肖小明　黄朝明,2

(1.海南大学政治与公共管理学院，海南 海口　570228；　2.东北大学研究生院中改院分院，海南 海口　570208)



·建筑业管理与政策研究·

海南省乡村旅游用地精细化管理问题与对策研究★

肖小明1黄朝明1,2

(1.海南大学政治与公共管理学院，海南 海口570228；2.东北大学研究生院中改院分院，海南 海口570208)

为明确乡村旅游发展过程中用地的治理方法及程序，采用定性分析法，对乡村旅游发展现状进行了分析，针对海南省乡村旅游用地管理不规范、用地需求扩张等问题，提出了完善法律政策，规范管理方式等发展乡村旅游项目的对策。

乡村旅游，土地，精细化管理

0　引言

十三五规划期间，海南国际旅游岛的建设逐渐成熟，海南省各个市县充分利用自身的资源优势，各自开展着具有独特风味的乡村旅游项目。乡村旅游发展，一方面提高了农村土地的使用效率，促使农村土地朝着多元化利用方向发展，另一方面促进了农村剩余劳动力的转移，从而提高了农民的收入，释放有效需求。

1　文献综述

集体土地流转的过程，是利益重新分配的过程。国内相关学者研究了农民的经济状况以及流转过程中的收益分配比率等问题(卢吉勇等，2002)[1]，提出了促使农村集体建设用地快速交易的模式和收益分配基本原则(袁开春，2008)[2]。从多个角度，对农民集体土地流转过程中交易利润分配等进行了调查与研究(李力行，2012)[3]，结合乡村旅游的经济要素，分析刺激乡村旅游经济快速增长的各个要素以及其所占比率(左冰，2011)[4]，提出影响乡村旅游的主要因素有观念、规划以及人才等(唐召英等，2007)[5]。此外，有国外学者认为社会文化利益等对乡村旅游的发展有重要的影响(Choi et al，2006)[6]。本文尝试从规范管理的角度，对乡村旅游发展过程中存在的用地问题及管理措施进行研究分析，明确了乡村旅游发展过程中用地的治理方法及程序，有助于海南省乡村旅游的可持续发展以及土地流转政策得以完善。

2　海南省乡村旅游用地利用存在问题

2.1规避审批、违法占地

乡村旅游项目为农民增收开辟了一条新途径。由于村民对于乡村旅游的认识不足，从而造成了不合理的土地利用方式；再加上部分经营者及旅游者缺乏责任心，乱排污水以及乱倒垃圾，这些垃圾都对生态环境造成了污染，污水得不到充分的净化处理，造成对土壤和地表水体的污染；由于经济利益的驱动，村民的传统民居逐渐向经济房、酒吧、餐馆、宾馆等等现代化建筑设施转变，严重破坏了乡村特有的乡土气息。

2.2破坏农田，影响耕地总量动态平衡

从2012年海南省土地执法调查的情况来看，全省只有17家农家乐项目经国土部门批准。根据海南省国土资源厅2011年对69家农家乐项目的统计，平均用地硬化率为11.4%，虽然不高，但未经批准硬化农用地成为一种土地违法行为，是一个土地监管的重点。关于水产养殖方面的乡村旅游项目，由于需要挖塘养殖，导致地面耕作层遭到严重的破坏，并且破坏之后将难以复垦，从而直接造成耕地总量大量的减少。

2.3鱼龙混杂，扰乱土地市场秩序

近年来，出现了以低价圈占土地为目的，打着建设“体育休闲产业”“观光农业”“生态恢复”“设施农业”以及“农家乐”的旗号，采用“以租代征”的方式，大量占用农村集体土地用于非农业项目的发展。乡村旅游目前的政策环境仍有待改进，对于土地利用、公共交通、财政金融支持等部分还需要改进成为有利于产业发展的政策制度，如果仅仅依靠企业的发展，后期将导致心有余而力不足。

2.4压低补偿，损害被占地农民利益

乡村旅游是土地流转后获取高收益的一个主要途径。流转后的土地大多发展高附加值农业，而用于种植粮作物的几乎很少。由于外来的旅游经营与管理企业流入大量的资金，使得农民的收益空间大大减少。另外，其补偿的租金没有考虑到土地质量持续性投入的损失。经济条件相对较不景气的农民，只能通过流转土地得到一定的补偿金。这增加了农户之间的贫富差距，形成农村新的不稳定因素，由此引发的群访、集中信访量增加。

3　海南省乡村旅游用地利用问题分析

3.1用地需求扩张与耕地保护相矛盾

目前各个市县编制的旅游发展规划并未与相应的土地利用总体规划相衔接。旅游建设项目并未归入对应的土地利用总体规划之中，其发展空间几乎很小。土地利用总体规划和城镇总体规划规定的规划期限分别为15年和20 年。因此很难定位旅游发展过程中的用地范围，耕地容易遭到破坏。在用地指标紧缺的情况下，乡村旅游项目用于建设的用地指标在一定程度上限制了乡村旅游经营规模的扩大。

3.2违法用地现象屡禁不止

乡村旅游项目在土地使用方面仍有不足，由于各方面利益的驱使。许多违法用地现象仍然存在。乡村旅游项目如果严格按照法定程序获得这部分土地的使用权则会产生巨大的价格成本差。对于村集体经济组织而言，希望通过出租土地获取的租金，为村里增加一些收益，壮大集体经济实力。农业收益较于其他收益较低，农民放弃土地后仍然能够通过雇员等的方式继续经营土地，这对农户来说无疑具有很大的吸引。

3.3法律法规和制度上的缺失

目前，针对乡村旅游项目的规章、制度、文件较缺乏：旅游产业没有单独的用地门类，海南各市县在实际工作中基本按经营性用地出让；很多地区并未明确基准地价，当采取出让的方式流转土地时，大多参照商服用地的地价标准，造成旅游业用地出让价格偏高；旅游用地规模和标准控制未完善，对旅游业的监管不到位；法律上并不允许农民以宅基地使用权流转的形式从事乡村旅游，并且相关的法律法规并未完善。

3.4管理不规范

乡村旅游项目关联国土、旅游、工商等多个部门，由于很多部门推广的项目成了土地主管部门检测出来的违法项目，执法过程中就出现了各种各样的阻力。部门对农业项目未经严格的研究和论证导致乡村旅游业发展管理不到位，各个乡镇不经规划杂乱无章的搞建设，导致了管理难度的增加。基层国土所建设不健全，执法监察力量和巡查体系不完善，信息的不畅通造成了管理的相对滞后。

4　海南省乡村旅游用地精细化管理解决对策

4.1完善政策管理

应该明确旅游用地规模，增设旅游产业用地，并将其继续划分为旅游建设用地与非建设用地。将建设用地和非建设用地进行区分管理。若是符合相关规划的旅游项目用地，进行用地审批时，可以采取只租不征、既征又转、只征不转、只转不征等方式进行处理土地。积极引导企业建设和农民建房在选址用地时尽量使用存量建设用地，要依法指导督促其履行用地报批手续。

4.2规范管理流程，强化规划管控作用

全面追踪土地利用调查情况，积极开展项目用地的审查，采取季报和月报的方式向县国土资源行政主管部门及时汇报开发进展情况，主动预防土地闲置情形发生。农业部门应核定所需的管理用房占地面积及布局，报国土、规划部门审批相关用地及建筑手续，促进项目建设依法、健康、有序开展。在今后的工作安排上，县政府应当在协调各部门、各规划时，明确管理责任和分工，确定准确且有效的指标安排。

4.3完善乡村旅游用地流转及退出管理机制

建立农村集体建设用地流转机制，盘活存量建设用地，积极引导建设用地使用权在村民集体与开发商、银行之间的流转。严格农村土地用途管制制度，盘活农村集体建设用地存量土地，需要政府以及农民积极参与对农村集体建设用地的监管。对于非法和违法用地者应加大处理力度。加强农村集体建设用地的监管对于高效合理的管制有重要的作用。

4.4尊重农民意愿，保障农民土地权益

乡村旅游项目的实施可能涉及到村庄的整治，实施过程中对农民的拆迁补偿、安置方式、安置数量等测算及操作需在全面查清村庄土地面积、权属、地类、人口、户数、房屋结构等现状工作的基础上才能进行，因此，建议进一步完善集体土地的地籍调查工作，通过将权能细分、权责明确来保障农民基本的土地权益。通过对散村散户迁并和其他整治措施，建设新型的农村聚落，促使村庄规模化、合理化、一体化。

[1]卢吉勇,陈利根.集体非农建设用地流转的主体与收益分配[J].中国土地,2002(5):20-21.

[2]袁开春.三峡库区循环经济发展的法律政策研究[J].长沙民政职业技术学院学报,2008(4):40-42.

[3]北京大学国家发展研究院综合课题组,李力行.合法转让权是农民财产性收入的基础——成都市农村集体土地流转的调查研究[J].国际经济评论,2012(2):7-8，127-139.

[4]左冰.中国旅游经济增长因素及其贡献度分析[J].商业经济与管理,2011(10):82-90.

[5]唐召英，阳宁光.论城郊乡村旅游发展的动力机制及可持续发展对策[J].农业环境与发展，2007(6)：36-38.

[6]Choi H C，Sirakaya E. Sustainability indicators for managingcommunity tourism[J].Tourism Management，2006，27(6)：1274-1289.

[7]卢小丽,成宇行,王立伟.国内外乡村旅游研究热点——近20年文献回顾[J].资源科学,2014(1):200-205.

[8]郭焕成,韩非.中国乡村旅游发展综述[J].地理科学进展,2010(12):1597-1605.

The problems and countermeasures research of Hainan rural tourism land use intensification management★

Xiao Xiaoming1Huang Chaoming1,2

(1.SchoolofPoliticsandPublicAdministration,HainanUniversity,Haikou570228,China；2.NortheasternUniversityGraduateSchoolBranchInstead,Haikou570208,China)

In order to clear the land use controlling method and program in rural tourism development process, using the qualitative analysis method, this paper analyzed the rural tourism development current situation, according to rural tourism land use management not standardized, land use demand expansion and other issues in Hainan, put forward the perfection of law and policy, standardizing the management way and other countermeasures of rural tourism development.

rural tourism, land, fine management

1009-6825(2016)19-0228-02

2016-04-20

肖小明(1994- )，女，在读本科生；黄朝明(1973- )，男，副教授

F301.2

A

★：国家社会科学基金“基于政策选择和福利度量的住房保障制度改革研究”(项目编号：15CJY031)；海南省哲学社会科学规划课题“新型城镇化下海南城乡统一建设用地市场建设路径研究”(项目编号：hnsk(gj)14-04)