文/杨进怀



伦敦经验对北京的启示

文/杨进怀

北京挥之不去的雾霾，总让人与上世纪有着同样经历的英国伦敦产生联想。

从某种程度上讲，伦敦与北京确实有着诸多相似之处，都是一国的首都，都从工业重镇转型成为服务业城市，都经历了长时间的环境危机，梳理伦敦在可持续发展研究、实践、应用推广等方面的经验和做法，对北京有着重要的借鉴价值。

可持续发展成伦敦全社会共识

伦敦面向全社会广泛传播可持续发展的理念和追求目标，从理念到行动，从传播到应用，从项目建设到设施运行管理，给人印象最深刻的有五个方面：

对于减排，英国人自觉行动，伦敦率先推进。英国科学家通过对南极冰心的钻探研究，找到了由于受人类经济社会发展，对资源的大量使用，对环境的破坏，导致全球气候变暖的科学证据。同时，通过对生物圈——人类社会——经济发展的复合系统的关联性研究，认为今后要实现全球气温升高不超过2℃的目标，必须要从现在行动起来，必须在经济社会发展的各个领域进行减排，必须让人人参与减排。

在可持续发展中，伦敦采用了经济——社会——环境三层关系，金融、制造、人力、社会、自然五大资本使用相协调理论。要求使用自然资本要消除浪费，提高生物多样性；使用社会资本要注重社区发展，增加透明度；使用人力资本要注重尊重人权，保障员工福利；使用制造资本要从产品到服务，降低资源和能源消耗；使用金融资本要注重环境成本，关注财富的公平分配。在发展制度上，由于有顶层和系统设计，不仅推动了国民经济社会发展，而且引导了民众在日常工作生活的方方面面向节约能源资源低碳方向发展。

伦敦注重推行自然资本价值理论的应用。如剑桥大学建立了基于水、土壤、生物多样性为基础的自然资本价值评估方法，积极向社会的各大公司、中介组织、大学研究所和民众推介自然资本价值计算评估方法，让每项经营活动对环境的影响和为人类产生的福利都具体化、量化，同时可以评估出大量消耗自然资本对人类发展的负面影响。

在城市规划建设管理中，伦敦突出韧性。韧性是联合国及西方国家在研究可持续发展中突出的新概念，伦敦针对城市自身的特点，在城市基础设施建设、住房、产业、社会事业、公共服务及环境保护等方面，注重系统性的将减缓、适应、韧性等特性纳入规划、建设、管理及风险应对的各个环节，从而把减排、低碳、节约、集约、宜居、可持续等理念变为技术措施，科学推进，系统实施。

伦敦非常注重宜居环境建设，发展既满足当代人的需求，又不损害后代满足自身需要的能力发展。伦敦郊区的田园、牧场、防护林带形成风景如画的原野，非常重视对土壤的保护、对降水的科学利用。铁路和高速路连接着伦敦及其50英里外的卫星城，没有城乡结合部的破碎与衰败，城市、乡村都散落在清水、大树、绿草地之中，宜居环境成为保障国民健康、体现人与自然和谐的基础。

五大领域改变伦敦生产生活方式

如何将可持续发展与人们的日常生活紧密结合，通过改变人们的生产生活方式，从而改变人们对生态观念的认识，形成人与自然和谐相处的状态，伦敦重点在五个重点领域开展工作。

一是交通领域。伦敦市规划面积1560平方公里，860万居民，每年有3000万的游客，每天有3000万人次通勤出行。作为英国的核心，全英国75%的铁路出行都以伦敦为起点或终点。交通可持续发展的目标是通勤时间控制在45分钟，措施主要有：大力发展地铁及城市交通，伦敦市人均地铁公里数达0.48公里，比北京现状高出一倍；对出租车实行分类管理，最大限度减少道路上的车辆，在道路上流动的黑顶出租车数量只有2.5万辆，而通过电话、网络预订实行定时定向服务的出租车数量为8.8万辆；全市建自行车站748个，投入租赁运行的自行车11500辆；城市道路规划中设有自行车专用道，鼓励居民自行车出行；从2003年开始收取中心城市的拥堵费，累计收到14亿英镑，平均每年1亿左右英镑，根据监测，缓解拥堵30%；鼓励居民使用小排量汽车，在伦敦大街上，很少能看见居民驾驶大排量汽车；大力发展公共交通，使伦敦的地铁、公交成为更环保、更舒适、更可靠、更准点、更安全的交通工具。综合分析，过去10年，伦敦人的财富增加了，但家庭拥有汽车数量减少了，获取驾照的人年龄也提高了，说明伦敦可持续发展交通措施成效是显著的。

二是住房领域。第二次世界大战后，英国的住房逐渐演化成三类供给方式，即社会住房、私人租赁、业主自住。为了实现绿色、低碳、减排、节能、宜居目标，英国建立了一套建筑环境研究评价评估方法，以客户为中心，通过第三方认证，有力地推动了英国住房的可持续发展，特别是通过对区域、城市、社区、建筑建设规模中涉及的选址、规划设计、建造施工、使用寿命，以及能耗、管理、健康宜居、水、建筑材料、垃圾、污染、土地使用、生态环境、交通等方面的系统评估评价，旨在深挖潜力，降低成本，走向绿色发展。

三是市政领域。主要包括垃圾、污水、自来水等方面。伦敦在垃圾管理方面，通过广泛宣传，动员全社会的力量，基本做到了源头分类，减量化、资源化、无害化。伦敦居民每家都有三个垃圾箱，分别为绿色、蓝色、黑色，分别用于收储厨余垃圾、纸片等可回收垃圾和难以回收垃圾，垃圾处理公司分类收集运输到垃圾处理厂，对厨余垃圾进行堆肥，制成的有机肥免费提供给农场主、园艺公司等需要有机肥的部门；可回收的纸片等经过机械和人工分选后，打捆卖给造纸厂等部门；最后对不可再利用的废弃物进行无害化填埋。污水处理及排水全英国形成几大公司板块化布局，其中伦敦以泰晤士水务公司为主，处理工艺以生物氧化处理为主，在2012年伦敦奥运会地区规划建设了在传统工艺基础上的膜处理工艺。为预防伦敦市区内涝、污水的高效收集、初级雨水的处理，伦敦市政府正在泰晤士河道下面30—70米深处，建设排水廊道，长度为16英里，按照2012年价格测算，投资约43亿英镑。

四是能源领域。英国注重减排、低碳的能源消费理念宣传，设计推出一款能源计算器，可让生产者输入参数计算出各种生产、生活条件下的能耗，从而可为每个人的低碳行为，每项工程、每件工作的减排提供指导和选择，让低碳、减排具体化、量化，同时，可向社会科普宣传。

五是环境领域。伦敦将环境作为城市的命脉，突出发展的4e结合，即环境、减排、能源、经济实现有机结合。从外观看，许多公共场所是石子地面，道路与小区之间是低洼草沟和绿地，城市具有海绵体特性。

伦敦可持续发展特点显著

英国人对可持续发展的认识是深刻的，不论是专家学者，政府部门，还是普通民众，对由于温室气体的大量排放导致气候变暖，对人类社会可能带来的各种灾难都非常重视。政治家在面向全球游说共同开展减排行动；科学家在各个领域研究应对的措施，不断提出建议并及时进行应用；普通民众从我做起，力行低碳减排生活；全社会在探索应对气候变换，走向减缓、适应、韧性的发展模式。

伦敦市为了实现城市建设管理的长远谋划、顶层设计、系统建设，非常重视部门联动。在围绕城市可持续发展的规划方面，由于清醒地认识到城市基础设施投资建设运营周期一般在20年以上、经济发展周期一般在10年左右、规划咨询周期一般在5年左右、市长任期一般5年，产品营销与媒体关注的社会趋势一般在一个季度到5年之间等社会特点，为了预防政党竞选或执政团队的短期行为，一般要组织独立的专家咨询团队与政府相关部门、研究单位、非政府组织、社团代表等共同制定至少20年以上的远景规划，公开征求社会意见，确定后作为城市发展蓝图，不能随意改变；在减排低碳方面，交通与环保部门一起研究如何同时解决通勤效率与减排效果，联手向公众发出政策意见，引导市民向着可持续发展方向选择自己的行为；伦敦围绕城市可持续发展，培育了许多中介组织，支持中介组织向全社会以及各行业推行可持续发展的各项举措，发挥好政府与社会，管理者与民众的桥梁作用。

伦敦城市建设管理非常重视与社区沟通，重大事项通过组织动员社区居民广泛参与，旨在实现可持续发展。以2012年伦敦奥运会举办地伦敦东部落后地区纽汉姆为例，工业衰败后的纽汉姆，环境恶劣、人口贫困、社会问题突出，规划成为奥运举办地后，政府让公众全面参与奥运场馆选址、配套设施建设以及各项活动，许多人通过培训获得了就业机会。38万人的纽汉姆地区有7万人参加了奥运会前的各项测试活动、有20万人观看或参与了火炬传递、21万人观看了比赛、17万余人参加了自我组织聚会、1258人成为奥运欢迎大使、1100人成为奥运志愿者。赛后，纽汉姆社区发展与伦敦其他社区发展渐趋一致。

科技是实现减排低碳的关键，伦敦非常重视科技的作用。如剑桥大学的卡文迪许实验室围绕能源、资源等重大问题进行基础研究，剑桥大学国王学院的材料科学系围绕各种稀有材料、合成材料、可回收利用材料对提高能源资源使用效率进行技术攻关等，旨在通过重大技术突破解决人类面临的问题。

伦敦非常注重全社会减排低碳的细节，如：宾馆房间不提供拖鞋牙刷，禁止吸烟，若吸烟，必须缴纳房间清洗费166英镑及相应的税；伦敦的城乡风景如画，树木繁茂，但餐厅不提供牙签，或提供非常小的塑料牙签；宾馆的房间设计得非常紧凑，保温效果很好；公民以骑自行车和坐公交为光荣，即使开车也不开大排量汽车；对访客第一个要介绍的是楼内消防通道及紧急情况如何逃生；非常重视古建筑和文物的保护等等。

对北京的启示

北京要抓住京津冀协同发展的机遇，全面推进天蓝、水清、地绿的生态文明建设，把减排低碳绿色理念植入城市经济社会发展的各个环节，实施一批重大生态工程，让生态文明成为北京体现首都功能定位的基础保障，从而展现出正在崛起的中国作为大国的担当和时代风范。

在此基础上，全面提升城市韧性。城市的住房、交通、基础设施、产业发展的韧性至少要包括两方面，一方面是建筑本身具有减排低碳节能节水节地节材可持续的功能，另一方面是遇有自然灾害或人为破坏或紧急情况能够很快复原，发挥原有功能作用，也就是说对气候变化具有适应性，同时要发挥各类设施之间的紧凑、互联互通和协调作用。我们的许多城市设施在过去规划建设时，是建立在对自然界过去认识的基础上进行的，对气候变化考虑不足。今后，在推进京津冀协调发展的城市群建设中，北京要抓住机遇，对新建的设施全面注入韧性的规划设计，对已有设施在功能疏解、改造提升中一定要考虑韧性的提升。

人民城市人民管，增加城市居民的幸福指数，需要以社区为单元，全面推进公众参与城市的规划建设和运营管理，充分调动人民群众的积极性，将城市发展与社区居民的发展相结合，统筹解决城市建设、产业发展、居民就业、社会管理等问题，从而从源头减少垃圾污染、空气污染、黑臭水体、环境脏乱差、大地缺乏海绵体、树木绿地贫乏等问题。

在全面深化改革的征程上，党和国家提出要发挥市场的决定性作用，同时要更好发挥政府的作用。伦敦市的做法值得我们学习，政府的作用主要是制定远景规划并监督实施，通过发达的中介组织、企业市场主体、公民团体和社区参与去实施，政府通过政策、特许经营、标准控制、第三方评价、依法监督等手段对企业进行管理，英国政府很少参与属于市场主体的经营活动，让人感觉政府与市场关系既协调又轻松。

随着北京非首都功能的疏解、城市规划的进一步完善，以及农村地区“两田一园”的划分和农村承包地、宅基地、集体建设用地、林地的细化到位，国土空间进入相对稳定期，为企业从事各类建设发挥主体作用奠定了基础，微观领域涉及的利益关系完全可以交由主体双方通过市场交易和谈判解决，政府可由协调项目转向发展引导、市场监管，进一步减少参与微观领域的市场活动，腾出更多精力研究城市的发展远景、最大限度提升城市的魅力和幸福指数、最好发挥城市的功能，从而带动市场主体自觉推动北京市城市的可持续发展。

要改善空气质量必须走减排低碳之路，北京可借鉴伦敦在微观领域向全社会倡导低碳城市的路径和方法。如：鼓励居民多骑自行车，多开低排量汽车或电动车；鼓励居民追求居住环境紧凑舒适而不是面积大；鼓励居民确保生活质量的基础上，减少需求，力行节约，不买多余的衣物，不追求包装，不用时随手关电，每家每天节约10升水；鼓励社区正常降雨收集利用或最大限度入渗地下，鼓励社区垃圾分类；鼓励企业将减排低碳作为发展理念，体现在项目的规划、设计、建设和运营上；政府在制定政策时，以支持减排低碳为导向，委托权威的中介组织与媒体合作，宣传身边的减排低碳做法及效果，加大减排低碳教育力度，形成全社会鄙视奢侈浪费，发挥中华民族节俭的美德，树立全民的文化减排低碳意识。

（作者：北京市水务局副巡视员）