● 文| 中国电子信息产业发展研究院军民结合研究所 杨少鲜



2015年中国军民融合进展

● 文| 中国电子信息产业发展研究院军民结合研究所 杨少鲜

2015年，中国军地各方围绕“形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局”这一目标要求，不断丰富和创新工作方式，军民融合工作取得积极进展，部分新兴领域军民融合发展呈现加速态势，军民协同创新受到持续关注，国企改革顶层设计方案日益清晰。但是军民融合深度发展过程中仍存在一些需要关注的问题：军民融合顶层统筹与协调不够，政策制度体系尚不完善，协同创新体制机制难题犹在等。2016年作为“十三五”的开局之年，军地各方推进军民融合发展的重点和方向将逐步明晰，融合形式进一步丰富，融合范围进一步拓展，融合层次进一步提升，军民融合整体推进步伐呈现加速态势。

一、2015年军民融合发展基本情况

1．军地协力推进军民融合深度发展

2015年，军队、政府相关机构及有关企事业单位和社会组织以习近平总书记关于军民融合发展的一系列重要论述为指导，多措并举，努力推进军民融合深度发展。预计2016年，军地各方上下联动、齐心协力推进军民融合深度发展的大格局将趋于形成。

1）军队、政府相关机构主动作为，多手段统筹经济建设和国防建设。政策规划引导方面，2015年，中国人民解放军总装备部颁布了《中国人民解放军装备承制单位资格审查管理规定》、《装备采购合同履行监督工作管理暂行规定》等，引导和鼓励优势民营企业参与军品研制生产；中华人民共和国工业和信息化部发布了《军民融合深度发展2015专项行动实施方案》，国防科工局印发了《2015年国防科工局军民融合专项行动计划》，分别对全年推动军民融合发展的重点任务及分工进行部署；国防科工局和总装备部联合公布了新版《武器装备科研生产许可目录》，许可条目较2005年版减少约2/3，营造了鼓励竞争的制度环境。

服务平台建设方面，全军武器装备采购信息网和国家军民融合公共服务平台上线运行，为加强军地信息互通、促进军地有效对接发挥了积极作用。

对外宣传方面，军地各单位组织军民融合领域大型展览和专业领域展览多次，如第四届军民融合发展论坛、2015年国防科技工业军民融合发展成果展、2015年中国国际卫星应用展览会等。

组织培训方面，中华人民共和国工业和信息化部有关部门分别在广东深圳、上海、河南鹤壁、江苏苏州等地开展“民参军”政策法规培训，推动民口单位参与国防建设。

2）企事业单位加快跟进落实步伐，不断创新军民融合方式。军工集团运用“互联网+”思维，积极打造产业互联网服务平台，促进军民资源共享和协同创新。如中国航天科工集团搭建了“互联网+智能制造”服务平台——航天云网，致力于资源共享和能力协同；中国航空工业集团创建了中航联创平台——爱创客，致力于促进中航工业内外资源的互联互通、军民融合、协同创新。基于爱创客平台，中航发动机控股有限公司与中航航空电子有限公司合作打造“互联网+发动机”研发与制造的新模式。

2．新兴领域率先推进军民深度融合

2015年，随着航天、航空、电子信息等军民结合产业相关政策的出台，卫星应用、通用航空和商业航空、网络安全和信息化等新兴领域军民融合发展呈现加速态势。

我国军民协同创新和成果转化受到高度重视。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，明确要求“统筹推进军民融合创新”。8月，《中华人民共和国科技成果转化法》审议通过，新增“国家建立有效的军民科技成果相互转化体系，完善国防科技协同创新体制机制”的内容。9月，《深化科技体制改革实施方案》出台，将“军民科技融合深度发展”列为主要目标之一；《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》提出“促进军民融合发展”。除此之外，首批国防科技工业知识产权转化目录、《军用技术推广专项成果汇编》、2015年度《民参军技术与产品推荐目录》和《军用技术转民用推广目录》发布，有力推动了军民用技术成果双向转移。

3．军工企事业单位改革方向已定

2015年8月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，明确了推进国有企业股份制改革的总体要求，为下一步国企改革的方向与路径定调。9月，国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，提出了国有企业发展混合所有制经济的一系列要求和实施措施，针对军工行业，界定了国有独资和绝对控股的范围。11月，国务院又出台了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，该意见是《关于深化国有企业改革的指导意见》的配套文件，明确了改革和完善国有资产管理体制的总体要求和主要措施等。我国国企改革顶层设计方案已逐渐明确。在国防领域，我国军工集团改革的道路还有很长，可作为的空间也很广。截至2015年6月，我国军工集团公司资产证券化率约42%，与国外军工企业70%~80%的水平相比，证券化潜力还有很大。

二、军民融合发展需要关注的几个问题

1．军民融合顶层统筹与协调不到位

虽然我国军地之间的联系不断加强，但军地“两张皮”的问题依然存在，国家层面军民融合协调管理体制仍尚未理顺，导致在推进军民融合过程中问题重重。一是军队、政府、军工企业等军地有关部门对军民融合发展的认识程度、推进力度有所差别，使得军民融合工作“碎片化”，难以形成合力。二是受各相关推进主体职能范围、利益结构、工作任务等影响，部分部门和单位更多从自身利益出发考量军民融合，在跨部门、跨领域、跨行业的项目统筹协调上难度较大，直接影响工作推进。三是多部门分头负责，常常导致大量项目重复建设、资源难以聚合等问题。四是牵头部门的不明确或缺失，使得军地对接效率低下。

2．军民融合政策制度体系不完善

整体而言，我国军民融合相关的法律法规制度建设滞后，政策覆盖面窄、相关配套政策缺失等问题依旧存在，难以有效保障和支撑军民融合工作的顺利开展。一是在国家层面，缺乏规范军民融合发展的顶层法律。目前所出台的政策多以“意见”、“办法”等为主，缺乏法律效力，权威性、综合性不够。二是在法规层面，缺乏系统的衔接协调。国家有关部委、军队有关单位、地方政府等在推进军民融合法规建设过程中，缺乏充分的沟通交流，致使部分法规出台后，操作过程中常常出现相互冲突的现象，无法落地实施。三是在政策层面，部分政策存在责权利不清晰，如军民协同创新知识产权相关政策；部分政策存在不公平、操作性和适用性不强等问题，如军品免税、军工固定资产投资相关政策；部分政策更新滞后，如军民通用标准、国防科技成果解密相关政策，这些问题直接影响了军民融合的深度和广度。

3．军民资源共享机制有待优化

由于缺乏有效的资源共享机制，一些大型科学测试仪器、试验验证设施、重大生产设备资源以及大型制造产品、基础设施共享程度较低。在科研设备设施共享方面，动力不足已成为制约共享的最大障碍，主要包括：一是军工单位对所拥有的某些军工资源负有保密义务和责任，担心资源共享过程中发生失泄密，造成企业发展得不偿失，企业领导也要承担政治风险。二是在军工科研生产项目竞标中，拥有的科研生产设备越齐全越具有优势，以致军工单位更倾向于“天有、地有不如自己有”。三是军工集团出于维护自身经济利益、维持竞争优势的考虑，不愿与集团外单位共享设备设施。在大型制造产品和基础设施共享方面，改造成本高是制约大型设备设施共享的重要因素，如部分民用船舶、飞机和大型机械装备被军方征用后，改造过程费时费钱；一些已建成的铁路、公路和港口码头等大型基础设施难以直接用于部队重型装备的运输和装卸，如果加以改造，其成本甚至超过新建项目所需成本。

4．军民协同创新和技术转移难题犹在

体制机制仍是当前制约军民协同创新和技术转移体系形成的主要因素。一是我国现行的科技管理体制存在军民分割、多头管理的现象，军民协同创新具体由哪个机构来统筹协调尚无定论。军、民口科技主管部门倾向在自己系统内布置科研任务、分配科研经费，相互封闭的两大科研系统造成大量科研项目重复建设、科研资源浪费。二是缺乏军用技术向民用领域转移的激励机制和考核监督机制。“军技民用”主要是自发行为，尚未成为军工单位的法定职责，技术转移的外在约束和内在动力不足，目前仍以内部转化为主。三是民用技术向国防领域转移的关键环节缺乏系统有效的支持。“民技军用”主要停留在产品采购阶段，对成果转化环节的激励支持手段缺乏，特别是民营企业在推进民技军用过程中，往往需要进行检测认证、二次开发等，这些过程主要依靠企业自身投资，政府激励较少。

三、关于军民融合发展的对策建议

1．完善军民融合管理组织体系

按照十八届五中全会要求，尽快健全军民融合发展的组织管理体系和工作运行体系。一要尽快建立国家统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系。包括建立国家军民融合领导机构和各省（自治区、直辖市）军民融合领导机构，明确界定相关职责范围，实现军民融合归口管理，同时理顺新设机构与军民结合寓军于民武器装备科研生产协调小组等军队和政府已有的协调机构之间的关系。二要尽快推动形成国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系。既要在国家层面加强军民融合发展的总体战略规划，也要在地方层面编制相应规划，并积极对接国家重大发展战略和经济社会发展规划；既要从产品供给端发力，更要从军方需求端发力，适度扩大需求信息发布范围，在保障国家安全的前提下最大程度地实现军方“所需”与地方“所能”的有效对接；既要强化国家在资源整合中的主体责任，也要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

2．健全军民融合政策制度体系

按照十八届四中、五中全会要求，尽快健全军民融合发展的政策制度体系。一是加快推进军民融合相关立法。既要推进国家层面综合性规范促进军民融合发展的立法进程，也要积极推进空间法等国防科技工业具体领域相关立法工作。二是着力解决法规不协调、不一致等问题。在推进军民融合法规建设过程中，加强军地各方的协调沟通，避免相关条文出现冲突。同时，对已有法规制度进行定期梳理，针对相互矛盾的内容及时修订，针对缺失的内容及时填补。三是尽快完善相关配套政策。研究出台国防知识产权权利归属和利益分配、国防技术成果定密解密、军民资源共享、军品税收、军工固定资产投资、军民通用标准等相关政策，提高政策的科学性、可操作性和激励性。通过建立健全系统完备、衔接配套、适用管用、有效激励的政策制度体系，有效引导和规范保障军民融合深度发展。

3．加强军民资源优化配置

着眼于军民资源共享所遇到的问题，加快军地统筹，强化军民资源的优化配置。一是推进军民科研资源共享。军地相关部门联合制定国家重点实验室与国防科技重点实验室，制定国家重大科技基础设施与军工重大试验设施开放共享的相关管理办法。对于新建的国防科技重点实验室和风洞、电子试验场、跑车场等军民通用性的重大试验设施，鼓励开展军工和民口联合论证申请并共建设施设备。在确保科研生产能力完成内部任务，以及进度可控、保密得当的前提下，鼓励企业共线生产军品、民品。二是推进军民信息资源开放共享。鼓励军地探索线上线下多渠道的信息对接方式。从国家层面规范网络服务平台信息交互标准和共享接口，保障信息顺畅传输。鼓励各地编制发布相关的《军用技术转民用推广目录》和《民参军技术与产品推荐目录》等，并充分依托社会组织进行后续的推广应用。三是加强军工内部统筹和军民联合论证和统筹，从源头上减少重复建设、分散建设，促进资源共享。针对必须进行的投入，在项目建设初期即考虑其军地双重使用的可行性和经济性，从源头上实现军民两用。四是及时出台促进军民资源开放共享的激励措施，鼓励有偿开放相关资源。

4．优化军民协同创新和技术转移体系

积极借鉴国内外推进军民协同创新和技术转移的经验做法，全面优化军民协同创新和技术转移机制。一是完善军民协同创新管理体系。抓住国防和军队改革的有利契机，优化军口和民口科技管理体制，明确统筹协调军民协同创新的组织机构。二是建立军民协同创新的长效机制。鼓励建立包括军、政、产、学、研在内的产业技术创新联盟，推动跨行业跨领域的协同创新。以国家强基、强军两大工程以及国防重点项目等为牵引，引导并支持军民口企业、科研院所、高等院校等多方力量从预研阶段即参与到项目之中，增加民间力量参与国家重大项目的深度。三是围绕军民融合新兴领域，开展军民协同创新示范推广。按照十八届五中全会要求，在海洋、太空、网络空间等新兴领域推出一批重大项目和重大举措，打造形成一批军民融合创新示范区。四是探索军民用技术成果转移转化的新模式。借鉴NASA经验，推动军工单位探索使用专利技术许可“后付费”模式，加速军用高技术向民用领域转化。借鉴美国国防部经验，协调军方在中关村等军民融合科技创新示范基地探索设立定点联络机构，促进民用先进技术及时进入国防领域。