中国信息通信研究院│李立委 姚晓天

“互联网+”服务便捷背后存隐忧监管部门该如何发力？

中国信息通信研究院│李立委 姚晓天

在产业“互联网+”快速应用推广的过程中，诸多服务问题也逐渐暴露，传统的行业服务管理与监督模式难以准确、快速应对。

近年来，随着互联网的不断普及，工信部以及多个行业主管部委更加重视“互联网+”的推广应用，并制定了多项行业管理办法（如《互联网信息服务管理办法》、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》等），以服务行业发展、保护用户权益。

然而，在产业“互联网+”快速应用推广的过程中，诸多服务问题也逐渐暴露，传统的行业服务管理与监督模式难以准确、快速应对。笔者通过梳理“互联网+”服务问题，剖析典型案例，旨在针对新增服务问题提出监管思路。

三大问题亟待解决

经深入研究，电信和互联网领域的“互联网+”服务问题可以概括为平台服务管理不完善、融合业务支撑差、信息保护力度不足等方面。

平台服务管理不完善

缺标准：咨询服务无规范约束，网络客服服务不到位。经过对平台客服调查发现，平台客服大致可分为盈利性和公益性两种，其中盈利性平台的客服又分为人工和机器人两种，而大部分平台机器人客服存在使用不方便、涉及细节性的问题咨询体验差等问题。而就公益性质平台而言，部分公益性平台缺乏客服咨询服务。

就客户咨询服务而言，无论是传统电信领域的《电信服务规范》还是互联网领域的《互联网接入服务规范》，对是否要求建立客服以及客户服务标准的要求只局限于传统电话客户服务，缺乏对新兴互联网客户服务标准的规范。

平台审核漏洞误导客户选择。在“互联网+”环境下，商户、运营者的星级评价及对产品的评价，是平台型企业管理的工具，也是客户选择商品、服务的重要参考标准，如淘宝、京东等。然而，现实是部分星级评价、对产品的评价等并非真实反映实际情况，容易误导用户，因此平台审查责任不可推卸。

根据调查研究，“互联网+”选择服务中的问题主要表现为刷信誉、改差评等。

从监管角度看，该服务问题的管理既属于消费者权益保护范畴也属于平台业务管理范畴。就个案而言，可以认定为个别商户的欺诈行为，属于消费者权益保护范畴；从更深层次看，其是由平台缓冲期的规则设计以及审核管理存在漏洞引起，缺乏对消费者深层次保护，影响了消费者公平选择行为，甚至导致出现消费安全情形，属于平台业务管理范畴。

责任不清：“互联网+”时代下，客户遇到多个服务主体，主体间责任不清。网络服务平台打破了实体经济中消费者面向惟一主体情形，转变为需要同时面对平台、商家、物流等多个主体，当消费者遇到问题时常会出现不同主体间互相推诿现象。

在当前靠平台管理商家的模式下，管理平台缺乏对商户、物流的明确管理办法和责任划分。另外，大部分平台企业为非纯公益组织，在利益化导向下更多考虑平台扩张，这种自身利益导向的管理行为很容易引发对消费者的不公平。因此，从监管角度，也需要外部监管机构对平台管理企业的责任体系进一步完善。

信息保护问题凸出

联网环境下，信息保护问题主要表现为一些企业对用户信息的违规收集与使用。违规收集最常见的主要有：未经用户同意，擅自搜集用户个人信息；APP软件等收集过多除有效提供服务外的非必须信息；国内用户信息在国外存储等。用户信息违规使用主要可以分为两类：发送网络垃圾信息，如社交软件中未经用户同意推介产品、刷屏等行为；以盈利为目的，非法售卖用户信息。

针对信息的违规收集使用，工信部于2013年出台了《电信和互联网用户个人信息保护规定》对电信业务经营者、互联网信息服务提供者在个人信息搜集、使用、存储等进行了规范，为规范电信、互联网领域的信息收集与使用提供了政策依据。

业务融合管理方面：跨界、网络、软件等支撑不足

在互联网与服务融合发展中，除网络信息管理外，电信以及互联网对服务的支撑还包括以下2个方面：一方面是“互联网+”服务的内容融合化特征推动了电信业务与其它业务交叉融合，电信业务与其它业务相互支撑，如银行卡绑定手机号码、ICP资质审查等；另一方面，渠道电子化对网络、软件等电子信息产业支撑提出了更高的要求，如网络质量的支持服务、网络安全的支撑服务等。

“互联网+”带来了产业融合发展，服务问题也因此涉及多个领域，如用户手机号码与支付软件绑定的问题。当前，支付宝、微信支付、打车软件等越来越多的应用与手机号码、银行卡进行绑定，然而一旦手机换号，且没有与相关的账户解除绑定，很可能会造成个人信息泄露，甚至影响资金安全。

举一个实际发生的例子：某用户手机号码欠费停机60天后会自动被运营商收回；另一用户在买了该号后发现该号码已绑定支付宝，且可以直接登录；小娟根据支付宝的忘记密码提示及手机校验码重置了该支付宝账户的支付密码，并转账4000余元。

对该案例进一步分析，可以发现其原因主要是信息管里中存在漏洞。首先，运营商在回收号码时，无法获取手机号码的绑定信息，运营商无法处理；其次，支付宝不知道用户手机号码是否使用，无法处理。这就需要用户自行处理，而用户信息变更并未引起用户重视。

此外，该问题归咎于电信业务还是金融业务难以断定。从用户角度看，用户从电信运营商购买的手机号码，应由电信运营商对手机号码负责；从问题根源看，属于金融业务捆绑在手机号码上，其中手机号码是媒介，金融业务是问题根源，应由金融主管部门负责。因此，实际操作中，建议由电信主管部门和金融主管部门协调共同应对。

图 企业（产业）发展、服务提升、用户满意的良性循环

监管需打“组合拳”

加强对平台监管

互联网发展可谓日新月异，监管也应与时俱进。加强对平台服务的指导与监管，打造产业发展、服务提升、用户满意的良性循环。遵循市场规律，有效发挥政府指导，逐步引导建立企业（产业）发展、服务提升、用户满意的良性循环（如图）。建议以企业（平台）服务质量提升为突破点，以消费者保护为出发点，通过建立平台、政府双渠道投诉机制和强化咨询、查询等服务指导两条路径深化对互联网平台服务质量的指导与监管，提升客户满意度，指导企业提升服务能力，推进产业发展。

在平台管理和监管中，要加强对消费者利益的保护。就消费者公平角度而言，商品评价是消费者挑选商品的重要依据，而消费者只能被动相信该依据是真实评价和服务感受，平台有责任、有义务确保该信息的真实。而当前淘宝公司设置缓冲期，允许商家与消费者协商修改服务评价，导致消费者的服务感受失真，对其他消费者而言不公平。

就竞争者公平角度而言，电子商务平台中涉及多个竞争厂商，属于完全竞争市场模式，缓冲期中修改服务评价属于人为原因造成信息不透明，也会导致竞争者精力用于如何去修改评价，而非用于做好服务上。因此，当前修改评价行为对其他商户不公平。

综上所述，修改评价的平台管理方式存在一定问题，建议平台管理与监管中更多考虑消费者的信息弱势根源，可以考虑保留历史评价（修改痕迹），既能保证双方协调解决问题，也可以保证真实反映服务评价。

提升协同监管能力

“互联网+”服务本身实质是一个前所未有的跨界融合，是互联网和传统产业服务体系的融合，服务问题的监管也变得尤为复杂，需要既懂互联网又懂产业的部门间协调配合。

首先，加强政策制定的协同性。互联网及电信主管部门应加强与相关产业主管部门的政策协同性，双方尽快在传统产业服务监管基础上“查缺补漏”，根据“互联网+行业”中遇到的新问题，增加或者新制定规范“互联网+行业”发展的约束性条件。

其次，增强管理的联动性。行业主管部门应建立健全与互联网及电信服务主管部门的沟通机制，增强行业“互联网+”服务管理的联动性。

最后，推进信息共享。加强互联网、电信业务与传统业务的互联互通，在有交叉领域建立互联网、电信业务与传统业务间的信息传达机制。

加快出台“个人信息保护法”

加快出台“个人信息保护法”等互联网信息保护上位法律法规，加强互联网信息（数据）保护。新版《消费者权益保护法》对保护消费者个人信息做了规定，但是不够具体，对经营者侵犯消费者个人信息如何处罚也未做出具体规定。《电信和互联网用户个人信息保护规定》等行业规章对电信业务经营者、互联网信息服务提供者在个人信息搜集、使用、存储等进行了规范，但缺乏专门的、上位的互联网信息（主要个人信息）保护法律。

因此，建议加快制定“个人信息保护法”等互联网信息保护法律法规，从更高层次、更具体地为互联网信息（数据）保护指导与监管提供法律依据。

设置专项活动，加强治理。专项治理方向可以包括：开展“互联网+”资质审查专项，尽快明确“互联网+”服务资质要求，出台相关政策，如互联网金融需要的互联网资质；开展平台服务约束指导专项，明确“互联网+”服务平台服务能力要求，提出服务标准，如电商平台咨询、选择、投申诉、网络支持等服务标准等。

编辑｜ 赵艳薇 zhaoyanwei@bjxintong.com.cn