程鉴冰（浙江出入境检验检疫局）



食品农产品技术性贸易措施：标准的产业特征

程鉴冰（浙江出入境检验检疫局）

摘要：针对部分国家和地区以标准为主要内容的食品农产品技术性贸易措施，分析国外食品农产品标准中的有益物质下限“阈值”、有害物质上限“阈值”、消费者安全保护及贸易成本最小化、产品的标识标签及可溯源性、转基因食品农产品的上市审批及含量“阈值”等特征，探讨我国食品农产品标准的规制策略。

关键词：食品农产品有益物质下限有害物质上限阈值消费者安全保护贸易成本最小化标识标签

可溯源性转基因产品 对策

程鉴冰　经济学博士

现于浙江出入境检验检疫局工作。主持完成省部级科学研究项目两项。在《中国工业经济》《数量经济技术经济研究》《东华（中国纺织）大学学报》等刊物上发表论文20余篇；出版了《技术性贸易壁垒的比较制度分析》《技术标准市场竞争与政府规制》《中国出口非洲市场产品竞争力研究》等专著。

1　引言

我国是传统农业大国， 农产品是我国的传统产业，食品则依托农产品生产和加工而成，食品农产品进出口贸易在国民经济中占有十分重要的地位。然而，近年来，我国食品农产品频频遭遇国外技术性贸易措施，分析2005年—2014年不同行业受国外技术性贸易措施影响的比例可以看出，受影响比例总体上高于平均水平的行业是食品农产品行业、机电仪器行业和玩具家具行业。其中，食品农产品行业除2010年—2012年居第二位外，其余年份均为受影响比例最大的行业，最高的2008年超过半数（55.8%）的企业受到影响，最低的2012年也有超过四分之一（27.1%）的企业受影响。因而，研究国外以标准为主要内容的食品农产品技术性贸易措施及其应对意义重大。

2　国外食品农产品的有益物质下限“阈值”

所谓食品农产品有益物质的下限“阈值”，是指某种有益物质的最低含量限值，即某种有益物质不得低于此“阈值”；对于有些有益物质又同时规定了上限值。

例如，2015年6月22日，美国食品药品监督管理局（FDA）发布一项最终法规，要求将硒增加到婴儿配方奶粉营养列表中，并规定婴儿配方奶粉中硒的最低、最高含量。该法规规定婴儿配方奶粉中硒最低含量为2.0μg/100kcal，此即为“有益物质下限的‘阈值’规制”；同时，规定了奶粉中硒的最高含量为7.0μg/100kcal。该法规还修改了婴儿配方奶粉的标签规定，要求婴儿配方奶粉标签上以μg/100kcal方式列明硒含量。

又如，2015年9月21日，韩国食品与药品安全部发布G/SPS/N/KOR/517号通报，拟对功能性健康食品的标准和规范进行修订，内容包括：确定各种功能性成分的标准和规范：共有26种功能性成分，如：沙丁肽、朝鲜当归根提取液、绿壳贝油状提取液等；同时确定各种功能性成分的检测方法：共有33种检测方法，如：双氰胺检测方法、双氢三嗪检测方法、缬氨酸-酪氨酸检测方法等。

上述国家政府对食品农产品有益物质实施下限“阈值”的法规和标准，主要是为了解决产品生命周期内对环境及消费者健康有益的正外部性问题；为了保证量值的准确性并克服信息不对称，也设置了相应的检测方法。

3　国外食品农产品的有害物质上限“阈值”

所谓食品农产品有害物质的上限“阈值”，是指某种有害物质的最高含量限值，即某种有害物质不得超过此“阈值”。

有害物质上限“阈值”案例首推RoHS。RoHS是《电气、电子设备中限制使用某些有害物质指令》（The restriction of the use of certain hazardous substances in electrical and electronic equipment）的英文缩写。新版RoHS指令（2011/65/EU）管控物质的范围未扩大，仍然维持了原有的6种物质的原限量要求，即对有害物质的最大容许含量（阈值）：Cd阈值为100mg/kg；Pb、Hg、Cr6＋、PBB、PBDE阈值为1000mg/kg；其测试方法需要各国协调。但是，提出在今后的审查过程中，要对包括DEHP等在内的物质优先进行考察等，为指令今后扩大管控物质的范围铺路。

又如，2015年3月4日，欧盟向WTO提交G/ SPS/N/EU/120号通报，拟修订1881/2006/EC法规《部分污染物在食品中的最高残留限量》，对大米及其制品制定无机砷的最高残留限量即对有害物质规定了上限“阈值”：（1）未蒸的去壳米（精米） 0.2 mg/kg；（2）蒸稻米和去壳米0.25 mg/kg；（3）米制品包括米饼、华夫、饼干等0.3 mg/kg；（4）生产婴幼儿食品的米0.1 mg/kg。

再如，2015年1月，韩国食品和药品安全管理局发布G/SPS/N/KOR/492号通报，拟制修订食品标准和规范，主要内容为：扩大食品中加工深海水的使用范围；制定和修改食品中农药和兽药的最大残留限量。即设定有害物质上限“阈值”：（1）制定磺酰脲类除草剂iofensulfuron、种菌唑、双唑草腈的最大残留限量，将其他杀虫剂的目标农产品范围扩大到39种；（2）制定黄豆芽中6-BA（6-苄氨基嘌呤）的最大残留限量为0.1mg/kg；（3）制定多种兽药的最大残留限量（如罗红霉素），等。

还有印度修订油脂中反式脂肪酸的限量规定。2015年8月28日，印度食品安全标准局（FSSAI）修订2011年食品安全与标准（食品产品标准和食品添加剂）法规“2.2.2酯化植物油”“2.2.5人造黄油及涂抹脂肪”和“2.2.6氢化植物油”的部分内容。新法规规定，自2016年8月27日起，酯交换植物油、人造黄油及涂抹脂肪、氢化植物油中反式脂肪酸含量不得超过5%。

上述国家政府对食品农产品有害物质实施上限“阈值”的法规和标准，主要是为了纠正产品生命周期中对环境及消费者健康损害的负外部性问题；为了解决量值准确及克服信息不对称问题，也规定了对应的测试方法。

4　国外食品农产品的消费者安全保护及贸易成本最小化

食品农产品的消费者安全保护是基于消费者权益保护，而消费者权益保护是指国家通过立法、行政和司法活动，保护消费者在消费领域依法享有的权益。另外，经济学视角的科斯交易成本理论告诉我们，贸易的交易成本最小化，才能体现集散优势，使得贸易顺畅。

例如，2015年11月13日，美国食品药品监督管理局（FDA）就进口食品及农产品发布3项安全新规定，以减少可能出现的食品安全问题。这3项安全规定分别是：《外国供应商验证项目》《认可第三方证明》和《农产品安全》。

又如，澳大利亚发布接受国际标准作为消费品安全标准的准则。2015年7月22日，澳大利亚竞争与消费者委员会（ACCC）发布《国际消费品安全标准：接受准则》（International standards for the safety of consumer products—criteria for acceptance），表明ACCC接受国际消费品安全标准作为澳大利亚消费品安全标准的原则，以保护澳大利亚消费者安全，同时将贸易成本和负担最小化。根据该文件，接受国际标准作为澳大利亚消费品安全标准的准则有3个。（1）准则1：是否解决安全问题——能否证明该国际标准发挥了对消费者最基本的保护作用？（2）准则2：（与澳大利亚相关部门的）管辖权是否相同——该国际标准/法规的制定或发布机构/监管部门是否具有和澳大利亚相似的监管程序？（3）准则3：是否适用于澳大利亚（市场）环境——该国际标准在澳大利亚市场上是否适用，及对消费者保护是否充分有效。

基于消费者安全保护及贸易成本最小化的食品农产品标准政府规制，首先是为了解决国家公共安全问题；其次是为了克服消费者与生产者之间的信息不对称；再就是为了建立与全球生产安装基础标准相一致的标准体系，以减少贸易障碍、降低交易成本。

5　国外食品农产品的标识标签及可溯源性

食品农产品的标识与标签有所不同。产品标识是在产品或包装上标示的信息和内容，其内容应符合《中华人民共和国产品质量法》《产品标识标注管理规定》和其他相关要求。产品标签是贴在商品上的标志及标贴，有文字或图案，包括产品标志、制造日期、产品说明及图样设计等，既区别产品间的不同，又有吸引人的图样、字型，以促进销售。在有可追溯性要求的场合，生产者则应控制产品的唯一性标识标签。

据美国食品药品监督管理局（FDA）消息，2014年12月23日FDA发布通知，修订部分啤酒产品标识要求。包括：使用非发芽大麦原料生产的啤酒产品，如使用高粱、大米、小麦生产的啤酒或不含酒花的啤酒产品。修订内容主要为：产品类别、净含量、生产商/罐装商或分销商（如进口商）的名称及地址、配料名、营养成分信息，等。

另据日本农业新闻网消息，日本消费者厅于2015年3月2号在东京举行了“新食品标示基准和机能性食品标示制度”说明会。同时明确了2015年4月1日开始将实施新食品标示法。新食品标示法中营养成分标示从自愿变为强制，要进行标示的营养成分为能量、蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠，其中钠用当量食盐标示。

此外，据瑞士《每日导报》转载的瑞新社消息，欧盟于2014年12月13日实行的新食品安全规定，要求所有包装食品必须注明一个欧盟地址，这将导致许多瑞士食品企业不得不前往欧盟设立机构。

上述国家政府对食品农产品标识标签的标准规制主要是为了增加消费者知情权，保护消费者（对于产品信息的相对弱势群体），解决生产者与消费者之间的信息不对称问题；提高生产者对于产品质量信誉的重视和自觉程度；落实“从田头到餐桌”的全过程监管责任和食品农产品的可溯源性问题。

6　国外转基因食品农产品的上市审批及

含量“阈值”

转基因食品农产品，特指那些通过转基因技术进行栽培、育种或改良的农作物产品，如转基因大豆、转基因木瓜、转基因玉米等，以及经过加工形成的食品。许多国家将转基因食品农产品作为环境和健康的重要议题。

例如，美国拟对非转基因产品实施自愿标示管理措施。2015年5月14日，据美联社消息，美国农业部（USDA）拟出台非转基因产品自愿标示管理措施。该项措施属于非强制措施，各企业可以根据自己实际情况选择使用。申请获得“农业部非转基因产品标示”需要付费。美国农业部市场管理局（AMS）将负责非转基因申请、审批工作。

又如，欧盟批准10种新转基因产品上市，有效期为10年。据中新网2015年4月27日报道，欧盟委员会宣布，批准10种新的玉米、大豆、油菜、棉花等转基因食品或饲料在欧盟上市，有效期为10年。这是欧盟自2013年11月以来，首次批准新的转基因产品上市。此外，还有两种转基因鲜花获准进口，7种上市“许可证”到期的转基因农产品获得欧盟委员会续批。欧盟委员会在声明中指出，这些转基因产品在欧盟上市之前，都通过了全面的审查流程，其中包括由欧洲食品安全局与各成员国合作实施的风险评估，证明这些产品是安全的。在此之前，欧盟已批准了58种转基因食品和饲料在欧盟上市，其中包括玉米、棉花、大豆、油菜和甜菜。欧洲生物产业协会相关人员称赞欧盟委员会此举是“朝着正确方向迈出一步”。他指出，欧洲畜牧从业者有望因使用转基因饲料而受益，目前还有40多种转基因产品等待欧盟的上市审批。

再如，13个国家签署有关转基因产品低含量的国际声明。据《国际农业生物技术周报》报道，为了避免某些国家对进口农产品中转基因成分（GMOs）痕迹的严格检测而导致的贸易中断，尤其是那些GMOs低含量（LLP）的产品，13个国家联合签署了一份国际声明。签署国家有：澳大利亚、阿根廷、巴西、加拿大、智利、哥斯达黎加、墨西哥、巴拉圭、菲律宾、俄罗斯、美国、乌拉圭和越南。签约国决定联合解决关于LLP的多个问题，目的是：（1）解决因为LLP而导致的贸易中断，通过开发实用途径促进农产品的国际贸易；（2）确保涉及食品和饲料；（3）实施构筑各签约国联合行动的“国际LLP行动计划”，减少与LLP相关的贸易风险。

另据2015年12月14日《中国国门时报》报道，国际上对于转基因标识管理主要分4类：一是自愿标识，如美国、加拿大、阿根廷等；二是定量全面强制标识，即对所有产品只要其转基因成分含量超过“阈值”就必须标识，如欧盟规定转基因成分超过0.9%、巴西规定转基因成分超过1%必须标识；三是定量部分强制性标识，即对特定类别产品只要其转基因成分含量超过“阈值”就必须标识，如日本规定对豆腐、玉米小食品、纳豆等24种由大豆或玉米制成的食品进行转基因标识，设定“阈值”为5%；四是定性按目录强制标识，即凡是列入目录的产品，只要含有转基因成分或者是由转基因作物加工而成的，必须标识。企业须根据不同输出国家或地区的要求，合理标识转基因成分。

上述国家政府对转基因食品农产品的标准规制主要是为了解决转基因产品对生态环境及人类健康具有不确定性风险的问题；同时，也为了满足消费者知情权和消费偏好。

7　我国食品农产品出口受阻状况及标准的

产业对策探讨

国家统计局数据显示，2005年—2014年，我国工业制成品出口总额占出口总额比率从2005年的93.6%增长至2014年的95.2%。初级产品的进口总额占进口总额的比率则从2005年22.4%上升至2014年的33.0%；但是，初级产品的出口总额占出口总额的比率则从2005年的6.4%下降至2014年的4.8%。一方面，说明我国已基本形成工业制成品出口为主，初级产品进口为辅的国际贸易分工模式；另一方面，通过分析2005年—2014年我国出口食品农产品遭遇国外以标准为主要内容的技术性贸易措施状况，对我国出口食品农产品遭遇的技术性贸易措施影响不容忽视。

据国家质检总局调查显示：

（1）2005年—2014年受国外技术性贸易措施影响比例高于平均水平的行业是：食品农产品行业、机电仪器行业和玩具家具行业。其中，食品农产品行业除2010—2012年居第二位外，其余年份均为受影响比例最大的行业。

（2）2005年—2014年因国外技术性贸易措施而造成的直接损失额呈下降态势的行业有：农食产品行业、橡塑皮革行业和木材纸张非金属行业。其中，食品农产品行业直接损失2005—2008年逐年递增且高于行业平均水平，2009年开始低于行业平均水平，且震荡下降。

（3）2005年—2014年因国外技术性贸易措施新增成本基本低于行业平均水平的有：食品农产品行业、纺织鞋帽行业、橡塑皮革行业、玩具家具行业和木材纸张非金属行业。其中，农食产品行业新增成本的高峰是在2011年。

（4）种类：分析食品农产品企业2005年—2014年受国外技术性贸易措施影响的程度：首先，食品中农兽药残留要求始终位居第一，且在2011年达到最高（15.7%），2014年再次冲高（15.6%）；其次，食品中重金属等有害物质的限量要求，其变化趋势与食品中农兽药残留要求高度一致；第三，食品中微生物指标要求影响变化则较为稳定；第四，食品加工厂/仓库注册要求自2007年开始呈上升态势；第五，食品标签要求自2012年开始呈上升态势；第六，食品添加剂要求和食品接触材料要求呈下降态势；第七，农产品植物病虫害杂草方面的要求影响最小。

总之，食品农产品企业，虽然受影响比例居各行业之首，特别是“食品中农兽药残留要求”成为食品农产品企业受影响最大的国外技术性贸易措施，但是，无论直接损失还是新增成本均低于行业平均水平，而且总体上呈逐年降低的态势，显示出食品农产品出口结构的调整使企业具备较强的应对并跨越国外技术性贸易措施能力。

借鉴国外经验，我国食品农产品标准存在如下改进空间：（1）消费者在消费食品农产品过程中，存在着对“安全与不安全食品农产品”的信息不对称。（2）食品农产品安全标准体系、标准和数量与国际标准相比较存在不足。（3）食品农产品标准的质量有待日益完善，检测手段亟需与科技水平相协调。（4）对食品农产品安全标准实施监管方面存在着交叉管理问题：一是多头共管导致监管缺失；二是没有形成全国统一监管；三是切块管理造成监管链条断裂；四是缺乏监管失职责任追究制度。（5）标准制修订中的消费者参与程度不高。（6）食品农产品安全标准实施方面存在使用比例小和监测技术不高的问题，影响我国食品农产品安全标准与国际接轨。（7）环境污染，生态恶化；食品农产品标准化生产水平低；动植物疫情等问题仍是制约我国食品农产品标准化水平的关键因素。

完善我国食品农产品标准规制的探讨：（1）普及全民标准意识；（2）准确设置食品农产品有益物质下限“阈值”、有害物质上限“阈值”；（3）提高检测方法标准的科学技术水平；（4）完善食用农产品安全标准落实、实施与监管机制；（5）在食品农产品的标准化活动中，充分吸收消费者参与、甄别标准，从而对企业标准实行自动的优胜劣汰机制；（6）推进食品农产品标准与国际标准接轨，降低国际贸易中的交易成本；（7）加强食品农产品标识标签管理，实现“从农田到餐桌”的全链式管理，确保食品农产品质量的可溯源性，保护消费者的安全与健康。

8　小结

随着经济全球化和贸易自由化的发展，关税、配额、许可证等传统贸易保护措施逐步削弱，以标准为主要内容的技术性贸易措施日益成为现代外交政策手段或国际贸易政策工具。

信息不对称造成劣质品驱逐良品，又会造成市场萎缩或消失，还会造成不公平交易和不公平竞争。外部性使生产者的经济活动对他人和社会造成非市场化的影响。信息不对称及外部性条件下的食品农产品安全无法由市场自身发挥资源配置作用，政府食品农产品技术标准规制的介入是社会的需求和政府的逻辑选择。

借鉴国外食品农产品标准中的有益物质下限“阈值”、有害物质上限“阈值”、消费者安全保护及贸易成本最小化、产品的标识标签及可溯源性、转基因食品农产品的上市审批及含量“阈值”等特征，可以从以下几方面完善我国食品农产品标准规制：普及全民标准意识；科学设置食品农产品标准“阈值”；提高检测方法标准的科学性；完善标准实施与监管机制；吸收消费者参与标准化；推进食品农产品标准与国际标准接轨；实现“从农田到餐桌”的全链式管理，确保食品农产品质量的可溯源性，保护消费者的安全与健康。

Technical Trade Measures for Food Agricultural Products: Industrial Characteristics of Standards

Cheng Jianbing （ Zhejiang Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau ）

Abstract:For the standards taken as the main content of food agricultural products technical trade measures in some countries and region, the “threshold value” of lower limit of bene fi cial substances, upper limit of hazardous substances in foreign food agricultural products standards, consumer safety protection, trade cost minimization and product labeling and traceability, examination and approval of genetically modi fi ed food agricultural products, the “threshold value” of content and other characteristics are analyzed. Finally, the regulation strategy of food agricultural products standard in China is explored.

Key words:food agricultural products, lower limit of beneficial substances, upper limit of hazardous substances, threshold value, consumer safety protection, trade cost minimization, ID-tags, traceability, genetically modified products, strategy