姚仕明　　周银军　　渠　庚 (1.长江科学院 河流研究所，湖北 武汉　430010；2. 水利部江湖治理与防洪重点实验室， 湖北 武汉　430010)

河流管理中若干问题的思考

姚仕明1,2周银军1,2渠庚1,2(1.长江科学院 河流研究所，湖北 武汉430010；2. 水利部江湖治理与防洪重点实验室， 湖北 武汉430010)

摘要：为了正视河流开发利用与治理保护中的各类问题，明确了河流管理的理念与目标。介绍了河流管理中的关键科技问题及科技支撑作用，对河流管理体制与机制进行了探讨。需要在实践中不断丰富河流管理的思路、内容及举措，加强对重难点问题的研究，及时总结管理经验并吸纳国内外河流管理的新方法、新思路、新技术，不断完善与创新河流管理的体制与机制，提出符合河流生态文明建设需求的行之有效的解决方案与具体措施，达到河流自然功能与社会功能和谐统一之目标。

关键词：水资源管理；河流管理；河流治理；管理体制；治理措施

1研究背景

水流在重力作用下，集中于地表曲线形凹槽内作经常性或周期性的流动，这种流动的水体与容纳它的凹槽合称为河流[1]。河流广泛分布于各个流域，可看作流域中流动的血脉，是流域水沙、营养物、生物等输运通道，其塑造的地形地貌、拥有的水沙资源与生物资源等适合于人类生存、发展与创造, 是维系地球水循环、能量平衡、气候变化和生态发展的重要纽带，为地球生物提供重要的水源和栖息场所，在人类文明进程与社会经济发展中发挥着不可替代的作用。

河流一方面具有自然属性，主要包括自然(生态)功能，其演变遵循一定规律，另一方面具有社会属性，即社会(服务)功能，主要表现为人类社会通过开发利用河流的各种资源来发展社会、经济、文化等。古今中外大量的河流开发利用、治理与保护的实践表明，河流的生态功能与服务功能是矛盾的对立统一体，过分开发利用河流的服务功能，会损害河流的生态功能，甚至导致河流生态系统的崩溃而成为“死河”，过分强调河流的生态功能会影响服务功能的正常发挥，不利于经济社会与人类文明的发展，因此二者只有协调一致才能维持河流的永续利用。长期以来，人类对河流的持续开发利用，有力地支撑了经济发展和社会进步，但由于对河流功能的多重性及其关系认识不足，多关注发挥河流的社会服务功能，导致了局部的、地区性的、乃至全球范围内的河流生态与环境问题，诸如河道断流、枯竭、生物多样性丧失以及水质污染等，严重破坏了河流的结构功能[2]，河流的正常功能受损。过去，人们通常以单一部门或从单一要素对河流进行管理，行政干预常常是解决水问题冲突的主要手段。但是，这种管理方式已经越来越不适应现代社会经济发展的需要。应该看到，流域水问题正在发生重大变化，各种流域性问题的规模也在不断扩大，河流不同服务功能之间的矛盾日益加剧，流域内各利益群体的诉求进一步强化并呈现多样性。因此，仅仅依靠单一部门或采取单一措施进行治理，只能是事倍功半[3]。

河流管理是一项复杂的系统工程，涉及到水利、农业、交通、环保等多个部门，而且关系到河流动力学、河床演变、河湖整治、工程泥沙、水文学、河流生态学、河流地貌学、环境科学、社会学与管理学等诸多学科。这些均增加了河道管理的难度与复杂性。新中国成立以来，以水利部门为主，围绕河流的防洪、发电、航运、灌溉、水资源利用及岸线开发利用等方面的规划、建设与管理做了大量的工作，取得了显著的成绩，为支撑社会经济的发展做出了巨大的贡献。近20 a来，虽然我国对河流管理非常重视，管理方式也逐渐由粗放型管理向精细型分工转变，并取得了一定成绩，但仍存在诸多问题：注重开发治理，忽视对资源和生态环境的保护，重视工程布局和工程方案，忽视对河流资源的管理[4]。农业、水利、交通和环境等部门多头治水现象比较普遍，各部门治水的出发点不同，而且存在管理职能交叉与空白区域，妨碍了河流资源的统一规划、调配和管理，难以贯彻执行河流资源可持续发展的原则。另外，河流流域管理与区域管理相结合的紧密度不够，区域管理目标有时与流域管理规划不一致；河流管理中关键科学与技术支撑不到位。这些均使河流管理过程难以完全遵循自然客观规律，导致管理效率低下。

多年来，我国的河流管理呈现多部门、多行业管理的“九龙治水”现象，但因各部门、各行业的利益诉求不一样，统筹起来十分困难。目前河流管理主要依据已有国家、地方的法律法规来进行，但针对不同河流及流域而言，有其特殊性，已有法律、法规仍难以满足全国不同河流管理的现实需求。

党的“十八大”报告明确提出大力推进生态文明建设，倡导尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，解决经济社会高速发展出现的河流自然生态问题。为此，我们必须要加强河流管理以维护河流健康和实现河流自然功能与社会功能的和谐统一，必须创新河流管理的理念、制度和方法。

本文在国家加强生态文明建设的大背景下围绕新时期河流管理中的若干问题进行探讨，以期为河流管理者与研究者提供参考。

2河流管理的目标、理念与内容

河流管理首先应对河流本身的属性与功能进行认识。河流的社会功能主要有[5]：日常水资源消费、水环境卫生、农业与工业供水、航运、发电以及景观、文化、娱乐休闲载体等，一直在被人类不断地开发利用着；其自然功能则是承载着河流生态系统，这一概念是20世纪60年代人们才逐渐认识到的，并在80年代时开始进行河流生态保护，于90年代提出了河流健康生命概念，目前正在不断完善其评估框架和方法，提出修复与恢复对策[6]。

从工程哲学的角度来看，河流管理应逐渐重视河流的自然功能，并期望维持河流健康，实际是从“人类中心主义”到“生态整体主义”的有益转变[7]。生态整体主义认为，人与河流是一个统一的整体，它们是相互作用、同构共生、协调发展的关系，人类不仅要利用河流生态对人的价值，还应当尊重河流生态自身的价值。因此，“维系河流健康、促进人水和谐”这一河流管理最高目标也就顺理成章了。

为达到这一目标，在国内外的先进河流管理实践中体现出的管理理念可归纳如下。

(1) 整体性。也称为一体化[8]，有两层涵义：①流域整体性，即河流的资源开发及洪水管理，要着眼于流域单元；②河流系统整体性，即将河流生态系统考虑，按照生态学思想和进化论进行管理，协调、控制方向或人类活动，平衡长期和短期目标，维持生态系统产品、功能和社会需求的多样性等。

(2) 适应性。也称为动态管理[9]，亦有两层涵义：①对不同的河流应用的管理模式和目标，可按照河流地貌特征、开发利用程度、生态系统现状等进行分类管理，实行修复或恢复；②对同一条河流的不同阶段应用不同的管理模式，依据以往的经验教训和新的条件不断对管理方案加以调整。

(3) 可持续。可持续是从流域整体性这个空间概念引申出的一个时间理念[10]，即河流管理要着眼长远，使资源利用可持续、生态系统可持续、社会经济与河流伦理可持续。

(4) 参与性。河流管理往往涉及多个方面，需要满足不同部门对河流管理的多方面需求，强化公众参与和协作，河流管理工作中需尊重流域内居民的参与权[11]，充分反映居民的要求，调动公众保护河流的积极性，为广大居民创造良好、安全的河流生态环境，将河流环境视为公众舒适性的体现。

河流管理即以河流管理理念采取措施来发挥河流的功能，实现河流管理目标。其主要内容包括[11]：水量管理、水质管理、河岸带管理和河道管理，各方面既有传统内容也都面临新的挑战。其中，水量管理除了供水、发电、航运要求外，生态需水量的评估和调配是当前的工作前沿；水质管理则面临从末端治理向源头控制的转型阶段；河岸带管理则因为涉及国土、交通、农业、水利等多部门，目前亟需加强统一管理，以保证这一河流与陆地缓冲带的自然功能；河道管理在保证防洪安全的前提下，更加注重河流再造过程中的航运与岸线开发利用等科学论证与河道生态修复与保护。

河流管理主要内容包括：充分发挥流域综合规划及专项规划的指导作用，依法依规进行河流管理；充分利用河流水系中的水工程措施与非工程措施，统筹防洪、生态、水资源利用、发电、航运等进行综合调度；加强河道(湖泊)开发利用、采砂与生态环境保护的管理；组织推进防洪工程与河(航)道整治工程建设并强化运行维护与管理；及时组织防洪工程运行风险评估、河流生态与环境评估、人类活动干扰与自然条件变化对河流系统演变影响评估等。

“十八大”报告提出“尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，全新诠释了生态文明的内涵，同样，水生态文明理念提倡的是人与自然和谐相处的。新时期河流管理总体要求就是坚持人类社会、经济、文化与河流自然、生态与环境的和谐可持续发展，解决由于人口增加和经济社会高速发展出现的洪涝灾害、干旱缺水、水土流失和水污染等水问题，使人类与河流的关系达到一个和谐的状态，使宝贵有限的河流资源为经济社会可持续发展提供永续的支撑。

然而，河流管理要达到生态文明建设的相关要求也不是一蹴而就的，从“维系河流健康、促进人水和谐”这一河流管理最高目标来看，不同的河流有着不同自然功能和社会功能要求，在制定具体的治理目标时不能一概而论，而应该根据以自然功能为主、自然功能与社会功能兼顾以及以社会功能为主，进行分类划分[7]。从管理理念上强调整体性、适应性、可持续和参与性，并需有理念、政策和机制上整体协调，从河段到河流、再到流域整体，各项相关管理政策和机制均要有在保证多部门和公众参与的基础上，满足适应性和可持续发展要求。从河流管理内容来看，目前的发展趋势是河流管理的区域有所加大，从河道至河岸带、从河流至流域；河流管理的对象要素在增加，从水量、防洪扩展到水环境、水生态；河流管理的措施从单一走向多样化，从单一的工程措施，走向多工程联合调度以及源头控制、条例制定等非工程措施。因此，在面临在不同河流、不同阶段、不同的治理目标，考虑更多要素，需要灵活采取适应性的管理模式进行河流管理，以达到阶段目标和终极目标的有机统一。

3关键科技问题及科技支撑作用

河流管理是一项系统性工程，涉及到社会、经济、人文、资源、生态和环境等诸多要素。我国幅员辽阔，气候时空分布差异大，河流资源具有配置不均性、生物和生态多样性、河流与流域相互作用复杂性等变化特点，新时期如何使河流管理更具科学化、信息化和高效化，需把握河流管理中的关键科学问题，并集中加以解决，具体如下所述。

(1) 河流管理中科技创新的顶层设计和基础科学研究问题。河流管理要走科学化、规范化和制度化的道路，需要加强河流管理中科技创新的顶层设计，通过顶层设计，加强对河流管理中基础科学问题的深度研究，探讨优化河流的科学管理途径；河流管理中基础科学问题主要包括河流防洪、航运、供水、水能、水污染控制和水沙资源高效利用等方面基础科学问题的研究与治理新技术的研发、试点和推广等。

(2) 跨部门河流体系的建立与大数据监测。河流管理涉及到历史、气象、水利、交通和生态等多个领域，每个领域的数据量都非常巨大，且难以集中，需把这些数据集中起来。基于现代信息理论和方法，以河流大数据为切入点，建立跨部门的河流体系与大数据监测系统，分析各项指标，完善河流管理综合评估体系。

(3) 多部门、多目标河流协同管理模式与综合决策。河流管理是一个多专业、多层次的系统工程，实现河流的多部门综合管理，应适时建立联席会议制度，探讨建立基于互联网和大数据的多部门、多目标河流协同管理模式及综合决策系统。

4河流管理体制与机制的探讨

现有河流管理涉及到水利、农业、交通、环保等诸多部门，管理的内容与职能存在部分交叉，部分责权利划分不够清晰，使管理存在盲区和各自为政现象，各方利益协调难度较大，给河流综合管理带来了较大难度。近些年来，流域机构在流域规划编制、防洪调度、水资源统一管理、河道采砂、涉水工程审批与许可等方面的河流管理工作中取得了不少成绩，保障了防洪安全和水资源的综合利用，河势基本稳定，航道畅通，有效管控了河(湖)岸线资源的无序开发利用、河道砂石资源乱采乱挖、污水排放、侵占河道等不良现象。但因全国河流尺度差异较大，管理内容也不尽相同，部门之间的利益也存在明显差异，均使河流综合管理难度大、复杂度高。基于此，我们必须创新河流管理的体制与机制，引入或推广河流管理的新理念、新方法、新技术，使河流管理的多目标协调统一，维护河流的健康与生命。

为了进一步做好河流管理工作，考虑现有河流管理体制机制，提出如下建议：①实现河流的综合管理，通过对河流功能的分类，结合河流的位置、尺度、范围及其他特征，制定河流统一与综合管理目标；②河流综合管理要实行流域管理与区域管理相结合，河流流域层面的管理目标、原则、内容及措施统一由流域机构制定，河流区域层面的管理目标、原则、内容及措施统一由所在地区的相关部门联合制定，河流区域管理必须要服从流域管理，而且实现河流区域管理与流域管理的无缝对接；③河流属于国家公共资源，河流的开发利用、治理与保护须积极引导公众参与，其决策须考虑利益相关方的诉求，对于违背公众利益与河流健康的行为坚决予以制止；④河流管理者严格以国家的法律法规与相关规划为依据，严格执行审批与许可，并做好事中、事后监管；⑤河流管理包括河流治理开发与保护等方面，存在诸多重要的关键科学与技术问题需要研究，因此要不断深入研究自然与人类活动双重驱动下河流系统各要素之间的相互作用与演变，提出符合新时期水生态文明建设对河流治理开发与保护的举措，为河流管理者提供科技支撑；⑥河流管理要理顺流域与区域、不同行业部门之间的关系，建立跨部门的联席会议制度，共同研究解决河流管理中的突出问题，例如长江河道采砂管理模式值得借鉴；⑦完善与制定河流管理的法律、法规，并依法依规严加管理。⑧总结国内外河流管理的先进经验，结合各流域河流管理的实际情况进行河流管理新理念、新方法、新技术的推广与实践，目前，部分地区实行的河(湖)长制、河(湖)保洁行动等新经验值得推广。

5结语

新时期的河流科学管理尤为重要，必须在以往河流管理基础上，从河流系统角度，综合考虑河流的防洪、水沙资源配置与综合利用、航运、岸线开发利用、河流生态与环境保护等因素，进一步明确河流管理的理念、目标、原则及主要内容，逐步建立跨部门河流体系与大数据监测系统和多部门、多目标河流协同管理模式与综合决策机制，在实践中不断丰富河流管理的内容，加强河流管理中重难点问题的研究与实践，及时总结河流管理经验与吸纳国内外河流管理的新方法、新思路、新技术，不断完善与创新河流管理的体制与机制，提出符合河流生态文明建设需求的行之有效的解决方案与具体措施，强化河流综合管理，进而达到河流自然功能与社会功能和谐统一之目标。

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(编辑：李慧)

收稿日期：2016-02-15

作者简介：姚仕明，男，长江科学院河流研究所，教授级高级工程师.

文章编号：1006-0081(2016)04-0035-04

中图法分类号：TV213；P311

文献标志码：A