黄成华

（广东医科大学社科部　广东　东莞　523808）

农民合作组织发展中的政府功能优化

黄成华

（广东医科大学社科部广东东莞523808）

农民合作组织是在社会主义新农村建设中涌现出的新鲜事物，推进其发展具有重大而深远的历史意义。但农民合作组织的不规范运作阻碍了其发展。政府要进行自身功能的优化，实现对农民合作组织从控制到扶持的转变，引导农民合作组织关注点从民生到民权的转变，完成对农民合作组织从“硬治理”向“软治理”的转变，促进农村社区复合式治理模式的形成。

农民合作组织政府功能优化复合式治理

为了加强农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明的建设，政府实行了一系列行之有效的支农、惠农和富农政策。早在2005年的《十一五规划纲要建议》里，中央就做出了进行社会主义新农村建设的英明决策。农民合作组织是在社会主义新农村建设中涌现出来的新鲜事物，是新农村建设的主心骨，扮演着担大纲、挑大梁的核心角色，承载着带领农民脱贫致富奔小康的责任和使命。在农民合作组织的带领下，社会主义新农村建设开展得红红火火，热热闹闹，焕发出勃勃生机，使得农村面貌日新月异，焕然一新。

一、农民合作组织的不规范运作迫切要求政府功能的优化

在农民合作组织取得巨大成效时，也掺杂着不和谐的杂音。一些农民合作组织缺乏实体经济的支撑。有些地方政府对农民合作组织的支持也仅仅停留在口头层面上，没有从资金层面上进行扶持，致使许多农民合作组织处于自我发展、自谋出路、困难重重的状态。一些农民未能合理地界定农民合作组织的功效，而把其作为与农村基层政权进行争权夺利的工具。个别农民合作组织的运作没有在法律规范的框架下有序开展，没有受到政府相应的监管。有些地区由于缺乏对农民合作组织的管理规范，个别农民合作组织甚至成为一些不法分子非法集资的工具，他们以发展农民合作组织为幌子，进行经济诈骗，利用农民追求快速致富的心理，以高额回报为诱饵吸受农民的储蓄，榨取农民的血汗钱。河北邢台隆尧县三地农民专业合作社涉嫌非法集资80多亿元，集资人数超10万人，涉及到全国16个省市。［1］农民合作组织处于行为失序和管理真空的状态。由农民合作组织的不规范运作而引发的农民利益受损，既影响了农民合作组织自身的发展和壮大，违背了农民合作组织成立时的初衷，也影响了其正常功能的发挥，延缓了社会主义新农村建设的进程。这使得规范农民合作组织的运作这一突出问题被提到了议事日程。

二、政府管理功能的优化

（一）对农民合作组织从控制到扶持的转变

对农民合作组织地位的理解，应该立足于与政府的关系这一范畴。农民合作组织不是“二政府”，也不是“二婆婆”，更不是对村“两委”的取代，而是介于农民与村“两委”之间的中介性组织。但是，农民合作组织受惯性的影响，极有可能会突破中介性组织的限制，不安“分”守“己”，而是加入到与地方基层政权争权夺利的斗争中，从而影响政府政策的顺畅性。故而，一些政府抓住农民合作组织对立性的一面，对其不信任，在资格审批方面设置重重障碍，阻碍其发展与壮大。

农民合作组织与政府之间既合作又对立，利弊共存。农民合作组织有利于改善民生和民权问题，其兴起具有一定的历史必然性。但发展农民合作组织易与政府产生内讧。因此，政府要因势利导，扬长避短，趋利避害，科学管理，理顺政府与农民合作组织的关系，适时进行自身角色的转换和功能优化，放下“父母官”的姿态，以农民合作组织的发展壮大来释放农村的活力。政府人为地设置各种条条框框，及对农民合作组织的过度限制甚至压制，会扼杀其生命力，缩小其成长空间。政府要改变对农民合作组织不信任的心理状态，对其进行“输血”式扶持，同时增强其自身的“造血”功能。在农民合作组织发展中，政府要合理界定自身的功能界限，建立健全社会服务体系，优化社会服务职能，有所为，也有所不为。政府要转变理念，建设服务型政府，从农民合作组织的控制者转变成扶持者、引导者和监督者。政府要把农民合作组织的规范运行纳入到政府工作规划中，抓典型，搞试点，以点连线成面。

对农民合作组织进行相应的政策指导和资金扶持，夯实其经济基础，使其摆脱青黄不接、后继乏人的尴尬局面。对农民合作组织的管理成员进行有系统、分批次的培训，提高其生产经营本领，了解和尊重市场经济的发展规律。组织农民合作组织相互之间的观摩学习与交流。选派大学生村官，对农民合作组织的发展进行人才扶持、智力支持。充分尊重农民合作组织参与农村社区治理的权利，保障农民合作组织的合法地位。提高管理农民合作组织的水平，制定有针对性的农民合作组织管理办法，明确农民合作组织的职责和功能，督促农民合作组织在法律法规的有效规范下运作，为农民合作组织的发展提供制度保障，保驾护航。调动广大乡村精英的积极性，把政府的顶层设计与民间智慧结合起来，上下联动，共同推动农民合作组织的发展壮大。

（二）引导农民合作组织关注点从民生到民权的转变

农民合作组织有利于提高农民防范自然风险和市场风险的能力。农民合作组织的蓬勃发展，将会直接改善农民的民生问题，造就发达的农村生产力。政府要适应传统体力型农业向现代智力型农业转变的要求，积极创造条件引导农民加入各种农民合作组织，提高农民生产经营的专业化程度，推动农业社会化大生产的发展。政府要改变遍地撒网式的培训方法，有选择地选择有发展潜力的农民骨干作为科技扶贫对象，采用梯队化的发展模式，以先职业化带动后职业化，最终实现共同职业化，实现从身份式农民向职业化农民的转变。

随着农民物质生活水平的提高，农民的关注点也在悄然发生着提升。政府要精准把握形势，顺应农民关注点的转变，引导农民合作组织从关注民生问题逐步转变到民权问题，促进农民合作组织功能侧重点的转换，与时俱进。这一功能转换有利于进一步提高农民合作组织的凝聚力和向心力。

村庄公共事务是当前农民普遍关心的民权问题。要引导农民合作组织有序参与到村庄公共事务的治理中来，提高农民对村庄公共事务的关注度。分散性的生产经营方式使得农民对村庄公共事务漠然视之。农民合作组织的建立放大了农民的利益范围，使得村庄公共事务与农民的利益之间具有直接的关联性。农民由关心农民合作组织的生产经营活动而延伸到关心村庄公共事务。这是一种思维逻辑的自然推演。“作为政治力量的因素，农民至今在多数场合下只是表现出他们那种根源于农村生活隔绝状况的冷漠态度……然而这种冷漠态度决不是不可克服的。”［2］据此，农民合作组织的兴起直接提高了农民对乡村公共事务的关注度，直接改变了农民对村庄公共事务漠不关心的态度，从以前的被动收益转变到主动收益，在私德之外衍生出农民的公共道德，改变了农民的行动逻辑和处世风格。“农民合作组织搭建了一个广阔的平台，使村庄公共事务和个人事务边界模糊化并紧紧结合在一起，这样农民就会积极主动参与决定村庄治理的方式、内容、程序。为了使合作组织更好地发展，农民必然要求村庄治理内容转移到与自身福利相关的公共设施供给和公共服务提供上来。”［3］为了更好地进行农业的生产经营，农民必然要求分享村庄公共事务的话语权，把控村庄公共事务的发展方向，避免村庄公共事务“假、大、空”的面子现象，使村庄公共事务真正造福于农民。参与村庄公共事务，诸如铺路架桥、拉线架杆、兴修水利之类，不但有利于农业的生产经营，而且能够提高村庄治理的成效，变外源性政府激励为内源性组织激励。农民对村庄公共事务的关注改变了农民各自为阵的局面，改变了“各人自扫门前雪，哪管他人瓦上霜”的农民心态，实现了对农民小农意识的革命性改造，增加了农村公共产品的供应，提高了村庄公共事务治理的绩效，使得村庄公共事务名副其实地体现出公益性。

农民合作组织催生出新型农民，弥补了因农民工外出务工而带来的新农村建设主体不足的缺陷。新型职业化农民以农民合作组织为平台，推动社会主义新农村建设大繁荣，并共享建设成果。“职业化的新型农民已经不再是传统的种田农民，而是具有合作精神、掌握一定农业生产专业技能，并组织起来集体参与市场竞争的新型农业劳动者，他们完全有资格担任新农村社区‘民主自治’的主角。只要政府放下大包大揽的心态，变控制者、领导者为引导者、服务者，切实为新型农民提供均等化的基本公共服务，尊重农民的实践创新，那么职业化农民一定能在科学发展观的指引下完成建构农村社区合作共同体的重任。”［4］

（三）对农民合作组织从“硬治理”向“软治理”的转变

政府担负着公共管理的职责，要引导农民合作组织走向正常的发展轨道。长期以来，政府对农民合作组织习惯于采取临时性的运动式管理方法。这一方式虽然确实发挥了作用，但其毕竟属于事后治理的方式，凸显了短视与急功近利。为此，要形成政府主导型的农民合作组织发展状况，强化政府在农民合作组织发展中的宏观调控作用，并使之朝制度化、常态化方向发展。政府这一职能的确立有赖于自身的转型，即构建责任型政府。“现代责任政府是建立在民主制度上的，以治理为目标的，以实现公共意志、创造公共利益、依法治国、保障人民民主权利、促进经济社会稳定有序发展为责任内容的，新的权责统一的政府范式。”［5］

地方基层政府要跳出传统的行政惯性思维，放低姿态，放弃事无巨细、独揽独办的家长式做法，采取“软治理”的方式来规范管理农民合作组织的运作，尊重农民的首创精神和正当合法权益，开展与农民合作组织的对话，推进农村协商民主的发展。“在民意汹涌的年代，政府必须转变观念，加强与村民的沟通、对话、协商与合作，彻底杜绝权力的傲慢与‘硬性维稳’的惯性思维，变‘硬治理’为‘软治理’，加快新农村社区构建合作共同体的步伐。”［4］农民合作组织是民建、民有、民治、民享的组织。政府要充分尊重农民合作组织的生产经营自主权和村民自治权，减少不必要的行政干预，变直接干预为间接监督，引导农民合作组织提升生产经营的本领，有序参与村庄公共事务的治理，使农民合作组织的行动逻辑不偏离正常的轨道，真正惠及民生和民权。政府要提高制度化管理的水平，使对农民合作组织的管理朝常态化、制度化的方向发展。在农民合作组织的新生阶段，进行预期评估；在农民合作组织的运作阶段，进行效应评估。

三、农村社区复合式治理模式的形成

2015年中央一号文件再次强调指出，“进一步规范村“两委”职责和村务决策管理程序，完善村务监督委员会的制度设计，健全村民对村务实行有效监督的机制，加强对村干部行使权力的监督制约，确保监督务实管用。”在村庄治理中，除了政府，少见其他的治理主体。如果政府的自主性高，或较少受到乡村传统势力的左右，农村社区治理的实效性就会很强。如果政府的自主性低，或乡村传统势力强大，农村社区治理效果就要大打折扣。因此，要采取多种措施，有意识地扶持包括农民合作组织在内的治理主体，监督政府行政行为，平衡乡村传统势力。农民合作组织是农民在平等自愿的基础上所形成的契约型共同体，水乳交融，对农民而言具有天然的信任基础，所以，能够在第一时间内了解到社情民意，也能够把一些农民群体性事件扼杀在萌芽状态。农民合作组织在村庄公共事务的参与、社情民意的把握、危机预防和控制等方面能起到独特的作用。

促进农民合作组织的发展，依靠农民合作组织催生新型职业化农民，再把新型职业化农民转变成乡村精英，健全其参与乡村治理的主体资质，这是扶持乡村治理主体的必由之路。在国家新型城镇化建设中，一些农民或洗脚上岸，弃农从工，或外出进城、打工定居，农村面临着精英人才的流失；一些农民合作组织即使发展起来，也因后继乏人、领导断层而面临着解散的危险。而持续发展的农民合作组织正日益成为乡村精英的“孵化器”。农民合作组织的兴起不但催生出大量新型农民，而且提高了新型农民参与村庄治理的实效性，有利于形成富有中国特色的村庄综合治理体系。这有助于丰富和发展农村社区治理理论尤其是合作治理理论。“合作治理本身就是一种共同体化的生活形态，治理者和被治理者的界限走向消融，合作治理可以被看做为所有社区成员共同的治理，是村民‘自治’与社区‘他治’的统一。”［6］农民合作组织的发展使其在与农村基层政府的比较中也拥有了近似对等的地位，两者之间形成一种合作、互补和共谋的关系，并在此基础上架构起农村的基本治理新格局，促进治理主体的多样化发展，形成农村社区治理的合力。各治理主体在村民自治制度的框架内，围绕乡村公共事务，相互协商，平等对话，凝聚共识。这极大地提高了农民参与村庄治理的积极性和实效性。一方面，农民合作组织有利于农民维护自身的权利，实现对农村公权力的有效监督，改变单个农民人微言轻的不利局面，学会用同一种声音讲话；另一方面，农村基层政权也能够发挥农民合作组织的作用，提高农村治理的顺畅度。所以，农民合作组织在活跃农村生产经营活动、提高农民生活便利化程度的同时，也增加了村庄治理的绩效。特别是农民合作组织与农村基层政府的良性博弈，会带来合作共赢、多方受益、共同提升的效果。

［1］谢宾超，河北三地合作社“庞氏骗局”崩塌：涉案80亿［EB］. 2015年2月7日，http://news.163.com/15/0207/19/AHSGSL-3T0001124J.html.

［2］马克思恩格斯选集（第4卷）［M］.北京:人民出版社，1972：295.

［3］杨磊，刘建平.农民合作组织视角下的村庄治理［J］.农村经济，2011（6）：15-18.

［4］刘祖云，孔德斌.共同体视角下的新农村社区建设［J］.学习与探索，2013（8）：59-63.

［5］尹德和.现代责任型政府问责制度构建探析［J］，社会科学辑刊，2008（3）：48-51.

［6］孔德斌，刘祖云.社区与村民：一种理解乡村治理的新框架［J］.农业经济问题，2013（3）：40-47.

F321.42

A

1007-9106（2016）10-0037-04

黄成华（1976—），男，广东医科大学社科部副教授，华南师范大学政治与行政学院2012级博士生，研究方向为思想政治教育。