王亚华

“三权分置”是顺应国情变化的农地制度创新

王亚华

在新中国六十多年的农村发展历史上，从计划经济时代的农村土地集体所有制，到改革开放之后的农地集体所有权和家庭承包经营权的“两权分离”，再到目前的农地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”，中国农地制度经历了一系列重大制度变迁。“三权分置”的农地制度改革，是新时期顺应国情变化、实现农村经济统分结合方针的重大举措，也是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，对于推动农业集约规模经营、推进农业现代化具有重大意义。

改革开放以来，基于对“一大二公”的人民公社体制的反思和改革，中国农村地区开始推行家庭联产承包责任制，实现了农地的集体所有权和家庭承包经营权的“两权分离”。这是适合中国国情的重大制度设计，旨在把农村集体统一经营和农户分散经营结合起来，各地区可以探索适合各自区情的双层经营体制，宜统则统，宜分则分，实现统分结合。

统分结合的双层经营体制能够发挥农户和集体两个层面的积极性，但是随着宏观经济环境的变化，在实践运行中片面强调“分田单干”、“统”的作用日渐式微的问题日益凸显。特别是进入新世纪以来，农户种粮比较收益下降，城镇化伴随的大量农民进城务工，土地撂荒、非粮化、非农化等新问题日益突出，过于强调农户分散经营的弊端日益显现。在此背景下，2014年中央提出“三权分置”的农村土地制度改革思路，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权进一步分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局。

日前，由中办和国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，是“三权分置”改革思路的具体落实，旨在完善“三权分置”办法，探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。“三权分置”改革有利于促进土地适度流转，实现农地规模经营，为农村发展更快注入现代要素，这也是顺应国情条件变化的重大制度创新。通过实施推进“三权分置”的农村改革，逐步建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，将为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

“三权分置”改革的难点，在于放活土地经营权的同时，如何稳定农户承包权、落实集体所有权。为了更好地保护农户的权益，政策上应维持农户的承包权长期不变，严格执行土地承包期限。近年来推进的农村土地确权登记颁证工作，政策上认可农户拥有独立的承包权，有助于进一步稳定土地承包关系。随着土地经营权的流转，为了保障农户的承包权，防止集体所有权的虚化，必须建立健全法治保障，法律上明确界定三者的权属关系，发生权属纠纷时能够有法可依。

随着“三权分置”改革的深入推进，中国农村经济统分结合的实现形式正在发生重大变化。在“统”的层面，集体经济被赋予了新的内涵，合作社、社会化服务组织、龙头企业等新型经营主体不断发展壮大；在“分”的层面，传统承包农户逐步向普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存转变。“统”与“分”的实现形式在新的国情条件下不断丰富，中国正在加速构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

（作者单位：清华大学公共管理学院）