解读2016年中央1号文件

编者按：2016年1月27日，《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》正式发布。这是“十三五”期间第一个中央1号文件，一共六大部分，3 0个条目，涉及农村经济、社会、生态环境、农民民生、改革和发展等多个方面。本刊根据国务院新闻办公室中央1号文件新闻发布会、中央1号文件相关起草人采访等内容，对一些热点问题解读进行了摘编，与读者分享。

农业农村发展须破解两大难题

据中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文介绍，在党的农村政策指引下，农业农村发展一直保持着比较好的势头，到2015年实现了粮食生产连续十二年增产，在中国历史上从来没有过，世界上也是罕见。同时，农民人均收入一直保持持续稳定增长态势，农民收入增长幅度连续六年高于居民，城乡居民收入差距持续缩小。但也必须看到，当前农业农村发展中存在很多新的问题，有的对下一步的发展构成比较大的制约和瓶颈。

当前农业农村存在的问题主要有两个：一是农业生产上和主要农产品供求方面存在着比较突出的问题。一方面是粮食的供求，主要在品种结构上出现了失衡的局面，导致国内市场价格有所波动，出现了产量、进口数量和粮食库存量都在增长的复杂局面。这里有很多复杂因素，最主要的是国内粮食供给的品种结构和市场需求的品种结构存在不适应的方面，比如大豆市场需求增长很快，但国内生产不仅没有增长，反而有所下降，满足不了对大豆的需求，所以出现了大豆大幅度进口。另一方面，中国土地不多，农民数量很多，平均每户承包土地半公顷左右，是世界上规模最小的农业。尽管在农民流动、土地流转的情况下，有一部分土地进入了流转，使得一部分农民能够扩大经营规模，但总的来说，农业的经营规模是非常小的，造成了农业生产成本比较高。为保护农民的利益，国家采取一系列政策措施，稳定了市场价格。从这几年的情况看，国外粮食的价格在下跌，但是在2014年以前，中国国内粮食主要品种的价格却在上涨，这就出现了一个大的问题，就是国内的粮食价格高于国际市场，就容易导致国外的粮食大规模进入中国市场，对中国农业的稳定增产就会带来非常大的压力。二是面对家庭经营收入和外出务工收入这两个农民增收的主要动因都在减弱，如何增加农民收入的问题。现在，一部分农产品国内价格出现了明显下跌的趋势，依靠增产、比较好的价格来获得增收面临着很大挑战。另外，这几年农民外出工资性收入增长比较快，2015年农民人均可支配收入中，来自工资性的收入已经超过了来自家庭经营的收入。但是，在整个经济增长速度下滑的背景下，非农业能给农民提供的就业机会不像以前增长得那么快。

让玉米的价格回归市场

对于当前玉米的生产，陈锡文表示，为了保证农民能够有比较好的收益，2007年开始政府对玉米实行临时收储政策，每年在玉米上市之后，政府制定一个临时收储价格，由国有粮食部门实行收储，这个价格一直持续到2014年，每一年都有所提高，从2007年的7毛钱一斤上升到2014年的1.12元一斤，按现价相比提高了60%。这样保障了农民的收入，也调动了农民生产玉米的积极性，玉米增产非常快，成为中国五个粮食品种中数量最大的一个。但是，因为连续多年提价，出现了国内玉米价格高于国际市场的情况，导致了国外玉米以及可以替代玉米的一些其他粮食品种大规模进入中国市场，国内玉米产量不断增长，进口玉米和玉米的替代品也在不断增长，中国自己生产的玉米没有价格竞争优势，所以不得不都进了仓库，现在玉米的库存可能是历史上最高水平。

因此，2016年中央1号文件提出，按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。前些年玉米临时收储价格不断提高，实际上不仅仅是玉米供求关系形成的价格水平，还包含着政府对生产玉米的农民的补贴，所以比市场高得多。现在要把补贴从价格中剥离，根据市场的供求关系，让价格回归到合理的水平。采取这种办法，农民会根据市场供求来决定种多少、按什么价格卖，国内的玉米价格将理性地回归到和国际市场价格相近的水平，大规模进口的现象会明显减弱。在这个过程中，现在生产的玉米也会找到市场销路，库存会逐步消化掉。

2015年9月，政府明确提出调整玉米临时收储价格，从2014年的每斤1.12元下降到每斤1元钱。虽然价格降低了，但是它还是高于国际市场，且这个价格还是由政府定的。今年正在研究怎么让价格的形成回归市场。这里有个重大的问题，价格由市场决定，农民的利益政府必须合理地保障，让农民获得合理的收益。具体的办法，有关部门正在按照中央1号文件的要求进行研究。

六大措施增加农民收入

陈锡文表示，下一步农民收入增长将是政策要攻破的一大难点，现在提出的一系列政策措施，重点在以下几个方面：一是加快推进新型城镇化，让更多具备条件已经在城市长期居住和稳定就业的农民工在城镇落户，这样不仅可以减少一些不必要的开支，而且会给城市发展带来更多的消费性支出。二是在农业经营方式上创新，更多地发展多种形式适度规模经营，提高农业的效益。三是政府要助力农民开展大规模农田水利等基本建设，推广先进适用的良种和技术，依靠科技创新提高农业的效率。四是推进一二三产业融合发展，让农民通过介入农产品加工、销售这样一个产业链条，提升农业自身发展的价值链，从中获得更多收益。五是在一系列农产品价格体制改革中，注意保障农民的合理收益，通过其他的补贴方式来保证农民的合理收益。六是加大基本公共服务城乡之间的均等化步伐，包括医疗、教育、养老、最低生活保障等政策措施。

2015年，因为价格下降，农产品增产不增收的情况确实是存在的。比如玉米，由于价格下跌，农民在玉米上的收入不如原来想得那么好，产生了一定的收入增幅下降。所以，农民增收要通过很多办法，对于玉米主产区，非常重要的是要引导农民合理地调整生产结构，生产市场有需求的、能卖好价钱的产品。中央从2015年开始在吉林、黑龙江、内蒙古一些地区试点，比如玉米现在主要是做饲料，把成熟后的玉米粒加工成饲料，这中间物质和能量都有很大的浪费，如果改成直接变成青贮饲料，这样籽粒、秸秆都变成了饲料，通过这样的方式调整结构，同时国家对农民的合理收益给予一定的保障，能让玉米主产区的农民保持收入持续增长态势。

推进农业供给侧改革

中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊表示，今年中央1号文件明确提出要加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构改革，加快转变农业发展方式。推进农业供给侧的结构性改革，核心是围绕市场的需求来进行生产，优化农业资源配置，扩大农产品有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性。农业供给侧改革，从当前来讲，主要是抓好六个方面的工作：

第一，调结构，调整优化农业的产品结构、生产结构和区域结构。今年中央1号文件提出要树立大食物观，就是不能单纯以增加产量论英雄，要念好“山海经”，唱好“林草戏”，合理开发更多农业资源。特别是要统筹粮经饲发展，为消费者提供品种多样的产品。

第二，提品质，下大力气提高农产品质量安全水平。要适应城乡居民食品结构升级需要，大力推进标准化生产、品牌化营销，特别是要提高消费者对国内农产品的信任度，这一点至关重要。

第三，促融合，促进农村一二三产业融合发展。传统意义上的农业就是提供农产品，实际上农业是接二连三的，不光是提供产品，不光有生产的功能，还有生态的功能。要深度挖掘农业多种功能，把农业生产与农产品加工流通、农业休闲旅游融合起来，培育壮大农村新产业新业态，更好满足全社会对农业多样化的需求。

第四，去库存，现在粮食、油料等农产品库存相当庞大。但去库存有一个过程，要把握好节奏，防止打压市场，因为现在农产品价格很多已经在下行了，如果把握不好节奏，可能下行速度会更快一些。

第五，降成本，着力降低农业的生产成本、流通成本、营销成本。比如减少化肥农药不合理使用，把生产成本降下来，通过开展专业化、规模化服务，降低农业服务成本，实现节本增效。

第六，补短板，大力弥补制约农业发展的薄弱环节。要持续改善农业基础设施，加强农业资源保护和修复，实施山、水、林、田、湖生态修复和保护工程，扩大退耕还林还草规模，治理面源污染，推动绿色发展。

需要强调的是，推进农业供给侧结构改革，不是说粮食不重要了，还要进一步巩固和提升粮食生产能力。当然粮食生产要尊重市场规律，顺应供求变化，实时调整种植结构，特别是玉米非优势产区，要把产量压下来。要实施藏粮于地、藏粮于技战略，真正加大对粮食主产区支持力度，进一步调动农民种粮和地方抓粮的积极性。

推动产业融合发展成为农民增收的重要支撑

2016年中央1号文件提出，推进农村产业融合，促进农民收入持续较快增长。对此，2016年中央1号文件起草组成员杨尚勤、王宾表示，一个鲜丝瓜只能卖三四元钱，但丝瓜瓤可以卖到10元钱，这一价格上的跳跃，得益于用丝瓜瓤作原料的保健鞋垫的开发和畅销。事实上，不管是粮油肉菜蛋奶，还是其他经济作物，经过深加工都可以产生更高附加值。

农业不仅有经济功能，还有生态、社会和文化等功能。长期以来，人们比较重视农业的经济功能，而忽视了其他功能。人们消费水平的提高和多元化、个性化、生态化消费趋势的出现，为开发农业多种功能，推动农村一二三产融合提供了巨大空间。厚植农业发展优势，就要不断提升传统产业，大力发展新产业新业态，实现农业产业链整合和价值链提升。同时，必须完善农业产业链与农民的利益联结机制，让农民共享产业融合发展的增值收益，培育农民增收新模式。

绿水青山就是金山银山。伴随着工业化、城镇化的深入推进和经济社会结构的深刻变化，越来越多的城里人开始向往农村的乡土气息、田园风光。要依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等，使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。

但是，发展休闲农业和乡村旅游，不能一哄而上。一些地方没有科学的发展规划，村村都搞农家乐，家家都办小旅馆，乱搭乱建无人管，环境卫生没保障。这种粗放式发展破坏了农村风貌，也不利于休闲农业和乡村旅游可持续发展。农耕文明是中华民族宝贵的精神财富，流传至今的特色建筑、地域民俗、乡土文化应该得到很好的传承保护和开发利用。中央1号文件强调，要加强乡村生态环境和文化遗存保护，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄和宜游宜养的森林景区。

（本刊收集整理）