张威

(山西省城乡建设学校，山西太原 030001)

山西省城中村改造问题及建议★

张威

(山西省城乡建设学校，山西太原 030001)

介绍了城中村的概念，结合山西省城中村改造的现状，从征收拆迁、资金筹措、手续办理、基础设施等方面，分析了影响城中村改造的因素，并提出了推进城中村改造工作的建议，以解决城中村居住环境差、基础设施不完善、用地管理混乱等问题。

城中村改造，城市规划，人居环境，土地资源

0 引言

城中村改造是党中央、国务院和省委、省政府改善民生、促进发展的重大决策。近年来，省委、省政府高度重视城中村改造工作，把城中村改造纳入棚户区改造范围，摆在了经济社会发展更加突出的位置，切实加大推进力度。特别是2014年王儒林书记调研太原市城中村改造工作，做出重要指示后，我省进一步加强组织领导、明确目标任务、强化推进措施，取得了明显成效。现将城中村改造情况报告如下。

1 城中村的概念

城中村是在城市化快速推进过程中受城乡二元管理体制约束和管理不善等原因形成的一种特殊社会现象。

目前，国家对城中村的概念还没有给出一个明确的定义或解释，学术界也没有统一公认的标准。

从字面上理解，城中村就是城市规划区范围内的村落。

较为常见的观点是在经济快速发展、城市化不断推进过程中，由于农村土地全部被征用，农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或者是位于城区边缘的农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。

2 “城中村”存在的问题及加快改造的重要性

2.1 “城中村”存在的问题

1)居住环境差。由于房屋密度高，室内采光通风条件差，违法违章建筑随处可见，“一线天”“握手楼”“贴面楼”现象普遍，道路泥泞、垃圾成堆、污水横流，没有基本的卫生保障，严重影响城市形象和居民生活质量。2)基础设施不完善。城中村的道路、供暖、供电、给排水、垃圾处理等，一般没有与市政设施干线配套，甚至有的根本没有。并且缺乏公共绿地、体育锻炼设施及其他公共服务设施。3)用地管理混乱。宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖以及“小产权房”等问题突出，住宅多以独家独户的传统家庭模式建筑而成，造成土地资源严重浪费。4)消防隐患严重。城中村街巷狭窄弯曲，人口密集拥挤，建筑杂乱无章，消防通道严重不足，存在严重消防隐患。5)治安形势严峻。“城中村”人口杂乱，由村民、市民和流动人口混合构成，流动人口成为主要犯罪群体，治安形势严峻。“城中村”存在的问题严重影响了城市发展和社会进步，全面开展“城中村”改造已势在必行，且刻不容缓。

2.2 “城中村”改造的重要性

加快“城中村”改造是党中央、国务院和省委、省政府改善民生、促进发展的重大决策，是推进以人为本新型城镇化建设的必经之路，既可以有效解决城市二元结构矛盾，改善城市人居环境，促进社会综合治理改革，又可以消除城市安全隐患，提升城市综合承载能力和城市整体形象，同时，还有利于拉动经济增长、带动住房消费、提供城市就业岗位等，对促进社会和谐与经济发展具有重大的意义。2013年12月，中央城镇化工作会议提出要深入实施城镇棚户区改造，解决约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造。2014年10月，省委书记王儒林在太原市调研考察时强调，要坚持以人为本，把提高城镇人口素质和居民生活质量放在首位，实事求是、积极稳妥地解决“城中村”和棚户区改造问题，进一步加大力度。省政府从2015年开始实施城市人居环境改善工程，将城中村改造列为了重要内容，明确分年度改造目标，力争到2020年基本完成城中村改造工作。

3 全省城中村现状及改造计划

为认真落实王儒林书记指示，2014年11月，我厅组织对各市城中村现状及改造计划进行了调查摸底，统计汇总如下。

3.1 全省城中村改造总体情况

全省城市建成区范围内共有681个城中村，涉及44.6万户。截至2015年年底，已开工改造390个村，涉及25.8万户;还有291个村需要改造，涉及18.8万户。

3.2 2015年—2017年改造计划

按照我省改善城市人居环境规划纲要，2015年—2017年全省计划改造330个城中村，涉及22.2万户，其中:2015年计划改造7.2万户，2016年7.5万户，2017年7.5万户。还有99个城中村计划在2018年以后改造，涉及4.5万户。

据测算:2015年—2017年，全省改造22.2万户城中村可以拉动投资和住宅消费约3 578亿元。其中:安置住房建设投资642亿元、带动商品房开发投资1 332亿元、配套基础设施和公共服务设施建设投资494亿元，拉动住宅消费投资1 110亿元;同时，可提供就业岗位32.2万个以上，年均10.7万个。

4 影响城中村改造的难点问题

城中村改造是一项庞大、复杂的系统工程，涉及到城市规划、土地资源、市政建设、社会保障、户籍制度等诸多方面，关系到城中村居民、村集体、政府、开发企业等多方利益，改造工作难度较大。

4.1 征收拆迁阻力较大

1)由于城中村中村民违法自建房的租金收益较大，村民征收补偿要求普遍较高。长期以来形成的城中村违法加建，村民宅基地普遍形成3层～6层建筑现状，加之大量流动人口和外地商贩需求，致使村民出租房屋获得较大的既得利益。以太原市区域位置较好城中村为例，户均年出租房屋收入在25万元左右，其他市中心区域城中村出租房屋收入也均在10万元以上，村民们注重眼前利益，对城中村改造有抵触情绪，补偿要求过高，加大改造成本。

2)存在大量违法违规楼盘。由于部分城中村地处城市中心区域，地理位置优越，受利益驱使部分村集体组织以安置村民改善居住环境为由，自行或与开发商私定协议进行大规模集体土地开发建设，将安置少数村民以外的建筑违规向社会销售，由于价格低，销售旺，供不应求，导致大量小产权房产生。由于政府和职能部门监管不力，此类小产权房大多数存在超越红线、增肥增胖等违反规划的行为，但已既成事实，拆除十分困难，严重影响城市总体规划和城市发展。

3)城中村改造补偿标准不一。部分市县政府由于未能出台统一的或分区别类的补偿标准，个别村补偿标准较高，这是对城中村改造较大的负效应和干扰。如:2009年太原市杨家堡村北区改造时，一处院(4分地)补偿500万元，形成各区城中村不顾区域位置的攀比冲动，普遍抬高了补偿标准，畸型加大改造成本，严重影响开发合作企业的引入。

4)部分村两委班子整体能力不足，影响征收拆迁进度。有的村虽然启动了整村改造，但是在推进的过程中，由于改造方案制定不周密，缺乏公信力，或是基本停滞，或是出现不稳定，或是历时多年难以完成。有些村在制定改造方案时，没有遵循既要考虑大多数村民利益，又要兼顾少部分村民的实际情况;既要考虑村集体和村民利益，又同步考虑合作方的合理回报;既要考虑村民的眼前利益，更要测算大于眼前利益的改造前景;既要满足改造需求，更要考虑城市的整体形象等基本原则;出现或是方案无法通过，或是实施中受阻，或是合作方中途退出，或是无法兑现承诺，导致改造停滞。

4.2 改造资金筹措较难

城中村改造拆迁安置成本高、基础设施不配套，建设资金需求量大。由于政府财力有限，改造资金筹措困难，而房地产开发企业受房地产市场低迷、住房需求不旺、商品房价格走低的影响，对城中村改造的积极性也不高。如太原市万柏林区下元村拥有750户、2 800人、544亩城改用地，旧村宅基地建筑面积70万m2，整村拆除后，分地块引入4个开发企业，按规划方案完成158万m2建筑总量，总投资约85亿元。由于开发企业要承担回迁住宅和发展经济用房建安费用、安置过渡费用、部分货币补偿费用、15%土地出让金等费用，开发投资强度大，而中央和省补助资金仅有约每套13 000元(中央补助约1万元/套，省补助3 000元/套)，占安置房总投资不足3%。另外，受房地产市场影响，投机性购房需求大幅减少，成交量下降，老百姓购房持观望态度，投资风险加大、获利预期降低挫伤了企业参与城中村改造的积极性，致使城中村改造引资工作较为困难。

4.3 手续办理比较繁琐

集体土地变性及基本建设手续申报所需要件较多，程序繁琐，审批周期较长。一个城中村改造建设项目需经立项审批、土地审批、环评审批、用地规划、工程规划、施工许可、预售许可等多项审批事项，还需经过人防、电力、通讯等多部门审核批准，审批环节大多数为串联审批，一环接一环，一环止而全盘滞，影响开工改造进度。

4.4 部分城中村改造基础设施滞后

部分城中村改造项目基础设施落后，特别是供暖、供电、供气配套不完善，这是制约城中村改造建设和按时回迁的重要影响因素。有些改造村整村拆除后，迟迟不能建设和回迁，使得未改造村对改造产生了后顾之忧，损伤了改造的热情和积极性。

4.5 组织机构亟待健全

城中村改造是一项综合性的社会管理事务，涉及部门多，协调任务繁重。城中村改造过程中发生的“先建后拆、边建边拆、先拆后建”等违法违规现象，与政府及职能部门监管不到位有直接关系，由于城中村改造的土地性质的特殊性，国土部门认为拆迁建设中违法违规行为应由建设部门负责，而建设部门则认为集体土地性质的拆迁和建设应由国土部门负责，相互扯皮推诿，各由其说，各有其理，另外与之相关的执法、公安、环保、社保等部门合力不大，没有形成协调统一的联动机制。对此太原、临汾等市成立专门的城中村改造管理机构，但人员不足，职能有限，统筹力、协调力还需进一步加大，而其他市目前还尚无专门机构。

4.6 社会管理任务较重

城中村改造后，大批农民变为市民，需要多元化的产业支撑来提供多层次的就业岗位。同时还需从户籍管理、社会管理、社会保障、公共资源共享等体制机制方面全面推进，保障居民的合法权益，避免产生新的社会矛盾。

5 推进工作建议

山西省城中村要实现到2020年全面改造完成，要坚持依法行政和改革创新，把城中村改造与新型城镇化建设相结合，统筹推进配套基础设施建设和社会保障等工作。

1)加强组织领导，强化市县政府的主体责任。城中村改造是重大民生工程，也是一项复杂的系统工程，市县政府是责任主体，必须充分发挥主导作用，加强组织领导，建立健全机制，强化部门合作，综合考虑城乡户籍制度改革、集体土地流转、居民就业及社会保障等工作，深入细致的做好群众工作，制定稳定、延续、可操作的改造政策，积极稳妥地推进城中村改造。

2)区分轻重缓急，分类指导推进。要稳步有序地加快城中村改造，区分不同情况，先易后难、先里后外，突出重点，分清主次，循序推进。防止一哄而上，避免一哄而下，不搞政绩工程、形象工程，确保分类推进，取得实效。

3)科学规划布局，合理制定改造方案。将城中村改造与推进新型城镇化相统筹，与产业结构调整、社会事业发展及生态环境保护相结合，科学规划，合理布局，结合实际制定城中村改造方案，广泛征求城中村居民意见，征得他们同意后再组织实施。同时要充分考虑居民就业、就医、就学和出行等需要，做到配套基础设施和居民住房同期规划、同步建设、同时交付使用。

4)主动协调服务，加强项目建设管理。充分发挥保障性安居工程建设领导组及专项工作协调指导小组的职能，围绕城中村改造年度目标任务，主动服务、跟踪办理、简化程序、并联审批，指导和监督各市抓紧办理项目审批手续，严格履行基本建设程序，落实工程质量终身责任制，从项目征收拆迁、开工建设、竣工验收、入住分配等方面实行全过程全方位的监管，确保城中村改造项目合法合规、有序推进。

5)加大政府投入，多方筹措改造资金。省、市、县三级政府都要加大财政资金投入，纳入预算安排，并将地方债券优先用于棚户区和城中村改造。省安投公司要加大融资力度，根据棚户区和城中村改造及配套基础设施三年建设计划，最大限度争取国开行和农发行专项贷款，服务于棚户区和城中村改造。同时，也要探索设立棚改基金，推行PPP合作模式，鼓励社会机构和民间资本积极参与改造，多渠道解决资金问题。

6)推进货币化安置，消化商品房库存。按照国家要求，要把货币化安置作为今后棚户区和城中村改造的主渠道。明年要将货币化安置作为考核各市的一项重要指标，逐步将比例提高到50%以上，通过采取政府回购商品房安置、搭建平台组织群众购买商品房、纯货币化安置等方式，缩短棚改安置周期，满足群众多样化住房需求，加快消化商品房库存，以棚户区和城中村改造货币化安置带动房地产开发，以房地产开发拉动投资增长和经济发展。

7)统筹社会保障，实现村民市民一体化。同步实施城中村基本养老保险、新型医疗保障、最低生活保障、就业保障等各项社会保障制度，统筹推进医疗、教育、治安、文化、体育等社区服务建设，保障村改居的新居民在居住、就业、教育、医疗、文化生活等方面与市民享受同等待遇，促进公共服务均等化，使村民真正融入城市生活。

Village-in-city transformation problems and suggestions of Shanxi province★

Zhang Wei

(Shanxi Urban-Rural Construction School，Taiyuan 030001，China)

With an introduction of village-in-city，combining with village-in-city transformation status of Shanxi province，starting from aspects of imposing removal，funds collection，procedure treatment and fundamental equipment，the paper analyzes factors influencing village-in-city transformation，and puts forward suggestions of promoting village-in-city transformation，with a view to solve village-in-city transformation problems，such as poor living environment，imperfect fundamental facilities and disorderly land management and so on.

village-in-city transformation，city planning，living environment，land resource

TU984

A

1009-6825(2016)35-0008-03

2016-10-09 ★:山西省软科学研究计划资助(项目编号:2014041025-3)

张 威(1980-)，男，工程师