邵从清

(盐城师范学院 马克思主义学院，江苏 盐城 224051)



论提高党内法规制度体系执行力

邵从清

(盐城师范学院 马克思主义学院，江苏 盐城 224051)

自成立以来，中国共产党就始终高度重视制度建设，党的制度建设尤其是党内法规制度体系建设也已经走过了近百年的历程，党内法规制度也逐步规范化。如何执行这些党内法规制度，成为了制约和影响当前党执政能力建设的核心问题。因此，以党内法规制度体系执行力为研究对象，对我国党内法规制度体系执行力问题进行全面、系统的研究，以为完善我国党内法规制度体系提供决策依据，进而推进依法治党的历史进程，对于巩固党的执政地位具有重要的现实意义。

中国共产党；党内法规；制度体系；执行力

加强制度建设，是中国共产党坚持从严治党的一条基本经验。加强党内法规制度体系建设，是保持党的先进性、纯洁性和旺盛生命力的重要方式与保障。自成立以来，中国共产党就高度重视党内法规制度体系建设。十八大以来，我们党相继出台了一系列重要的制度法规。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》明确提出，到中国共产党成立100周年时，要全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。维护制度的严肃性和权威性，提高党内法规制度体系的执行力，是当前党的建设的重要课题。从党内法规制度的作用来看，如何评价党内法规在实践中的作用和功能，关键看党内法规制度能否得到切实有效的执行。

一、党内法规的概念

“党内法规”一词拥有多层内在含义，其内容主要涉及党的制度、党的纪律、党的法律等。纵观党的发展史可知，“党内法规”的应用总是多层面和多角度的。在研究中，我们需要深入、严谨地挖掘“党内法规”的真实内涵，并了解从何种层面或何种角度应用此概念，才能实现有效科学的学术探讨目的。

(一)从词源学上来考察“党内法规”的含义

“党内法规”的概念最初是由毛泽东同志提出的。1938年10月，毛泽东在中共六届六中全会上所作的政治报告中指出，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。而党正式通过文件提出“党内法规”这一概念则是在20世纪90年代。虽然党的历届领导人和领导集体使用这个概念时赋予了其一定的延展性和时代意义，使得其作用、内涵、意义都有所不同，但这个概念的基本指向和基本含义是不变的。针对1938年发生的张国焘严重违纪行为，我党进一步强调严明党纪以规范党内关系，毛泽东同志提出的“党内法规”的概念在一定程度上可以看作是党的纪律的细化，是试图通过“党内法规”来强化党纪。党的七大在《关于修改党章的报告》中还提出了“党的法规”的概念。可以说，新民主主义革命时期的“党内法规”引入了“制度”性特征，不仅需要是“规定党的基本原则”的制度，还应该是规定党的内部生活规则、党的组织形式的制度。十一届三中全会以后，邓小平同志充实和丰富了党内法规的理论，深刻揭示了党内法规的地位、作用以及党规与国法的关系。他强调，国有国法，党有党规党法，党章是最根本的党规党法，如果没有党规党法，国法就很难得到保障。党的十四大上修改通过的党章明确规定，“维护党的章程和其他党内法规”是党的各级纪委的主要任务。随着新时期党的建设不断发展，我们党对党内法规制度建设重要性的认识也日益深入。十六届中纪委六次全会提出，要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”。党的十八届四中全会强调，“加强党内法规制度建设，形成配套完备的党内法规制度体系。”

(二)从语义学上来考察“党内法规”的含义

从语义学角度对“党内法规”进行分析，能够得知它由两部分组成，即“党内”与“法规”。这里的“党内”是对“法规”作用范围的一种说明，而“法规”则是对这一范围内发挥作用的实际描述。在我国，“党内”指的是中国共产党内部，而“法规”是规章制度的总称。因此，“党内法规”指的就是中国共产党内部的规章制度的总称。法律是其制度或规则层面的体现，是一种能够表达国家意志的规范；法的外化形式就是法律。既然“党内法规”是一种规则，且具备法的意义，就必须包含法的基本特征，比如价值目标、基本范畴等。这里的“法”并不具备国家法律中所展现的国家权力的特性，只是将国家法律中包含并强调的“公平”“权威”“规范”“效力”等特征，以及与之息息相关的“权利”“义务”等精神贯彻其中，以此来充实治党理念，实现以“法治”与“制度”治党的目的。*王光华 ：《中国共产党法规与制度建设研究》，电子科技大学出版社2005年版，第6-9页。

因此，“党内法规”的含义可以概括为，由党内特定机构制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。其调整机制具有义务和权力的双向属性，可依靠程序进行强制执行。

二、党内法规制度体系执行力存在的问题

党的十八大以来，我们党高度重视与科学谋划党的制度建设，党在制度建设方面取得了较大进展，在制度执行力方面也有明显增强，重制度、讲规矩、守纪律的思想共识和浓厚氛围正在全党上下进一步形成，党的公信力、向心力、凝聚力不断提升。然而，正如习近平总书记所指出的，“诚然，我们的制度体系还要完善，但当前突出的问题在于很多制度没有得到严格执行。”在实践过程中还或多或少存在着制度执行力不足的状况。

(一)党内法规制度虚置问题

所谓制度虚置，即制度实施一段时间后便无声息，甚至自出台就根本没有被实施和执行，从而形成“说在嘴上，写在纸上，贴在墙上”的空转现象。就本质来讲，它是不执行制度的消极态势。因为有关行动者缺席，所以我们也把虚置状态的制度称为休眠制度。设计者推出此类制度可能是出于美好的愿望而良苦用心地设计，或是为了政绩与应景需要从而以脱离实际的思维设计，然后在现实中根本得不到执行。这些制度虽然看上去很美，但用时却没有可操作性，最后只能增加制度文本的冗繁。*夏赞忠 ：《党内民主法规制度研究》，中国方正出版社2008年版，第22-24页。

(二)党内法规制度剪切问题

所谓制度剪切，指的是执行者在执行制度时，按照自身利益以及其对制度的理解、看法肆意剪切制度，根据需要任意取舍，搞“上有政策，下有对策”，对制度的条文随意进行裁量和选择执行，以达到自身的目的。剪切其实就是对制度断章取义，具体表现在下列几个方面：第一，积极执行对自身有利的制度，而不遵守对自身不利的制度。第二，若制度执行起来特别简单，则执行者就会去执行；若执行起来尤其困难，则剪切者就不会去执行。第三，若领导管理严格时，执行者就会认真执行制度；而领导管理松懈时，他们就不会去执行制度。第四，剪切者经常会钻制度的漏洞，使得制度得不到完美执行。

(三)党内法规制度敷衍问题

所谓制度敷衍，指的是在制度的执行过程中，执行者的行动过于表面化，华而不实，不采取有效措施来执行制度，常常敷衍了事，存在着不作为和慢作为现象。制度刚出台时抓一抓，时间一长就松下来了，在上级强调、领导重视时抓一抓，过后就放到一边，使得制度的实施难以取得应有的效果。制度敷衍行为有时看上去表现得很积极，然而实际上不能获得想要的结果。这种行为主要有两个特征：内松和外紧，本质是敷衍了事、欺上瞒下。如果说制度剪切行为是选择性落实，那么制度敷衍行为就是象征性执行，都属于没有严格、认真地执行制度。

(四)党内法规制度附加问题

制度附加表示某些执行者在进行包括激励性制度在内的相关制度执行时，为了满足自己的利益，而对制度的外延进行扩大，在原有制度的基础上“自创”了一些附加条例，导致制度的制约对象和范围超越了制度原本的框架。事实上，制度附加的举动尽管被贴上了“灵活”“创造”等标签，但其实质依然是扩大制度执行的范围，属于过度执行。这样的制度附加行为不仅使得原有的制度价值遭到了贬损，而且不利于制度目标的达成。

三、提高党内法规制度体系执行力的措施

法律的生命在于实施和执行。任何优越和完善的法律法规制度体系，如果不能得到切实有效的执行，那么其存在便没有多大的意义。从前面的分析可知，当前我国党内法规制度体系执行的实然状态与其应然状态之间存在一定的差距。

(一)构建科学的党内法规制度体系

科学的党内法规制度体系，是提高党内法规制度体系执行力的基本前提。科学的党内制度体系至少包含三个层次的内容：第一个层次是微观层面，即党内制度在内容方面是相互协调的；第二个层次是中观层面，即各项党内制度体系在程序方面是严密的，可以衔接成统一的制度体系；第三个层次是宏观层面，即党内制度的各项配套制度是完备的，可以与国家的各项法律、法规以及规章制度彼此协调。

1.微观层面：提高单项党内法规制度的质量

从微观层面的角度来看，党内各项制度规定构成了完整的体系。要完善规章制度，就得提高各个制度规定的质量。首先，要保障党内法规制度体系的科学性与合理性，必须坚持正确的设计原则。只有如此，才能使最终所设计出来的党内法规制度不偏离预期目标。其次，要确保党内法规制度的合法性，必须严格遵循党内法规制度的制定程序，增强党内法规制度的民主性和公开性，加强党内法规制度的廉洁性评估。*张晓燕 ：《进一步完善党内法规制定体制机制》，《中国党政干部论坛》2015年第2期。此外，目前党内法规制度在程序设计方面还存在一些缺陷，这实际上反映出党内法规制度的科学性不够，需要不断加强它的科学性。不仅要积极促进制度建设的程序化、合理化，还要积极加强制度的逻辑性和体系性。最后，要提高党内法规制度的有效性。*项晌 ：《探索——中国共产党纪律监督论》，中共中央党校出版社2009年版，第163-166页。从法律法规的作用来看，其合法性、科学性实际上只是一种基于应然状态的价值判断，而有效性却是一种基于实然状态的事实判断。如果只强调法律法规的价值判断，而忽略其事实判断，容易造成法律法规制度陷入形式化的困境。*张建明 ：《党内监督机制研究》，光明日报出版社2008年版，第103-105页。要提高党内法规制度的执行力，还必须不断提高党内法规制度的有效性。既要加强调查研究，提高党内法规制度的现实性，也要注重与时俱进，增强党内法规制度的动态性，还要加强理论研究，提高党内法规制度的前瞻性。

2.中观层面：加强党内法规制度的整合

提高单项党内法规制度的质量，可以使得党内法规制度逐步构成一个较为稳固的有机体系。一项党内法规制度与另外一项或几项党内法规制度之间如何融合，是党内法规制度体系建设中观层面必须考虑的问题。首先，全面清理，分门别类。在对党内法规制度体系中的各项单项制度进行整合之前，必须确认哪些单项可以整合，但目前我国党内法规制度体系所涉及到的内容相对较多，无论是党政部门还是学者，都难以就党内法规制度体系的资料给出一个准确的数据。其次，在党内制度的整合过程中，核心就是进行党内法规制度的顶层设计和查缺补漏。在党内法规制度的顶层设计方面，必须注重各项党内法规制度之间的协调和连接，需要有一个宽宏的视角和统一的规划。这就必须要从党的制度建设的战略高度出发，建立在一般发展规律和制度建设的发展规律的基础上，采用顶层设计的方式对制度建设实施全面的规划和部署，从而构建出完整的制度框架和脉络。

3.宏观层面：实现党内外法规制度的互动

要确保党内法规的执行力，不仅要加强体系内部的各项党规建设，还要重视党内法规制度体系宏观层面的建设。加强党规体系的宏观建设，就是要注重党内法规与国家法律、法规的协调与呼应，避免党内法规制度与国家法律制度之间的冲突。党内法规制度与国家法规制度之间可以说是相辅相成的关系，对于广大党员干部而言，不仅要遵守党纪党规，还必须遵守国家的法律制度。*高新民 ：《党内民主与党的建设制度创新》，青岛出版社2011年版，第57页。因此，确保党内法规制度与国家法律制度互不冲突，是党内法规制度与国家法律制度进行互动的前提条件。由此，党内法规制度在制定过程中，不能违背国家法律制度的相关规定。国家法律制度对于全体社会成员都有相应的约束力，这就意味着党员干部也必须遵守国家法律制度。*冯秋婷 ：《党内监督与党员自律》，中共党史出版社2004年版，第197-200页。与此同时，党内法规制度与国家法律制度在执行过程中也不能冲突。党内法规制度的调整对象是党员干部，其在执行过程中需要确保执行程序不违背相关法律的规定，如此才能更好地推动党内法规制度的执行。确保党内法规制度与国家法律制度不冲突，是二者互动的前提，确保他们之间相互衔接和协同，却是二者互动的关键。*蒯正明、任秀娟 ：《新形势下加强党内法规制度建设的路径探析》，《探索》2015年第1期。

(二)完善党内法规制度传播机制

传播是信息传递并产生交流的一种方式。党的制度传播是制度信息在执行的主客体之间传递和交流，因此具有告知、表达、解释、教育等功能。制度执行的效果如何在一定程度上受传播的效果和力度影响，甚至是由传播效果决定的。制度传播是将制度信息具体化地表达给主客体，而传播的内容是否清晰、明确，是否有效传达都会影响主客体的理解程度和接收程度。无论是执行的主体或是客体，当制度制定出来以后，都会有对制度信息内容的理解和接收过程。不同程度和形式的传播会产生不同的影响。程度浅的传播只能使人们对制度产生基本的认识，较深程度的传播则能使人们对制度的内涵有较深的理解和思考，只有深层次的传播才会使得受众群体有深刻的理解，从而能够自然接收信息并支持和拥护制度建设。*阎德民 ：《中国特色权力制约和监督机制构建研究》，人民出版社2011年版，第396-400页。

1.制度传播有效运行的要求

正确的制度传播原则是制度运行的基础，并对制度运行起到规范、指向、定势和保障作用。一个传播机制能够有效地运行需要遵循以下几点要求：

其一，必须将客观性和主观性相结合，真实性和灵活性相结合。客观性和真实性要求传播制度是符合我国国情和实际情况的，其传播的内容是真实、可靠、全面的。传播内容的客观性和真实性决定了传播执行行为的公信力和权威，只有真实可靠的内容才能够增强人们对制度的信任感和认同感，才能有效地传播制度内容，才能将政策落到实处。同时，制度传播也具有主观性和灵活性。其依据制度内容、传播主体、传播形式、传播工具的不同而呈现不同的效果，所以这需要传播者根据制度内容的特点、深浅度等调整、改进传播的方式和工具，加强针对性、目的性、计划性，稳步推进制度传播。

其二，必须将广泛性和针对性相结合。我们通常都是出现问题才去解决问题，制度的确立也多是因为出现相关问题而需要制定制度去规范，所以制度具有明确的指向性和针对性。同时，制度又具有普遍和广泛的约束力。在实际传播过程中，由于传播资源不足、精力有限、区域跨度大等原因，制度传播不能够做到面面俱到，处处落实，平均分摊的方式只会使制度传播空泛、无特色、没有重点。因此，制度传播者需要在执行过程中提高传播力度和传播有效性，将定向和泛向传播有机地结合起来，充分发挥制度传播的作用，从而既能有针对性地解决问题，又能较广地传播制度信息。

其三，必须将适时性和适量性相结合。传播制度既要精准地把握时机，又要准确地把握信息量。制度传播包括提前传播、实时传播、延时传播等类型。把握好传播的时机，采取适当的传播方式，能够提高传播的效率，而选择不恰当的时间和采取不合适的方式，会使制度宣传的效果大打折扣。所以，制度传播的适时性很重要，精准把握好时机能够达到事半功倍的效果。在制度信息量的把控上，要准确了解到人们一次性或是一段时间内能够接受和愿意消化、处理的信息量，毕竟人们的接受能力和处理能力是有限的。如果制度信息一次性或是一段时间内爆发式传播，不仅不能使人们及时、有效地接受和理解，还会造成信息接受者的反感甚至拒绝。因此，在量的把控上，制度传播者需要采取一种较为缓和而又及时的传播方式，让人们愿意接受和认可，这样才能使制度传播取得很好的效果。

2.拓宽制度传播的渠道途径

制度传播机制的运行不只是要保证制度信息真实、传播时机及时、信息量输出适量，还要拓宽传播的途径和渠道，让制度信息更好地传达出去，更好地送递到人们的手中。信息不是直接传播的，而是要借助一定的工具和载体进行传播，并且要按照一定的方向和顺序进行传播。制度传播渠道传播的信息量和持续性影响着最终的传播效果。因此，拓展传播渠道就显得极为重要，需要在数量、容量等方面做工作。其中，想要通过增加传播渠道的数量实现渠道拓宽，就要实现传播的模式由原来的直线传播转变为波动而全向传播。单向的传播模式是较为传统的模式，是从上至下的信息推送模式，通过层层筛选过滤而传播。这种模式不仅单一而且狭长，使得信息很难顺利传送出去。在这种模式中，把关人很多，信息也受到了不同层次的干扰、污染和屏蔽，而且无法从其他渠道获得印证，导致信息失真的可能性增加。与之不一样的全向波形模式却能实现多向、多渠道传播，缩短了通道长度，从而大大提高了制度的传播效率和信息保真度。这就要求党的制度传播不能局限于会议、文件、报告等传统途径，而要多利用现代化媒体科技，通过新媒介传播党的制度内容。在拓宽容量方面，应当实现从窄体传播到宽体传播的转变。窄体传播通道小，允许流通的瞬间信息量就少，自然传播速度也就变慢了，就会出现信息传播不及时、不全面等现象。窄体传播通道的信息负载能力是有限的，当信息量急剧增大时，极容易堵塞通道甚至使其崩溃。这会产生两个方面的问题：一是制度信息的外溢效应，主要指被挡在通道外的那部分信息，不是流失就是因正规渠道传递不了而不得不在非正规渠道传播，从而降低真实性。二是制度信息的内沉效应，指的是通道内的信息，因通道太长使其受到干扰而产生异常，造成过多信息堆积和无效。这是导致信息传递速度缓慢和内容失真的重要原因。而宽体制度传播通道容量较大，制度信息得以顺利通行，不仅可以保证信息传递的时效性和灵敏度，还可以提高制度信息的保真度。

(三)健全党内法规制度执行机制

想要很好地执行党的制度，就必须要有一个好的执行机制。执行机制在制度体系中是主机制，其运行的好坏直接影响到机制在实践中的效果。当前，党的执行机制存在一些难题，必须有目的、有效率地用全面思维方式克服难题，从而深化制度机制建设。*李为君、王忠春 ：《社会主义荣辱观培育的制度路径分析》，《山东科技大学学报(社会科学版)》2012年第6期。首先，坚持制度执行的原则。执行原则为制度执行机制指明了方向。执行力是一种抽象的有强调力、有方向的矢量力，不是只有方向没有力度的标量力，因此把握好执行方向尤为重要。其次，完善制度执行结构。从功能的角度来看，执行结构是确保党内法规制度体系正常运行的载体。具体来看，制度执行结构是指法规制度在执行过程中，基于各种关系网络所构成的一种结构，实际上是最终的执行体制。执行结构决定了执行过程，并最终会影响制度的执行结果，因此，必须完善当前制度的执行结构。最后，加强制度执行水平。执行制度的实施不是自发性的，而是依据外在力量的，这个外在力量就是执行能力。能力具有内在性和潜在性特征，而这些特征决定了能力的可开发性。

(四)强化执行资源有效供给

从法律法规执行所需要的执行条件上看，执行资源主要分为硬性资源(主要包括人力、物力、财力)和软性资源(主要指权威)。无论是硬性资源还是软性资源，都是增强制度执行力不可或缺的。

其一，保障硬性资源的供给。首先，要加大对硬性资源的投入力度。目前，人力、物力、财力等方面的投入还不够，还存在一定的不足，需要加大供给力度。在制度执行之前，要进行充分的调查和研究，要明确已有的硬性资源和暂缺的硬性资源，以便进行全面深入的评估，进而制定相应的财政预算，在执行之前就做好人、财、物等方面的准备。在人力资源方面，应当由专门机构和组织来负责，由一只专业素养较高、执行能力较强以及政治素养较好的执法队伍具体实行。在财力方面，要满足制度执行部门的基本需求，保障他们的工资津贴和办公费用，常备备用金以便满足紧急情况下的需要。在物力方面，要坚持公平、公开、透明、勤俭的原则对办公必需品进行对外招标，切实把性能高、价格低的产品买进来，以保证制度的正常运作。其次，要优化硬性资源的配置。加大硬性资源的投入固然能解决一些问题，但这不是一劳永逸的，还需要对硬性资源进行合理分配，针对资源利用制定合法、合理的规章制度。我们要根据不同的执行情况，优化人力、物力、财力配置，尽可能发挥出它们的功效，做到不浪费资源。最后，要加强硬性资源的更新意识。制度执行要消耗其所蕴含的力量，这些力量是推动执行的动力。资源的消耗需要外界的补充和自身的更新，这样才能保障资源的生命力和活力。硬性资源的更新主要是机器设备的更新和技术的更新。机器设备长期使用会导致其运作效率随着损耗而降低，往往是在出现明显低效率现象时才会维修或更换设备，然而在之前的执行过程中已经对执行效果产生影响了。所以，我们需要树立起机器设备及时检查更换的意识，要及时发现损耗，减少不必要的干扰。硬性资源损耗还在技术上有所体现。制度执行的相关技术不是一成不变的，需要随着时代的发展不断转换执行思维，更新执行技术。技术的更新能够提高制度执行的效率。

其二，加强软性资源的开发。软性资源主要包括权威资源和信息资源。在上文如何完善制度传播中对信息资源问题已经进行了阐释，这里着重分析如何加强权威资源的开发。这里的权威资源既包括制度本身的权威，也包括执行主体的权威以及执行方式的权威。首先，要从制度本身入手增强权威资源，就必须存在合理、合法、合乎程序的制度内容。只有制度本身是可行的，才能给执行者带来制度自信，执行者才能更高效地执行制度。其次，就执行制度的主体而言，权威的主体会使制度内容更加权威和可靠，而没有权威或权威不足的执行主体不但不能帮助制度提高权威，还会损耗原有的权威。所以，要选好人才，遴选德才兼备、政治素质高、专业能力强的人员作为制度执行者。最后，执行方式的权威需要借助党员干部在执行过程中的模范表现来树立。领导干部是否以身作则、遵循执行原则是判断权威的风向标。因而，必须坚持制度面前人人平等，领导干部也没有特权。

结语

党内法规制度体系的建设是一项系统工程，而执行可以说是这项系统工程中最为重要的一环，其状况可以检验党内法规制度的效应和功能。新中国成立以后，针对当时党的建设的实际状况，党中央就开始考量党内法规制度建设，并逐步重视党内法规制度的执行问题。时至今日，党内法规已经形成了较为完善的制度体系，但从党内法规制度体系的执行实践来看，其在执行过程中还存在着虚置、剪切、敷衍、附加、置换等问题。笔者认为，针对这些问题需要从构建科学的党内法规制度体系、完善党内法规制度传播机制、健全党内法规制度执行机制、强化执行资源供给等方面提高党内法规制度体系的执行力。

(责任编辑：永照)

2016-10-12

邵从清(1966—)，男，江苏响水人，盐城师范学院马克思主义学院副教授，法学硕士，主要从事党的建设、马克思主义理论和思想政治教育理论与实践研究。

本文系江苏省社会科学基金项目“提高党内法规制度体系执行力研究”(项目编号：16DJB005)和江苏省高校哲学社会科学研究(纪检监察)专题项目(项目编号：2016SJA820008)的阶段性成果。

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1003-4145[2016]12-0182-06