洪晓成

(武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072)



·农村与农业经济研究·

普惠金融理论与我国农村金融扶贫问题调适

洪晓成

(武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072)

金融扶贫将在农村脱贫攻坚事业中扮演越来越重要的角色。我国农村金融扶贫事业已进入普惠金融阶段，从先前的脱贫攻坚战略到当下的普惠金融战略，从先前的“输血式”金融政策到现在的“造血式”金融政策，农村金融扶贫事业进入了新的发展格局。但是，从普惠金融的视角分析，农村金融扶贫事业存在的机制性、制度性问题仍未有效化解。农村金融扶贫事业的健康发展要走全面协调、精准扶贫和商业可持续的道路。需要构建多样化多层次的农村金融扶贫体系，为普惠金融战略的实施提供政策支撑；设立农村风险补偿基金，完善金融扶贫的利益协调和参与机制，为普惠金融战略的实施提供制度支撑；大力发展农村互联网金融，创新农村精准扶贫金融新工具，为普惠金融战略的实施提供技术支撑；加快农村信用体系和资源流转市场建设，完善农村金融扶贫的基础性产权制度，为普惠金融战略的实施提供金融生态支撑。

农村金融扶贫；普惠金融；精准扶贫；利益协调和参与机制

2015年11月29日发布的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，要确保到2020年实现7000多万农村贫困人口脱贫致富的小康目标，必须创新扶贫开发思路，通过金融扶贫创新，整合各类扶贫金融资源，开辟农村扶贫开发新渠道。*《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，《人民日报》2015年12月8日。2016年“中央一号文件”也指出，优先保障财政对农业农村的投入，鼓励和引导金融资本、工商资本更多投向农业农村；推动金融资源更多向农村倾斜。*《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》，新华社2016年1月27日。同时，充分运用金融手段，依托农村乡土文化优势，大力发展休闲度假、农耕体验等强农、富农新兴支柱产业，促进中国农村脱贫致富。这些在金融领域精准扶贫的政策措施，预示着金融扶贫将在农村脱贫攻坚事业中扮演越来越重要的角色。

我国农村金融扶贫事业历经30余年，不同历史阶段都有着各自的理论支撑与国家态度。上世纪80年代，我国借鉴联合国援华项目和孟加拉国小额贷款模式，开始探索金融扶贫方式，这一时期的主要特点是政府设立专项扶贫资金，改善农村基础设施条件，实行信贷配给制度。从1990年代开始，我国开始推进市场经济体制改革，农业发展银行、农村信用社、农业银行、邮政储蓄银行等专业金融机构相继成立，金融扶贫开始向专业化方向迈进，这一时期的主要特点是金融机构自筹资金，政府给予财政补贴，贴息贷款模式得到固化。进入21世纪后，国有金融机构陆续上市，农业合作社、小额贷款公司、农业担保公司等新兴金融主体日趋多元，金融扶贫开始从“输血式”向“造血式”转变，市场化和商业可持续成为新时期的主要特点。党的十八大以后，经济和金融市场进一步发展，普惠金融开始成为一种全新的理念而得到推广。十八届三中全会提出“要发展普惠金融”，这是第一次将普惠金融写入党的决议。2015年《政府工作报告》进一步指出，要大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。2016年初，国务院下发了《关于推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》，这是首个发展普惠金融的国家级战略规划；之后，人民银行、发改委、财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办等国家部委联合下发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，意见提出“要大力推进贫困地区普惠金融发展”，这标志着我国农村金融扶贫事业开始进入普惠金融阶段。

一、普惠金融理论在农村金融扶贫中的适用与应用

早期金融理论对农村金融扶贫的研究主要集中于三个方面：其一，农业信贷补贴理论。该理论将农村金融的主要问题归为贫困导致的储蓄短缺与投资回报率低下，寄希望于政府干预，增加农村资金供给、降低融资利率；*姚耀军 ：《农村金融理论的演变及其在我国的实践》，《金融教学与研究》2005年第5期。其次，农村金融市场理论。该理论在当代金融发展理论奠基人罗纳德·麦金农提出的“金融抑制理论”基础上，将农村金融问题归结于农村金融体系的不合理性，寄希望于通过市场的手段来完善农村金融体制，以动员农村内部资金，解决政府干预而导致的人为市场扭曲等问题；*曹协和 ：《农村金融理论发展主要阶段评述》，《财经科学》2008年第11期。其三，农村金融不完全竞争市场理论。该理论依托斯蒂格利茨的“不完全竞争市场论”，在国家干预和农村金融自由化的两极观点中寻找平衡，认为农村金融市场失灵主要源于农村信息不对称。*Stiglitz, Joseph E. Peer monitoring and credit markets[J]. World Bank Economic Review 4(3), 1990:351-66以上三种理论观点共同指向和探讨了政府与国有金融机构在金融扶贫中应有的角色与担当的问题，为我国各个历史时期的金融扶贫政策提供了理论借鉴。随着社会经济以及经济金融学的发展，微型金融理论及其发展形态——普惠金融理论在“农村金融不完全竞争市场理论”的基础上孕育而生。微型金融理论认为，目前的金融机构之所以不适应农村金融市场，归根到底还在于金融产品的匹配性不足。通过降低成本，设计合适的小额、低门槛的金融产品等方式，完全有可能将农村金融市场转变为蕴含机遇的大市场，实现金融机构自身的可持续发展。*Richard L.Meyer. The Demand for Flexible Microfinance Products: Lessons From Bangladesh[J]. Journal of International Development.2002,(14):351-368.2005年，联合国大会正式提出“普惠金融”概念，将微型金融理论进一步发展。国务院《关于推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》也指出，小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。大力发展普惠金融，是我国全面建成小康社会的必然要求，有利于促进金融业可持续均衡发展，推动大众创业、万众创新，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐。

(一)普惠金融理论在农村金融扶贫中的适用性

首先，普惠金融着重强调金融服务的“全面性”，即每一个人、每一个阶层、每一个群体都能及时、有效、有尊严地获得金融服务，尤其是被大型金融体系所排斥的贫困农户、边缘地区、弱势群体。根据《中国人民银行2014年中国农村金融服务报告》，截至2014年底，我国依然有1570个“全国金融机构空白乡镇”未享受到应有的金融服务。普惠金融立足于机会平等，把偏远农村和贫困农户纳入服务范围，致力于提高基础金融覆盖率，用金融的力量全面提升农村地区的发展能力。其次，普惠金融强调金融服务的“匹配性”，即金融机构可以因地制宜、因人制宜地设计出差异化、个性化的金融产品，从而提高农村地区金融服务的精准性、可得性和满意度。传统商业银行主要为城市居民和大型企业提供金融服务，其信贷产品体系主要依托于房地产抵押担保，这也导致广大农户因为缺少有效担保物而无法获取信贷资金。普惠金融理论认为，农村地区具有广阔的市场前景和庞大的客户群体，商业银行可以根据农户特点和资源禀赋开发出匹配性、精准性的信贷产品，为农村发展服务。最后，普惠金融强调金融服务的“可持续性”，即金融机构可以通过客户筛选和利率定价来有效规避、防范金融风险，同时贫困农户也可以以合理的价格获得信贷资金和金融服务，从而达到农村金融市场的均衡状态。普惠金融理论立足商业可持续原则，正确认识政府与市场的关系，运用市场化手段将金融扶贫向纵深推进，调动并激发贫困地区的发展潜力，为农户造福。

(2)普惠金融理论在农村金融扶贫实践中的应用前景

其一，国有大型商业银行可以通过优化网点布局，加快发展电子银行，实现移动互联网发展，进而构建起由物理网点、自助渠道、手机银行、网上银行、电话银行等线上、线下相结合的全功能网络体系，全面提高贫困地区的金融服务覆盖面，让贫困地区的农户享受普惠金融的“阳光雨露”。其二，金融机构可以立足贫困地区的产业规划，实施“一县一业、一村一品”发展战略，重点围绕生态种养殖业、经济林木业、休闲观光业、农产加工业、民俗旅游业等开发设计金融产品，打造起“公司+农户”、“龙头企业+农户”、“专业合作社+农户”等新型产业链金融模式，不断提高金融服务的渗透性和匹配性。再次，金融机构可以根据农户特点和资源禀赋，开发出精准化小额信贷产品，在现有“五权抵押融资试点(农村土地承包经营权、集体林地承包经营权、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权)”的基础上，不断推进抵押担保方式创新，有效激发农村和农户脱贫致富的内生动力。其三，普惠金融以实现农村金融服务的可持续性为最终目标，一方面充分发挥政府引导和市场主导的双向作用，让市场在金融资源配置中发挥决定性作用，另一方面，监管机构和商业银行也要在提高风险忍受度的同时，通过价格机制来有效覆盖风险，使农村金融扶贫事业始终处于良性发展的市场进程中。作为一种全新的发展理念，普惠金融理论一方面强调金融服务对象的“全面性”，另一方面也直面“全面性”所可能引发的问题，并将“匹配性”和“可持续性”设定为农村金融扶贫的核心工作。可以预见，普惠金融理论在我国农村金融扶贫实践中将具有广泛的应用前景。

二、普惠金融理论视角下我国农村金融扶贫问题

普惠金融提倡各种市场主体和金融机构共同参与，为所有人群特别是贫困地区的贫困农户提供合理而全面的金融服务。普惠金融也要求农村金融扶贫利用市场化手段，推进提高扶贫工作的匹配性和精准性，并激发被扶贫对象的主观能动性。这也是我国未来连片特困地区扶贫的重要方式。我国农村金融扶贫事业已经走过了30多年的历程，全社会的重视程度不断提高，市场主体不断丰富，投入规模不断扩大，但其机制性、制度性等基础性问题仍有待进一步完善。从普惠金融的角度看，存在的问题主要表现在以下几个方面：

(一)参与主体的沟通机制不协调难以提高匹配度

在金融扶贫中，国有商业银行发挥着主力军作用，以国有商业银行参与的扶贫运作机制为例，我国农村金融扶贫有三大参与主体：政府是金融扶贫的规划者和引导员，负责制定统一的金融扶贫行动大纲，调配和引导金融资源向贫困地区流动；国有商业银行是金融扶贫的放大器和预警机，利用金融工具和金融杠杆将扶贫政策落地实施和推向深入；被帮扶农户是金融扶贫的受益者和展现者，是健全农村金融体系，激活农村经济最为重要的基本单元。当前，我国的政府、商业银行、农户三个参与主体的沟通机制不协调是农村金融扶贫事业受阻的主要原因。首先，从政府和商业银行来看，政府和商业银行“缺位”与“错位”、“权力寻租”与“资金空转”现象较为突出，致使扶贫资金的边际效益递减和规模效益下降。另一方面，由于政府和商业银行缺乏有效的参与协调机制，经常会出现沟通不通畅，政策不清晰，分工不明确，执行不协调等问题，最终导致金融资源的匹配性不高、精准性不强。其次，从政府和被帮扶农户来看，政府和农户之间还没有形成扶贫合力。我国长期以来形成的“外源式”扶贫模式，致使金融资源被农户当成“免费午餐”，贫困农户的“内源式”发展动力明显不足。另一方面，政府作为稀缺资源的供给者，也因为信息渠道不通畅，获得信息不充分，导致扶贫资源分配不合理，定位不精准，扶贫对象错位等问题，最终导致金融资源配置效率不高、金额扶贫效果不理想。最后，商业银行和农户之间的不协调性问题也较为突出。现有小额贷款的高利率使得农户对金融扶贫持谨慎与怀疑的态度，而涉农贷款的高不良率又使得商业银对金融扶贫持观望与保守的态度。因此，虽然商业银行和农户之间存在着较大的合作潜力，但“帮者”与“受者”的先天性“鸿沟”在短时间内还无法完全弥合，最终导致金融扶贫难以在更广阔的空间进行推广。

(二)信贷资金的循环路径不通畅难以实现可持续性

理想的扶贫资金流动路径应在三大参与主体之间形成良性循环：政府向国有商业银行提供财政支持、政策优惠与信用担保，引导商业银行向农村地区和贫困农户投放信贷资金；商业银行将信贷资金投入扶贫产业，帮扶贫困农户扩大再生产，进而获得利息收益；贫困农户通过产业增收致富，有能力偿还贷款本息，进而促使政府和商业银行进一步加大金融资源配置。现实中，扶贫资金特别是信贷资金的循环路径不通畅是农村金融扶贫事业受阻的重要原因。首先，从政府角度来看，新中国成立后国家为了实现“赶超战略”，搭建了城乡二元经济结构，致使农村基础设施落后，规模经济不足，产业结构单一。直到现在，资金从农村流向城市，资源从农业流向其它产业的趋势还没有得到根本性改变。《2015年度中国银行业服务改进情况报告》的数据显示，银行业金融机构2015年末的涉农贷款余额为26.4万亿元，在各项人民币贷款余额中的占比为28.1%，虽然近年来涉农贷款的增速在不断提高，但是余额占比仍然相对较低。另一方面，政府主导的产业扶贫往往具有一定的基础性、周期性，扶贫资金的回报时间相对较长、回报率相对较低，金融扶贫也往往处于只“投入”不“产出”，只“输血”不“造血”的状态。其次，从商业银行角度来看，信贷资金收放难度比较大，金融扶贫成本相对较高。根据《人民银行2014年中国农村金融服务报告》，截至2014年底，金融机构涉农贷款不良率为2.4%，远高于金融机构整体信贷不良率。涉农贷款的高损失率致使商业银行的信贷投放动力 “大打折扣”。另一方面，现有商业银行的信贷产品往往具有“标准化”、“一刀切”的特征，审批手续和审批周期的存在也使得信贷资金往往不能解决农户的燃眉之急。再次，从农村地区和农村自身情况来看，我国贫困农户往往具有较强的“长尾”特点，即地理上分布较为零散，需求上表现各有不同。特别是在面对贫困地区、偏远地区、民族地区时，金融机构的网络覆盖能力仍然显得“捉襟见肘”。另一方面，贫困农户的贷款需求往往具有“小、频、急、多”的特点，以商业银行现有的人员、设备和技术还无法实现批量化、规模化操作，单笔贷款和单个农户的业务成本相对较高，商业可持续道路还有待进一步探索。

(三)金融扶贫的配套制度不健全难以发挥市场主导机制

农村社会的基础性制度改革进入深水区，一些制约农村社会经济长远发展的矛盾日益突出，这也成为影响社会和谐、影响农村稳定的巨大风险隐患。与农村金融体系紧密相连的基础性配套制度已经成为制约农村金融扶贫事业市场化发展的关键因素。首先，我国农村的诚信体系不健全，市场契约精神比较欠缺。在相当长的一段时期，我国农村金融扶贫带有一定的政治色彩和无偿性质，符合扶贫政策的农户可以从中获得部分无偿利益，但个别农户见利起意，为了符合扶贫标准，选择游走于贫困线边缘，视信贷资金为“无偿馈赠”，有的农户甚至见利忘义，通过“等、靠、要、骗”来套取信贷资金，严重挫伤政府和商业银行金融扶贫的积极性。其次，农村资源市场流转体系不健全，资源资本化进展缓慢。抵押担保是商业银行设计信贷产品的必要条件，也是覆盖信贷风险，保证商业可持续的有效手段，可以说抵押物的足值性、有效性、变现性直接决定着商业银行的信贷行为。目前，商业银行在农村“五权”抵押融资试点中也出现了担保物“价值评估难、处置时间长、变现能力差、法律障碍多、执行起来困难”等诸多问题，因此，迫切需要加快完善农村资源流转体系，进一步盘活农村存量资源。再次，我国的农村产权制度也严重制约着农村地区的发展活力和市场化路径。近年来，随着经济社会的发展，以土地制度为代表的农村产权制度改革已经成为多方利益主体博弈和社会矛盾冲突的焦点。农村资源所有权不清晰，产权权能不完整，权益预期不稳定等问题已经影响到农村地区的长治久安，致使市场机制无法在金融资源配置中起到决定性作用。

三、普惠金融理论视域下我国农村金融扶贫问题调适

实施脱贫攻坚战略和普惠金融战略，为我国农村金融扶贫事业提供了良好的理论、政策和舆论环境支持。我国农村金融扶贫事业的健康发展，要走全面协调、精准扶贫和商业可持续的道路。然而，面对当下农村金融扶贫存在的一系列问题，需要从政策工具、制度机制等层面对农村金融扶贫进行路径建构。

(1)构建多样化多层次的农村金融扶贫体系，为普惠金融战略的实施提供政策支撑

商业银行是我国金融市场的主体力量，承载着国家战略和国有资本的意志，可以在农村金融扶贫事业中发挥主力军作用。首先，要进一步引导金融机构，特别是以信用社、农商行、农业银行、邮政储蓄银行等为代表的大型国有商业银行实施普惠金融战略，充分发挥其遍布农村的网点和网络优势，规模庞大的资金和资源优势，扎根基层的队伍和服务优势，提高普惠金融的认知度和参与程度，增加农村金融服务的有效供给。其次，要进一步强化政策扶持作用，特别是对践行普惠金融的商业银行实施差异化、正面化的监管政策，充分发挥信贷、产业、财税、投资政策的协同作业，综合运用再贷款、再贴现、差别准备金动态调整等货币政策工具和财政贴息、税收优惠、差别税率、先税后补等财税政策工具，提高商业银行在农村地区的金融资源配置效率。*吕家进 ：《普惠金融体系的原则与重点》，《中国金融》2014年第5期。再次，要进一步鼓励金融产品创新，特别要鼓励商业银行运用互联网技术提高金融覆盖面，扩大金融服务渗透率，设计出适应农村市场的普惠金融产品，构建起小额信用贷款、抵押担保贷款、担保机构保证贷款、农村特色产业贷款等多种形式的信贷产品体系，在创新中提高金融扶贫的匹配性、精准性和可持续性。最后，要进一步放宽农村金融市场准入，有序引导社会资本和民间资本进入普惠金融领域和农村金融扶贫领域，逐步建立起包括银行、证券、保险、小贷、物流、电商等在内的多样化、多层次的农村金融扶贫体系，构建起广覆盖、有竞争的普惠金融服务格局。

(二)设立农村风险补偿基金，完善金融扶贫的利益协调和参与机制，为普惠金融战略的实施提供制度支撑

新时期，我国扶贫开发工作重点已经转移到连片特困地区，只有充分调动一切积极有利因素，整合各方资源力量，才能构建起农村金融扶贫的长效机制。历史经验已经表明，政府或金融机构任何单方面主导的扶贫模式都难以取得预期效果，因此构建扶贫主体之间的利益协调和参与机制事关脱贫攻坚战役的成败。首先，要鼓励各级政府和商业银行成立“三农”或“扶贫”专项担保基金，发挥金融杠杆的联动效应，建立风险补偿机制。当前，各级政府可以在现有担保体系的基础上，直接探索与商业银行成立扶贫专项担保基金，做到既“不越位”，也“不缺位”，既保证公共财政资源有效传递，又要让商业银行和市场机制充分发挥作用。其次，要鼓励农业、林业、国土、科技、就业、妇女、扶贫和移民等政府部门直接和商业银行签订战略合作协议，以各自专项资源为杠杆，撬动商业银行市场投入，并在此基础上建立起稳固的沟通协调机制，统筹推进农村金融扶贫事业。最后，要鼓励商业银行搭建“银政”、“银协”、“银企”、“银担”、“银保”等综合化、立体化金融服务平台，形成金融机构与政府部门、农业企业、社会力量协同推进的大金融扶贫格局，在充分调动市场主体积极性的基础上，不断完善扶贫主体的利益参与机制、利益协调机制、利益保护机制和利益分享机制。

(三)大力发展农村互联网金融，创新农村精准扶贫金融新工具，为普惠金融战略的实施提供技术支撑

当前，互联网正以前所未有的速度、深度和广度席卷全球，互联网技术已经深刻地改变着普惠金融的实践形态。金融互联网作为金融与互联网的创新融合，为商业银行快速切入农村市场提供了条件，也为贫困农户享受金融服务提供了便利，更为农村金融扶贫事业提供了前所未有的历史机遇。首先，要鼓励商业银行加大信息科技投入，推进电子银行建设，延伸金融服务触角，开发出更多、更具效率的业务模式，彻底解决营业机构不足、服务对象分散、扶贫地域偏远等难题，使金融扶贫的全面性以互联网模式得到拓展。其次，要鼓励商业银行开发互联网产品，推进金融产品创新，提高资源配置效率，设计出“因户制宜、因地制宜”的金融产品，彻底解决信息不对称、风险成本高、资金收放困难等问题，使金融扶贫向更加精准化的方向发展。最后，要鼓励商业银行发展农村电子商务，搭建网上农产品商城，助力特色农业产业发展，开发出“支付结算+物流+信息+产销”的金融新业务，彻底解决贫困地区信息不通畅、物流成本高、销售渠道困难等难题。当前，电子商务已经成为商业银行新的业务形态和利润增长点，这也将为贫困地区带来新的项目与就业机会，使得农户和农村成为最大的获利者。总之，互联网技术将长期深刻的改变着金融体系和金融工具，贫困农户也将获得更多的融资和投资机会，普惠金融和农村金融扶贫事业将会迎来更加广阔的发展空间。

(四)加快农村信用体系和资源流转市场建设，完善农村金融扶贫的基础性产权制度，为普惠金融战略的实施提供金融生态支撑

农村金融扶贫事业是一项长期性的农村基础工程，在市场经济体系特别是金融市场中，良好的信用文化、契约精神和健全的产权制度是实现金融资源有效配置的基础性条件，也是降低交易成本和提升参与主体活跃度的有效保证。因此，要“加快推进农村信用体系建设，构建良好的普惠金融生态环境”。*和红 ：《福建农村社会化养老服务的模式、机制及其适应性研究》，《华侨大学学报》(哲社版)2014年第4期。信用是市场经济的基石，金融发展取决于金融生态状况。推进农村金融扶贫开发，需要在农村地区乃至全社会推进信用体系建设，加大金融知识宣传教育，建立失信惩戒机制，营造诚实守信的良好社会风尚。而且，要加快推进农村资源流转市场建设，构建农村资源资本化的有效途径。加快资源流转可以盘活农村存量资源，实现资源资本化可以有效激发农村发展活力。当前，应在推进“五权”抵押融资试点的同时，加快建设运作规范的农村产权交易中心和农村产权收储中心，提高农村资源的变现能力、融资能力和资本化能力，有效引导金融资源不断向农村地区流入。另外，要加快推进农村产权制度改革。农村产权制度改革对整个农村经济发展具有基础性作用，以土地制度为代表的农村产权改革已经成为进一步深化改革的险滩和难点，迫切需要切实有效的顶层设计和制度创新。基础性产权制度改革的最终方向是要赋予农民完整的财产权利、明晰的产权归属、完善的产权权能，真正建立起符合市场经济和生产力发展要求的生产关系。“小康不小康，关键看老乡”，在全面建成小康社会的大背景下，只有真正赋予农民完全法律意义上的财产权利，农村金融扶贫事业才能走向更加广阔的发展道路。

(责任编辑：栾晓平)

2016-08-02

洪晓成，男，武汉大学经济与管理学院博士研究生、高级经济师。

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1003-4145[2016]12-0083-05