聂 玲

（湖南商学院法学与公共管理学院,湖南长沙410205）

金融抑制下农村民间金融发展问题研究
——以湖南省为例

聂 玲

（湖南商学院法学与公共管理学院,湖南长沙410205）

作为正规金融补给的湖南农村民间金融在金融供给抑制背景下对湖南省农村经济发展起到了推进作用。然而，在现实发展中，湖南农村金融制度存在金融制度不规范、信用活动不规范、内部经营管理不规范、运行机制不规范等诸多问题亟需解决。破解农村金融改革的瓶颈之困需积极探索法律路径，湖南新农村金融服务体系构建需采用制定《湖南省放贷人保护条例》、实行以自律性监管为主，政府监管为辅的二元监管模式和明确政府在农村民间融资纠纷中的定位等多种路径。

金融抑制；农村民间融资；监管模式；信用环境；政府定位

一、金融抑制理论下湖南省农村民间金融概述

所谓金融抑制是指政府通过对金融活动和金融体系的过多干预抑制了金融体系的发展，而金融体系的发展滞后又阻碍了经济的发展，从而造成了金融抑制和经济落后的恶性循环[1]。肖与麦金农认为，金融变量与金融制度对经济成长和经济发展来说在不同的制度选择下发挥的作用也会不同。而我国政府对金融活动、利率和汇率等经济杠杆向来采取的是过度干预政策，这一政策严重阻滞着我国金融体系的发展。如国内银行利率不能反映真实的资金供求状况和资金短缺的程度，资金需求和资金供给无法恰和。此种矛盾导致金融机构在出现储蓄资金短缺时只能以“配给”方式授信。故而能够获得贷款的大多是享有特权的国有企业或者是与官方金融机构有特殊关系的私营企业单位，资金需求无法得到满足的大量民间组织和个人转而求贷于传统的非组织市场和高利贷者。爱德华·肖(Edward-S-Shaw,1973)提出了金融深化理论,他认为想使落后经济地区走上稳定快速的发展道路,需要积极进行金融改革,消除对金融市场的人为分割，真正借助金融市场实现利率、储蓄、投资与经济增长的协调发展，以实现对“金融抑制”的消除。我国金融行业的发展完全契合了上述两位学者的观点，即处于发展中国家阶段，人为的进行了金融市场的分割并实施了金融抑制政策。如我国的金融机构集中设置于城市，银行贷款主要向大中型企业进行供给，广大农民和小工商业者的贷款需求难以得到满足。国家金融政策的单方面倾斜导致农村金融发展不可避免的存在农村金融供给总量不足、农村金融机构网点少、对农信贷要求严苛等诸多问题。为了满足农村经济主体的日益增长的融资需求，非官方资金融通的活动和组织多年来以无需官方监管的方式自发式的活跃于中国农村。

湖南作为农业大省，2014年全省农林牧渔业总产值为5304.82亿元。湖南省良好的区位优势、喜人的农业发展态势和“三量齐升”的建设目标亟需高效的农村金融服务体系为其提供支持。然而，源于金融抑制理论背景，湖南省农村金融发展无疑是缺乏金融供给的，不论是资金还是网点，资金上尖锐的供求矛盾为让民间资本在湖南农村异常活跃。农村民间金融作为农村经济主体为满足融资需求，自发形成的、不在政府监管体系之中的非官方资金融通的活动和组织[2]，多年来一直处于自发式发展状态。据统计，2014年湖南省农村民间借贷总额占据全省贷款总额的20%~25%，农村民间金融组织多达几百家。

二、湖南省农村民间金融发展的实证分析

（一）湖南省农村民间金融发展的原因分析

1.银行业投放至湖南农村民间的资金稀缺

不论是国有银行还是商业银行，在市场中均以追求己身利益为目标，与国外银行的显著区别在于国外银行的盈利模式主要建立在向自然人、法人等主体提供的服务的基础上，然而中国银行的特色在于赚取存贷业务两者之间的利差。据报道，即便在中国整体实体经济形式下滑的情形下，中国银行业依旧保持着较高的利率水平。农村从来都不是中国金融业的主战场，不论是早年中国计划经济体制下银行缺乏自主权的放贷业务，还是现如今的农村经济建设。近年来，随着四大国有银行股份制改革的完成，其不但在农村的经营网点呈凋零状甚至不再设立任何的相应的网点，而且基于其严格的放贷准入条件此类银行投入农村资金越发稀少。然而，三农所处的弱势地位亟须资金的支持。即便近年来湖南省农村信用社在一定程度上加大了对农村资金的投入，笔者认为这种投入仍属杯水车薪，远不能满足市场对于资金的需求。虽然在湖南农村中仍建设有邮政储蓄的网点，而邮储银行在农村的金融业务特点呈现出的特征是将农村剩余资金作为存款业务予以发展，对于农业贷款的发放反而不甚积极。这种业务形式将农村的资金抽离反而不利于农村经济的发展。综上所述，湖南农业发展对资金的强烈需求和湖南银行业几乎零供给的放贷现状不符合农业发展的需求亟须进行调整。

2.农村民间金融市场兴起

湖南作为农业大省对于农村信贷有着较大的需求量，而湖南发展三农的资金需求却无法完全从正规金融机构处获得。根据笔者业已完成的湖南省农村民间借贷情况调查结果显示，超过80%的农民采用了民间私人或者民间组织借款的融资方式，极少农民通过农村正规金融机构贷款。而农民选择民间借贷的原因在于较之银行房贷私人借贷具有迅捷、手续简单和信用审查不严等。笔者认为，农民选择民间融资不但有着银行业资本较少进入的原因，也源自中国农村自生的文化和社会背景。多年前，费孝通先生曾在《乡土中国》一书中提出中国农村社会系典型的熟人社会，基于血脉和近邻的缘故具有天生的亲近感，而在借贷这一问题上也是如此。农民们天然的希望获得自己的亲戚或者邻居们在资金上的支持，而这些来自相邻地域的借款者也让出借人认为他们的资金具有安全性或者基于面子的观念无法拒绝选择出借。据调查，湖南农村民间金融借贷有以下几个显著特征：第一，采用了出具借条的方式，基本不会签订借款合同，体现了较大的随意性。笔者近年办理了多个农村民间借贷纠纷案件，债权人往往仅持有债务人所出具的一张借条，借条上进说明借款的金额和利息，借条其余格式欠完备，如缺乏借款日期、还款日期。第二，借款较为频繁，借款金额不高。被调查的农户60%以上存在借款行为，借款用途一般为发展农业或者孩子上学的不时之需。而借款的金额一般不高，几千上万元的都有，过十万元的金额极少。第三，农业企业经营者借贷利息高借款时间长。笔者在调查中发现，如果农户有经营小型或者中型农业企业时其对于资金的需求往往极为迫切。而这些被调查者往往表示其融资的难度较大，为民间融资行为给付的利息较高。即便能够从其他民间融资主体处获得资金，往往也因为农业实体盈利的有限性很难在支付了高额融资费用后有所盈利，此种状况不利于农村企业的扩大发展。由上可见，农村民间借贷的发展有着其自身的文化和社会背景，而民间融资的无序性也导致了其发展中各种矛盾和纠纷的出现。

（二）湖南省农村民间金融的问题分析

不可否认，农村民间金融的发展对于湖南省农村经济发展起到了重要的推动作用。然而，农村民间金融的自发式发展及与生俱来的内生性特征导致其在发展中存在有诸多问题：

1.农村金融法律发展滞后

首先，我国对于农村民间金融主体的法律地位规定缺位。湖南省农村民间金融存在的形式包括但不限于民间借贷、贷款担保公司、小额贷款公司、贷款经纪人、金融互助组织、私人钱庄、民间集资等。目前仅有少数非农村正规金融处于合法地位，高利贷、未经批准的集资地下钱庄等农村民间融资形式则属禁止。其次，解决民间纠纷现有的法律制度有限。根据目前的法律规定，解决现有纠纷的民事法律有合同制度、民事责任制度和公司有限责任制度；行政法律制度中有1988年的《非法金融活动和非法金融业务活动取缔办法》；刑法涉及罪名主要有“非法吸收公众存款罪”、“变相吸收公众存款罪”和“集资诈骗罪”。然而，这些法律制度未能将民间融资引发的纠纷妥善解决。一旦出现危机，民众青睐于一般为私下解决或者迫使政府出面的纠纷解决方式，与我国建设法治社会的理念不符。

2.农村民间金融的发展干扰了金融秩序

民间借贷中介“唯利是图”的经营理念和不规范经营方式，干扰了正常的金融秩序。首先，实践中存在有中介机构从银行获得贷款后再高息转贷给农村资金需求者。中介机构融资放款中大额现金交易作为业内行规大量存在，容易为“洗钱”提供隐瞒、掩饰犯罪收益的渠道。长此以往易导致产业，影响金融稳定。其次，农村民间金融组织防范风险手段不规范。在规避信贷风险时手段单一，较常存在方法为提高利率水平，几乎没有提取存款准备金和呆账准备金的风险管理方法，对金融的健康发展和社会稳定产生一定的破坏作用。

3.农村民间金融的发展影响社会稳定

湖南省民间借货形势较为严峻，不但大量民间资本参与借贷，而且高利现象极为普遍。据统计，民间资本的投资方向较多为非实体经济，且有较高比例涉及非法集资等刑事犯罪。实践中，大量非法集资参与者缺乏风险防范意识，极易出现放贷资金无法收回的情况，一旦民间借贷崩盘则进行上访成为社会不稳定因素。

4.互联网农业众筹金融发展缺乏监管

随着互联网经济的迅速推进，各种互联网众筹农业发展方式在中国进入到了探索阶段。然而，互联网农业众筹的农业发展实质为利用网络平台实现民间融资进而推进农业发展。此外，从国家层面也注重推进在中国农村推进互联网农业发展。据报道，2016年下半年国家商务部提出要加强互联网商业模式在农村的发展。因此，互联网、农业和众筹已经成为中国农村经济的发展方向之一。目前，湖南互联网众筹农业发展并未出台任何的法律规范也没有任何机构承载对其监管的职责。因此，如何规范湖南互联网众筹农业的发展亟需探讨。

三、湖南省农村民间金融的法律范式研究

湖南全面推进“四化两型”的建设目标，为实现这一目标，农村民间金融必须积极改革创新发展。结合湖南省的基本省情，笔者提出以下完善湖南省农村民间金融的法律规范建议。

1.制定《湖南省放贷人保护条例》

在多国的立法中，对于农村民间金融均施以有效法律保护。而其呈现出较为一致的特色莫过于根据该国民间金融的业务主体特点进行分别立法。有研究称，一国金融的有序发展必须依托法律，通过对投资人利益的保护予以实现。湖南省较为活跃的农村民间金融的业务主体包括典当、小额贷款公司和担保公司等，根据上文分析，目前我国立法对于上述主体的合法地位、行为规范和监管方式均未作出规定。此外，我国《放贷人法》仍在讨论中未获通过。笔者认为，湖南省可在不违反国家法律规定的前提下，借鉴国外经验，先行制定《湖南省放贷人保护条例》对湖南省民间金融进行规范，灰色金融取得合法发展的资格，规定具体的市场准入标准和行为规范。

2.发展农村社区金融机构

社区银行在为美国社区居民提供金融服务方面发挥着重要作用。从美国的经验中笔者提炼了社区金融具备的三大因素：社区金融拥有与非正规金融机构一样的私人信息优势和声誉约束机制；较好的克服了困扰大银行的非对称信息和交易成本问题。社区金融的经营在政府的监督和规范之下运作极为规范，规避了道德风险。多年来，中国社区金融服务发展迟滞。2013年银监会发布《关于中小银行设立社区支行、小微支行的通知》（银监227号文）后，多家银行进入社区银行市场，这一市场在中国互联网＋的背景下业务发展极为迅捷。据公开数据显示，截至2014年末，各地银监局的社区支行牌照发放量已近2000家[3]。然而，由银行作为社区金融服务的主要提供者存在以下弊端，一是银行服务网点设置过于以自身利益为中心，忽视“以人为本”、“以民为本”，过于关注短期利益和眼前效益，忽视长远发展和社会责任。二是社区银行存在管理滞后、信息不畅和资产质量的潜在风险。三是网点定位不清，职责不明。四是对社区金融服务浅尝辄止。结合湖南省农村民间金融实际，笔者建议可借鉴美国社区金融的发展模式在湖南省率先实行农村社区金融机构的试点：农村社区金融机构由村镇企业和农民组织而设立。农村社区金融机构纳入政府的监督和规范范围。将存在严重体制问题的信用社产权转让给村镇企业和自然人,使其成为产权明晰的农村社区金融机构。在农村社区金融机构设立必须坚持民营化的原则以避免因国家股份的存在使得农村社区金融机构无法剥离政府金融工具的身份。

3.取缔“地下”金融

非法金融机构和非法金融业务活动我国一直坚定的取缔并采取没收其非法所得、处以罚款、构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任等制裁方法。然而，多年来在湖南省扰乱金融秩序、破坏社会稳定、影响经济正常发展的地下金融组织和活动依旧屡禁不止。从法律的角度看,非法吸收公众存款罪、非金融企业经营金融业务、金融诈骗、洗钱、转移非法收入、骗汇、逃汇、赌博过程中的融资等行为具有明显的犯罪特征,建议对于此类行为采用制定地方性法规的方式明确禁止并予以取缔。

4.实行以自律性监管为主，政府监管为辅的二元监管模式

根据传统“法律与经济学”的观点，金融市场无需监管。然而，我国农村民间金融的立法和执行均不完备，适当的监管作为有效的替代性制度安排将有效的弥补法律失灵的状况。加强湖南农村民间金融监管体系建设无疑对改善因农村民间金融发展带来的乱象具有重要作用。为实现时时关注、控制、防范和化解民间金融风险的目标，笔者提出以下建议：第一，成立湖南省农村民间金融行业自律协会进行行业监管。自律协会作为社团组织由农村民间融资业务主体自行发起组建，通过制定共同的行业行为准则实现行业内的自我监管和保护。此种自律监管方式将有助于减少因为信息不对称引发的监管失灵和避免政府监管可能带来的与民争利。第二，由湖南省银监局作为专门监管机构专门负责监管湖南农村民间金融活动,实现有序、平等、安全和高效发展。银监局作为政府部门不但具有多年的正规金融监管机构具有丰富的监管经验，而且农村民间金融活动多基于地域发生，其延展的半径以本经济区域为主，较易实现有效监管。当然，此种监管应当是间接实现的，不宜对农村民间金融组织的资金融通活动进行干预。第三，在政府监管作为民间金融的辅助性监管的模式下，建议采取谨慎性监管以保障湖南省金融体系的安全与稳定；在监管内容上更多强调对民间金融的风险监管，资产质量和流动性管理；在监管方式上则更多倚重动态监管、事前防范和功能监管。

5.加强对湖南互联网众筹农业的金融监管

互联网众筹农业当中包含了互联网、农业和众筹等多个新兴元素，关系着湖南农业未来的发展生态和环境。笔者认为这一融合了多元素的金融发展法师需要得到监管。而湖南农业部门与金融业务的疏离并不适合承担起对互联网众筹农业进行监管的责任，无疑，湖南银监会是较好的选择，不但有着多年的金融监管经验，而且对于互联网金融生态多年的探索也有助于其较好的完成此类监管。

6.改善湖南农村信用环境

农业和农产品自身性质和特点容易导致信用风险和道德风险，加大农村民间金融的系统风险。湖南省农村经济在整体经济中占比较重，农村金融交易中亦存在有严重的信息不对称。处于信息不对称环境下的借款人在融资前后就存在逆向选择和道德风险。为了规避可能出现的逆向选择和道德风险,湖南省政府应该尽快建立和健全农村征信系统。

第一，建立农村个人征信系统。放贷人对借款人信息不了解放出贷款加剧信贷风险，征信系统不完善无法预计失信行为的不良后果，甚至有可能在失信后于别处获得贷款。因此，由政府组织建立以行政村为单位的征信系统,实现账户管理和信息共享,使有失信记录的人受到相应的监督,防范和化解区域性、系统性风险。

第二，加强农村中小企业征信系统建设。农村中小企业征信系统缺失，放贷人很难了解企业的信用情况,出现有钱不放贷的情况。加速农村中小企业征信系统建设可由政府组织，工商行政管理部门牵头，整合银行、税务、保险、法院等相关单位的企业信用数据，包括企业经营状况、资本状况、产品质量、债务纠纷等信息，共同建立农村中小企业信用信息中心，覆盖全省。

7.明确政府在农村民间融资纠纷中的定位

民间融资的兴起完全是诱致性金融制度变迁的结果，民间金融供给的主要提供者的经济正外部性和民间金融制度的内在合理性在理论界业已达成共识。未来很长一段时间中国都将属于政府主导型经济，因此，政府在农村民间金融中的角色定位尤其是在农村民间融资纠纷中至关重要。有学者认为，地方政府面对民间融资纠纷，应当从政治稳定、经济发展、民生民情等目标出发进行综合权衡；并接受媒体监督与曝光进行选择性执法和随机性执法[4]。如辽宁省蚁力神案，地方政府为避免影响稳定和官员仕途选用了冷处理方式并以财政买单作为底线避免政治责任[5]。笔者认为我国各级政府多年来采用的选择性执法方式不符建设现代化法治国家的要求，建议严格依照现行法律规范严格执法。随着湖南省市场经济的有序发展，自由市场理论要求政府职能归位，减少政府对于商业行为的参与与干预，对商业责任与政府责任进行隔离。政府在农村民间融资纠纷中应当与商业活动划清界限保持中立形象，政府官员应当明确不当影响法律责任。

[1]金融抑制.http://wiki.mbalib.com/wiki/%E9%87%91%E8% 9E%8D%E6%8A%91%E5%88%B6.

[2]陈硕.我国民间金融的发展现状及对策[J].中国流通经济. 2014(8):32：

[3]社区金融未来潜力未可估.http://finance.sina.com.cn/money/ bank/bank_hydt/20121115/155213688174.shtml.

[4]戴晓勇,杨晓维.间接执法成本、间接损害与选择性执法[J].经济研究，.2006(9):94-10.

[5]陈治华.蚁力神非法集资骗局:辽宁蚁民风暴武警强行清场[N].亚洲周刊，2007-12-02

（责任编辑：罗蕾）

On the Development of Rural Informal Finance under Financial Repression—A Case Study from Hunan Province

NIE Ling
(Schoolof Law and Public Administration,Hunan University of commerce,Changsha,Hunan 410205)

Hunan rural folk finance,as a formal financial supply in the context of the financial repression,has been promoting the development of Hunan rural economy.However,Hunan rural financial system,the credit activities,the internalmanagement,and the operatingmechanism are indeed not standardized,and many other issues need to be resolved.To dealwith the‘bottleneck’of rural financial reform,the legal path to adoptmay be viable,the construction of new rural financial service system should abide by“Hunan province lenders Protection Act”,the self-discipline supervision is majorly needed,a variety of paths supplemented by government regulation supervision and a clear positioning of government’s role in private financing disputes in rural areas are as well needed.

financial repression;rural informal finance;supervision mode;credit environment;government positioning

F832.35；F832.764

A

1008-2107(2016)06-0029-05

2016－09－10

湖南省高等学校科学研究项目青年项目“湖南农村民间融资法律规制研究”（12B072）。

聂玲(1981—），女，湖南人，湖南商学院法学与公共管理学院讲师，研究方向：民商法学。