左卫民，唐清宇



依法治国背景下都会城市政府法制办公室运行机制与改革进路

左卫民，唐清宇

摘要：法制办公室作为各级政府负责法治建设的工作机构的职能似乎是显而易见的，但由于其长期以来角色定位的“内部性”，其在具体的政治-法律实践中的运行机制又显得模糊不清。都会城市法制办因其所处复杂的政治生态和交错的权力场域尤其如此。在十八届四中全会对法制办的工作提出新要求的宏观背景下，应该在准确揭示都会城市法制办运行机制的基础上，结合依法治国的新要求，提出符合都会城市特点的改革进路。提高法制办的地位，转变职能，充分发挥基本政府决策和信息公开等方面的作用。

关键词：依法治国； 都会城市； 法制办公室； 运行机制； 改革进路

一、前言

法制办公室(以下简称“法制办”)是各级政府设立的负责本级政府法制工作的办事机构。因其在政府法治建设过程中的独特地位与作用，可以直接反映出一级政府依法行政的水平高低。可以说，法制办是一级政府依法行政的风向标，法制办的改革力度反映了一级政府推行法治建设的决心。然而，由于多数时候的工作都居于幕后，再加上“办公室”这样带有浓厚内部机构色彩的名称，普通群众很少有机会能够接触到法制办，遑论对法制办有深入的了解。事实上，法制办的触角遍布了政府法治工作的方方面面。十八届四中全会《决定》在“政府立法制度建设”和“政府法律顾问制度建设”两项改革措施中，中央明确提出了法制办将发挥主导作用，这无疑是对法制办地位的一次巨大提升，意味着在中央层面也开始重视法制办在依法治国中的重要作用。在我国，上至国务院下至每个区、县各级政府都设有法制办，不同层级政府的法制办在功能定位、职能划分上略有差异。因此，为了提高研究结论的准确性、针对性，也鉴于资料收集的有限性，本文将研究对象限定为都会城市的政府法制办。在此，笔者拟就都会城市政府法制办的职能和运行机制角度入手，思考在依法治国的大背景下如何具体推进依法治市的改革进路。笔者通过多方面横向查询比对，都会城市政府法制办的法定职能大多相同，只是因为地区经济、法制建设水平差异而略带地方特色，但总体上具有职能众多而且繁杂的特点。按照职能目的大致划分，可以将所有职能归为统筹立法、依法行政指导、执法监督、清理编纂规章、行政复议和行政诉讼相关工作以及法制研究、宣传和市委市政府交办的其他事项。下面，笔者拟从市政府法制办应当履行何种职能，而实际履行了何种职能的学术理路对其运行机制进行实证分析。

二、法制办实际运行机制的分析

根据中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告(2014)》，①马怀德等：《中国法治政府研究报告》，《行政法学研究》2014年第1期。在参与评估的全国100个市级政府中，G市继2013年在评估报告中名列第一之后，再次在2014年蝉联第一。作为主要的调研对象，笔者自然关注C市的法治程度排名，在这两次评估中C市均名列第五。虽然从名次上看都名列前茅，但评估报告表明，C市法治政府建设水平还有很大的提升空间。对此，笔者拟抽取C市和G市政府法制办作为实证分析的对象。原因有二：一是两个城市分别位于西部地区和东部地区，较有代表性；二是两个城市经济、社会发展水平虽有差异，但不至于悬殊过大，以致分析结果不具有普遍性。

为此，笔者以内容分析为基本方法，查询了两个地方法制办的官方网页，收集-统计其工作动态，以展示其日常工作内容。其中，搜集到G市法制办日常工作动态183件，根据上述大致分类，其中包括了统筹立法相关工作61件，指导法治建设工作68件，行政复议、行政诉讼相关工作23件，清理、编纂规章1件，执法监督3件，以及其他工作(党组织生活、党务会议、植树造林等非业务活动)27件。

而C市法制办主页一直处于无法访问的状态(这同时也从侧面表征了该市法制办在法治信息公开方面存在不足)，笔者只好另辟蹊径，从市政府机构公开页面上搜集到其日常动态29件，其中统筹立法工作7件，指导法治建设9件，行政复议、行政诉讼5件，清理、编纂规章2件，执法监督2件，以及其他工作4件。

虽然搜集到的样本数量有差异，但是可以发现，两个法制办的日常动态分类比例具有共性。从表1可见，指导法治建设工作占据了G市和C市两个法制办日常工作的最大比例，分别达到了37.2%和31.1%，紧随其后的是统筹立法工作，分别达到了33.3%和24.1%。而对于规章的清理、编纂工作和执法监督工作所占比例最小，两项工作合在一起的比例也仅有2.1%和13.7%(考虑到C市的样本总数较少，这两个比例之间存在的差异较大是可以理解的，但并没有改变比例本身所反映的总体情况)。

表1　G市和C市法制办法定职能

通过上述数字比例可以直观看出，尽管法制办的职能呈现出多样化的状态，但其在实际运行过程中不同职责是有所倾斜的，甚至达到了极不平衡的状态。仅仅统筹立法和指导法治建设在C市法制办的工作内容中就占据了半壁江山，而G市法制办更是高达70%，这样的比例分配，让笔者疑惑法制办要如何设置机构才能保证各项职能同时得到平稳运行。对此，笔者继续查询了两个法制办的机构设置状况。

G市法制办下设七个内设机构，分别是秘书人事处、法规处、规范性文件审查处、行政执法监督处、行政复议处、依法行政指导处和法律事务处。机关行政编制39 名，行政执法专项编制9名，机关后勤服务人员5名。此外，G市法制办设立法制研究中心为其直属事业单位，该中心配事业编制14名。也就是说，G市法制办下属及其直属的工作人员达到了67人。

C市法制办下设七个内设机构， 综合秘书处、备案审核处(新增)、法规一处、法规二处、法制研究处、行政执法监督处、行政复议与仲裁工作处。所有编制27人，其中行政编制23人，事业编制4人。

表面看上去两个法制办的机构设置与其法定职能基本可以一一对应，但是，由上文的分析可以看出，在实际运行中每个职能所占比例大相径庭，相应地，每个机构所承担的业务数量也不是表面看起来那么公平。为了能更直观地表现每个机构所面临的工作比例，笔者尝试将日常工作的比例和机构设置对应起来，虽然在具体运行中可能存在这个机构做了那个机构的工作或者两个机构联合办公等类似情况，但这种方式不应成为常态，所以对应分析模式对每个机构的日常工作数量还是可以管窥一二的。其次，笔者此种比较方法只是单纯根据每个机构业务的“数量”作比较，而不能反应每件业务在实际操作中会耗费多少工作量，这需要更深入的实证调查研究。由于党务工作会议和其他非业务活动的参与不能准确统计，所以笔者将“其他”这一类排除在外，只计算每个机构的业务数量。此外，秘书处主要是负责一些日常的文秘、后勤等非业务工作，比较繁杂无法量化，所以在统计时也将秘书处排除在外。

根据G市法制办的机构职能划分，法规处、规范性文件审查处主要负责统筹立法活动，法制研究中心因为属于直属事业单位所以只是协助一些立法工作；依法行政指导处和法律事务处负责依法行政指导；其他的机构和职能基本可以一一对应。经过统计，法规处和规范性文件审查处负责的统筹立法工作占据了业务数量的39.1%，而依法行政指导处和法律事务处负责的依法行政指导工作更是占据了业务数量的43.5%，也就是说，这四个机构的工作量加起来占到了业务数量80%以上，而其余两个内设机构和一个事业单位则相对“清闲”。

再把目光转向C市法制办，法规一处、法规二处、备案审核处负责的统筹立法工作占了业务数量28%，由于没有专门的依法行政指导部门，则由法制研究处负责，这项工作占据了36%。可以发现，C市法制办的机构业务数量的分配较G市而言相对平衡。

图1　G市法制办机构工作量百分比

图2　C市法制办机构工作量百分比

那么在实际运行过程中法制办是否比较充分地发挥了应有的作用呢？为此，笔者拟通过对统筹立法和依法行政指导两项重点工作进行查看分析。由于样本材料缺乏，笔者只能以G市法制办为样本分析。

在搜集到的61次G市法制办的立法活动中，网上征集意见达到了56次，组织专家听证会11次，召开协商座谈会3次，进行立法调研1次，召开新闻发布会1次。其中不少立法活动同时采用了多种形式。可以发现，G市较为关注普通民众的意见，几乎每一次的立法活动都会有网上的意见征集。而在组织专家论证，实地调研方面则还需要进一步加强。

而在占据最大比例的业务依法行政指导方面，通过查询发现，大多数工作内容为调研，而在政府重大决策方面，法制办发挥的作用极其有限。笔者查询到了G市政府2014年重点工作统计，一共168项重点工作，其中与法治建设相关的15个，而这里面只有1项是由法制办牵头负责。这既表明在政府的法治建设中还未对法制办的重要性引起足够重视，也说明法制办在关系法治建设进程中参与重大决策功能还未得到充分发挥。

三、法制办的改革建言

(一)改革总体思路

笔者认为，法制办改革的总体思路在于其身份角色的定位转变。由于政府和政府部门工作的方式长期带有浓厚的行政命令色彩，与法制手段的程序复杂繁琐、耗时费力相比，行政手段更加快捷方便。一个决策要经历听证会，专家咨询会等程序，远远比不上领导一句话就能拍板决定的雷厉风行。所以，在这种背景下，法制办的角色便略显“鸡肋”，更多的时候是应该有这个机构存在而不是需要这个机构才存在。在近年来法治建设过程中，法制办的地位有所提升，在有重大决策的时候都会有法制办在场，但据法制办的工作人员介绍，实际上多数情况下有关部门的首长已经做出了决定，只是象征性走一下咨询(法制办)的程序，从而为行政决策提供更加充分的合法性和正当性，或者是为了规避自身可能面临的风险而让法制办替自己把好法律关口。虽然比起可有可无的状态已经有了明显进步，但是法制办可以发挥的作用远不止“法律消防员”这么简单。在实践中，在重大决策之前，政府部门置法制办的专业意见于不顾，而在出现决策失误或者纰漏而引起行政诉讼、行政赔偿的时候，却又急于让法制办来“灭火”的情况屡见不鲜。*夏自钊：《法制办：“老”机构的“新”职能》，《决策》2014年第12期。为何不能将法制办实质上参与的时间提前到决策之前？建立决策前依法审查、风险评估机制，防范于未然，不比“先污染后治理”的路子更经济实惠吗？笔者认为，法制办的角色定位应该从一个被动参与的法律参谋转变为统筹政府法律事务的管家。其在政府法律事务中统筹作用的发挥可体现在以下方面：由法制办牵头制定政府年度法律工作计划，并定期监督完成进度和实施效果；整合相关职能部门进一步细化政府权力清单、责任清单、负面清单，严守行政权力边界；健全依法决策机制，完善决策法定程序；推进政府事权规范化、法律化，强化其履行职能过程中的法治思维。建设法治政府是一件纷繁复杂，规模宏大却又及其专业化的系统工程，仅仅依靠几句口号式的宏大语词，是无法有效推进下去的。在政府中，有这个专业能力把这项工程推进下去的非法制办莫属，依托法制办这个法律核心才可更好书写依法治市的新篇章。

(二)改革具体思路

1.提高地位，转变职能。在目前政府法制办的职能定位和机构设置现状下，其统筹作用的发挥面临诸多限制与障碍。因此，提升政府法制办地位势在必行，将其作为单列的政府职能机构，调整其内部机构设置，才能有效发挥其统筹作用。地位的提高，随之而来的应是职能的精简。笔者经过调查发现，几乎每个市政府法制办都承担着十项以上的职能，然而，通过前文的实证分析发现，其中有些职能在实际运行过程中只占很小的比重，如法制宣传、法治理论研究等，空有其职能、机构，却不能物尽其用，而且法制宣传等职能还与司法行政部门职能有重合之嫌，这样的机构职能设置，不仅浪费了人力物力资源，还可能导致机构运行当中的职能冲突。而有的职能，如统筹立法、指导法制建设等，在实际运行中占了绝大部分，同时也是耗费人力物力的，却由于资源得不到优化配置而不能优质地完成工作。笔者查阅了C市法制办的资料发现，一共27个人员编制却有7个部门，平均每个部门不到4个人，再除去部门领导专职的工作人员能有多少呢？巧妇也难为无米之炊，在不增加编制的前提下，笔者假设了三种解决方案：第一，去掉“闲置”的职能，将人员分流到最紧缺的部门中去，实现人员的合理配置，这是目前最有效且最省事的方案；第二，既然法制办的某些职能与其他行政部门存在职能上的重合，如在法制宣传、行政审批事项上与司法行政部门的职能冲突，那是否可以做一个整合，将法制办的那部分职能划归到司法行政部门，亦或是通过协商，按照部门性质和业务所长精细划分各自具体负责的部分，从而减少业务量。在法制宣传的职能上，法制办可重点负责政府部门依法行政的宣传，司法行政部门着重于司法方面的法制宣传；第三，加强法律顾问的组织协调。既然法制办是组建政府法律顾问团队的主导力量，法律顾问团队在某种程度上可以算是政府法制部门的助手，让法律专家参与法律起草和法治理论研究，既可以减轻法制办独自大包大揽的压力，又可以做到人尽其才，达到双赢的效果。以上三种假设是否在实践中具有可操作性，还需要进一步的实证研究。

2.重视新媒体平台法制信息公开。得益于互联网、移动设备的快速发展，新媒体的信息传播速度、信息传播覆盖面是电视、报刊等传统媒体所无法比拟的。法治建设也可以借助新媒体发展的东风加快自身的步伐。笔者发现，几乎所有的市政府法制办都有自己的官方主页，但是每个法制办网站的维护水平却参差不齐。笔者在查询过程中就发现C市法制办的官方主页一直处于无法访问的状态，而在其信息公开页面的机构职能里，列出的内设机构仍然为6个，事实上在2011年便已新增了备案审查处，从而使内设机构达到了7个。除了网页，微博也是近年来新兴的信息传播工具，从山东省高院微博直播审判薄熙来以后，各大政府机关兴起了开通微博热潮，全国也有多个市政府法制办开通了官方微博，但是其微博的更新管理却有待加强。G市法制办官方微博“G市政府法制”拥有粉丝484990人，发微博数量3580篇，相比之下，“C市政府法制”仅有粉丝2852人，微博数量17篇。此外，笔者还查询了全国其他一些都会城市法制办官方微博，尽管个别发达地区和城市有较为突出的表现，但法制信息公开的频率较低、影响力范围有限是普遍的问题。可见，各地的法制办对于利用新媒体进行信息公开认识不一，但从总体水平看，都还有很大的提升空间。政府法治建设还应更加重视信息公开特别是依托于新媒体的政务公开建设。由专人负责定期进行新媒体信息公开和维护，并逐渐形成常态化机制；同时公开的内容还应当全面且重点突出；拓展公开方式，加强对新兴网络平台的运用，为建设透明政府、阳光政府提供助力。

四、余论

依法治市进程任重而道远，特别是都会城市往往可能因复杂的政治生态和交错的权力结构而让政府法制办的改革举措举步维艰。因此，在强化政府法制办职能的同时，更加需要市政府宏观协调，依靠政府各部门相互配合、共同推进。例如，在自身建设中，市政府要加快转变政府职能，简政放权，放管结合，进一步取消、下放和调整行政审批事项，在深化行政管理体制改革，促进政府治理能力现代化，在建设法治政府方面迈出坚实步伐；同时，在增强全民法治观念方面，政府还应发挥积极作用，使法治社会建设不仅是停留在政府及各部门层面，而是自上而下扩展到全社会，成为人民群众共同参与的任务。市政府应指导各政府部门特别是宣传、文化和教育部门共同深入开展法治宣传教育，推动全社会树立法治意识，建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。总而言之，推进都会城市的法治建设是一盘“大棋”，要下好这盘“大棋”，就政府层面而言，不仅要激活法制办这个“棋眼”，如何在宏观层面掌控全局，如何加强与其他国家机关、社会组织的联动与协调仍然需要更加深入的思考。

(责任编辑:魏萍)

The Operating Mechanism of Legal Affairs Office in Capital Cities and Reform Directions in the Rule-by-Law Context

Zuo Weimin, Tang Qingyu

Abstract:The Office of Legal Affairs at all levels of governments being responsible for the construction of the rule-by-law institutions seems obvious. But because of its “internal” role for a long time, its political-legal practice in the specific operation mechanism appears blurred and indistinct. The Office of Legal Affairs in capital cities is particularly in such a situation because of the complex political environment with crisscross fields of power. With new requirements for the work of legal affairs office put forward at the 4thplenary session of the 11thCentral Committee of CPC, reform should be carried out based on a scientific study of the operation mechanism of legal affairs office. We should take into account the characteristics of capital cities, and, by raising the status of legal affairs office and changing its functions, we can make full use of the role of legal affairs office in basic decision making and information publication.

Key words:rule by law, capital cities, Office of Legal Affairs, operating mechanism, reform directions

中图分类号：C936

文献标志码：A

文章编号：1006-0766(2016)02-0139-05

作者简介：左卫民，四川大学法学院教授(成都610225)；唐清宇，四川大学法学院纠纷解决与司法改革研究中心助理研究员(成都610225)。四川大学法学院2014级诉讼法硕士研究生莫皓同学对本文亦有贡献，谨致谢意。

§公共管理研究§