行规定》，小额贷款公司转制村镇银行，其主发起人必须是已确定符合条件的银行业金融机构。也就是说，现有股东将丧失对小额贷款公司的控股权，这既难以被小贷公司管理者接受，又可能扼杀小额贷款灵活多变的优点，显然是一道可望而不可即的“玻璃门”，又怎能发挥其服务弱势群体的功能？因此，应针对小规模贷款公司的不同情况，制定合理的政策和法规，引导民间资本规范地进入银行业，才能解决小规模贷款公司的现实困境。

二、民间资本进入银行业的困惑与现存法律制度供给的不足

近年来，国务院先后出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等文件，鼓励民间资本健康发展。然而民间资本进入银行业并非一帆风顺，在实践中，民间资本进入银行业始终面对着“要”与“不要”，以及“如何进入”的困惑。这既有客观的经济原因，也是相关法律制度供给不足的结果。

（一）民间资本进入银行业的困惑

困惑之一：我国是否适合将民间资本引入银行业？

以徐滇庆、巴曙松为代表的许多学者，赞同将民间资本引入银行业，但认为应完善民营银行的“准入法规”“监管法规”“破产法规”，为民营银行的开放创造条件［9］。孙刚、徐子尧等学者认为，我国现阶段不宜将民间资本引入银行业，其主要理由是“我国尚未实现利率市场化”“金融监管水平不高”，［10］“我国社会信用评级体系缺失”“民营金融的透明度较低，容易积累金融风险”［11］。

困惑之二：我国民间资本进入银行业应选择何种模式？

关于民间资本进入银行业模式的争论，争议焦点在应该新组建民营银行还是应该改革现有的银行金融机构，这两种模式被描述为“增量模式”与“存量模式”。增量模式的代表人物徐滇庆认为，改建模式不能达到金融改革的目标，股份制银行、民生银行都“工农中建化”了。新建民营银行可以摆脱传统制度的约束，形成新型的市场化经营模式。崔龙、王自力等持存量模式观点的学者认为，我国金融业已有较大规模，应该“先收拾好烂摊子，再摆新摊子，不然必得不偿失”［12］，“以城市商业银行和农村信用社民营化改造方式替代新设立民营银行，不仅没有理论和政策障碍，而且可操作性强”［13］。

（二）现存法律制度供给的不足

对以上争论进行分析可以发现，那些认为我国应暂缓将民间资本引入银行业的观点，不是否定民间资本的积极作用，更多的是担忧我国缺少民间资本进入银行业的必备条件。这正说明，我国民间资本进入银行业困难的原因，是相关法律制度的供给不足。

1.准入法律制度供给不足

我国目前由银行业监督管理委员会对银行业准入进行审批，这种审批实质上是一种行政许可。2006年修订的《中资商业银行行政许可事项实施办法》，对银行业准入条件进行了详细说明，但在这个指导银行业监督部门日常审批工作的细则中，并没有民间资本进入银行业的任何具体规定。

2012年，银行业监督管理委员会颁布了《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》。该实施意见，许可了“民营企业可通过发起设立、认购新股、受让股权、并购重组等多种方式投资银行业金融机构”。然而，对于进入银行业的具体条件，该意见仅仅概括为“符合银行业行政许可规章”“治理结构完善”“社会声誉良好”等。这样语焉不详的准入条件，形成了民间资本进入银行业事实上的隐性障碍，民营企业家们往往陷入一“牌”难求，“不差钱，就差牌照”的困扰。

2.监管法律制度供给不足

民间资本进入银行业，除了要面对银行业的共性风险外，还存在一些特殊风险。例如，民间资本进入银行业，虽然有利于满足中小企业的金融需求，但也必须看到中小企业普遍具有家族式经营、财务状况混乱的情况。因此民间资本进入银行业，将面对更艰巨的风险控制任务。同时，不少民营资本进入银行业，也必须防范内部人的关联贷款问题。

目前能够规范以上风险的监管规范，主要包括《公司法》《银行业监督管理法》《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等。然而，现存规范在审慎监管、信息披露等方面，对民间资本进入银行业风险监管，仍存在诸多不足。例如，《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》就存在“内部人”概念模糊、处罚过轻、责任追究机制不明的问题，更未对民营银行的关联贷款提出“主动承诺”的要求。

三、我国民间资本进入银行业的法律路径选择

目前我国的商业银行，为高端客户提供了“特殊窗口”“私人理财指引”“客户陪同业务”等个性化金融服务，而忽视小微企业、弱势群体的金融需要，致使非正规金融成为他们获得金融服务的唯一途径，进而危害金融体系的安全。因此发挥民间资本在小规模贷款领域的信息优势，为民间资本进入银行业提供可行的法律路径，正是构建健全的金融体系的必然要求。

（一）现存准入制度的立法梳理

民间资本进入银行业的特殊准入规则，包括国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（2005）、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（2010）、银行业监督管理委员会颁布的相关行政规章。

目前对民间资本进入银行业的准入，包括两种方式，即资本准入路径与机构准入路径［14］。资本准入，是指符合条件的民间资本参与有关银行业机构的重组改造，即以资本入股的方式进入既存的银行金融机构。而机构准入，是指完全由民间资本发起设立新的银行业金融机构。资本准入与机构准入的划分，其实就是前文提及的“存量模式”与“增量模式”在法律路径上的体现。现行法律规范，对资本准入路径与机构准入路径的态度，差异较大。

从资本准入路径来看，相关法律政策多持鼓励态度，鼓励民间资本以入股方式参与商业银行的改造。允许民间资本“通过并购重组方式参与农村信用社和农村商业银行风险处置的，允许单个企业及其关联方阶段性持股比例超过20％”［15］。对村镇银行主发起行的最低持股比例要求，也由原来的不低于20％降低到15％。

从机构准入路径来看，现行立法未明确禁止这种准入方式，然而在实践中监管部门一直持审慎的态度。如我国《商业银行法》第13条规定的设立银行金融机构的准入条件中，并没有规定不允许符合条件的民间资本发起设立银行金融机构。但在实践中，有关民营银行的申请多次被拒绝。2003年“沈阳瑞丰银行”“深圳民华银行”“广东南华银行”等5家民营银行的试点方案，最终也未能通过监管部门的审批。

（二）符合普惠制金融体系要求的准入路径选择

对于资本准入与机构准入的路径选择，关系到我国民间资本进入银行业的发展方向，关系到民间资本能否发挥其独特作用、满足多种金融需求。因此在对现有准入路径进行选择时，应以普惠制金融体系的基本理念为出发点，既要保障多种群体获得金融服务的机会公平，又要有利于金融机构的可持续发展性，还要促进金融领域形成竞争。我国民间资本进入金融业的法律路径，应作如下选择。

首先，保留现有的资本准入方式。不能否认，我国已拥有大量银行存量资产，截至2011年底，银行业金融机构资产总额已达113.3万亿元。将民营资本引入已有的金融机构可以增加大量现有银行金融机构的活力，改变旧有低效率经营模式，促进存量银行资产的保值增值。

其次，改变“不否定即为肯定”的模糊立法方式，明确符合法律规定的民间资本可以独立设立银行金融机构。增加机构准入制度法定性、明确性，就能抑制金融监管机构的随意性，增加透明度，排除审批过程中的隐性规则，为民间资本进入银行业确立事实上的平等地位，促进我国金融领域形成有效竞争。

最后，引入机构准入方式还必须与监管部门的机构分类管理、股东准入管理、关联贷款承诺制度相结合。明确规定机构准入，并不等于放松监管。1989年台湾地区的金融改革，正是由于放松机构准入的条件，大量民间资本新设银行获得批准，直接导致了银行间的恶性竞争、金融市场混乱。可见，对机构准入方式的明确，必须要与加强监管相结合。

民间资本进入银行业的重要目标，就是为那些长期被大型金融机构忽视的“小额贷款”服务，应该将民间资本新建银行定位于成立中小型银行而非大规模股份制商业银行。在机构准入法律制度中，要明确民间资本可以独立设立银行的类型，其类型应当是农村商业银行、村镇银行、农村合作社等金融机构，禁止民间资本新建银行采取全国性股份制商业银行的形式。同时在进行机构准入审查时，监管部门应对发起设立的股东情况进行详细审查，应对单一股东持有的股份进行限制，保持民营银行股份的分散性，以防止大股东利用新建民营银行进行关联贷款，掏空新建银行。可以明文规定，以机构准入方式成立的民营银行，应承诺在一定年限内不得发放关联贷款，这样既可以提高新建民营银行的声誉，又有利于民营银行管理方式的优化。

［1］国家统计局.中国统计年鉴2011［M］.北京：中国统计出版社，2011：375.

［2］张子健.草根金融的普惠路径［J］.新经济导刊，2010（4）：52-55.

［3］邹声文，刘东凯.胡锦涛出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式并致辞：中国是包容性增长的积极倡导者实践者［N］.广西日报，2010-09-17（5）.

［4］何洪泽，邹德浩.2005：联合国“国际小额信贷年”［J］.金融博览，2005（5）：53-53.

［5］Joseph E.Stiglitz and Andrew Weiss.Credit Rationing in Markets with Imperfect Information［J］.The American Economic Review，1981（3）：393-410.

［6］李云超，张建群.商业银行加速撤并机构、收缩阵地，农村金融服务“空白”呼唤填补［N］.农民日报，2005-09-23（3）.

［7］中国人民银行发布2011年小额贷款公司数据统计报告［EB/OL］.（2012-02-11）［2015-08-17］http：// www.gov.cn/gzdt/2012-02/21/content_2072281.htm

［8］姜永涛.小额贷款公司或“无钱可贷”［N］.广州日报，2009-08-10（4）.

［9］徐滇庆.金融改革路在何方——民营银行200问［M］.北京：北京大学出版社，2002：8.

［10］孙刚，王文霞.民营银行不是中国银行业改革的唯一出路［J］.中央财经大学学报，2003（10）：51-53.

［11］徐子尧，梁亚芹，罗远航.民营银行是否是银行业改革的灵丹妙药？［J］.经济论坛2003（24）：78-79.

［12］崔龙.民营银行：改造优于新建［J］.南方金融，2003（3）：14-16.

［13］王自力.民营银行准入：目前还宜缓行［J］.南方金融，2002（8）：12-15.

［14］唐双宁.入股银行不等于做银行高管［J］.中国经济周刊，2006（15）：13.

［15］中国银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见［EB/OL］.（2012-05-22）［2015-10-23］http：// www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docDOC_ReadView/ 35AF2AE678A0439BA5E296C3137A5652.htm l.

On Private Capital Entering into Banking and Its Legal Approaches

Yang Haiyao
（Collegeof Law，Liaoning University，Shenyang Liaoning110036；Collegeof Law，ShenyangNormalUniversity，Shenyang Liaoning110034）

The“13th Five-Year”plan proposed to expand the private capital into the banking，promote the development of Inclusive Finance.Although the entry for the private capital into the banking industry would has the information advantage ofmicrofinance，and reduce the adverse selection and moral hazard in microfinance.But the shortage ofsupply of the legalsystem becomesan obstacle to hinder private capital into the banking industry.Therefore，it is necessary to develop the access rules for both capital and institution tomeet the financial needs of vulnerable groups，and help toestablish the inclusive financialsystem.

inclusive financialsystem；institutionalsupply shortage；access rules；institutionalaccess

D912.28

A

1674-5450（2016）04-0027-04

2016-05-04

辽宁省社科规划基金项目（L12BFX006）

杨海瑶，女，辽宁沈阳人，沈阳师范大学副教授，硕士研究生导师，辽宁大学法学博士研究生，主要从事经济法与金融法研究。

【责任编辑：张立新 责任校对：赵践】