郭晓敏

(合肥市委党校 科研处，安徽 合肥 230031)



商品房住宅小区治理问题探究

郭晓敏

(合肥市委党校 科研处，安徽 合肥 230031)

伴随着住房制度改革，商品房住宅小区逐渐成为城市社会治理的基层单元，居委会、物业公司、业主委员会成为小区治理“三巨头”。在多元治理主体参与下，住宅小区矛盾纠纷仍频发，治理资源、治理机制和治理方式的碎片化成为制约住宅小区良性运行的桎梏。协同治理即在明确各主体的责任和义务的基础上，通过对话、协商、谈判、妥协等形式和程序，协调分歧、达成共识，形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的机制，建立住宅小区治理新模式。

商品化住宅小区；反公地悲剧；碎片化治理；协同治理

20世纪90年代住房制度改革后，商品房住宅小区逐渐成为城市社会治理的基础性单元,其面临的违法搭建、物业费欠缴、居改非、停车难等“共病”是媒体和百姓关注的热点话题。[1]H市M小区始建于20世纪90年代末，2012年以来陆续发生业主封堵大门、新老物业公司对峙等事件，小区管理曾一度陷入瘫痪状态。本文以M小区为例来研究商品房住宅小区的治理问题，探究各种问题出现的原因，并寻求解决办法。

一、“反公地悲剧”：住宅小区治理困境的现实表现

(一)所谓“反公地悲剧”

1968年，英国加勒特·哈丁教授首先提出“公地悲剧”理论模型，用以说明产权难以界定导致公共资源被过度利用的恶果。1998年，迈克尔·赫勒发表《反公地悲剧：从马克思到市场转型中的产权》，认为哈丁忽视了资源可能未被充分利用的状况，即公地存在很多权利所有者，大家都为阻止他人使用资源而设置障碍，导致资源浪费、效率低下，这就是“反公地悲剧”。[2]

(二)住宅小区运行的“反公地悲剧”

商品房住宅小区在管理上一般都引入了市场化的机构——物业公司，与之对应的则是住宅的所有者——业主。住宅小区内业主力量分散，在与开发商及物业公司打交道的过程中处于弱势地位。因此，成立集聚全体业主力量的组织成为必然选择，业主委员会应运而生。再加上社区居民自治组织——居委会，就形成了住宅小区治理的“三巨头”[3]。

M小区长期存在的突出问题是部分业主拖欠物业费，业主对物业服务质量不满意，这是造成物业公司和业主矛盾纠纷的主要原因。M小区公共部分的收益长期被物业公司和开发商占有，如车位租金，幼儿园、游泳池等场地的出租费及公共部位的广告费，业主委员会成立后争取这些公共收益，与物业公司矛盾凸显。业主委员会争取到公共收益后，对这些资金的使用不透明，业主对业主委员会日渐不满，矛盾发展进入新阶段。在这些矛盾发展过程中，居委会虽一直在协调，但由于缺乏有力“抓手”，难以赢得业主、业主委员会、物业公司等的认同，效果甚微。这些主体在M小区治理过程中都发挥作用，却经常陷入扯皮和内耗之中，实际上影响了小区的正常治理。

二、“碎片化”治理：住宅小区治理困境产生的原因

(一)治理资源碎片化

住宅小区治理陷入“反公地悲剧”的困境，类似于“九龙治水”，虽然业主委员会、物业公司、居委会等主体都在发挥作用，却始终处在各自为政的状态，不但不能形成合力，反而相互掣肘，一定程度上阻碍了治理作用的发挥。从来源看，住宅小区治理主体有的是“原生的”，如居委会；有的是“移植的”，如物业公司和业主委员会都是“舶来品”。先天的差异决定了它们在小区治理过程中存在着诸多矛盾与冲突。以业主委员会为例，其本意是发展和健全小区自治系统，实现住宅小区的自治状态，但没有考虑到业主“原子化”状态的现实[4]。商品房住宅小区业主异质性较强，邻里之间互动交流少，导致业主的小区活动融入程度较低，直接造成三方面的后果：一是受限于集体行动的困境，业主大会处于“虚化”状态；二是业主委员会无法得到业主的有效支持，工作开展难、运行监督难；三是物业公司可能因为业主的“一盘散沙”状态而缺乏有效约束，业主利益易受损。从法律关系上看，居委会和业主委员会都是依法组建的基层群众性自治组织，居委会对业主委员会和物业公司仅有指导和监督的责任。

(二)治理方式碎片化

居委会名义上是居民自治性组织，但在实际运行中主要承担政府下沉的各类行政性事务，变成了政府的“腿”，决定了其工作方式主要是单向式、命令型的，无法赢得小区居民和业主委员会的认同。物业公司角色出现错位，将自身置于管理者的地位，把小区业主当成被管理者，用管理而非服务的方式履行职责。实际上，物业公司是业主花钱购买服务的“服务提供者”，角色的错位导致了物业公司治理方式产生偏差，与业主之间的物业纠纷频发。业主委员会认为自己代表业主利益，小区治理就是业主自己作主，有时甚至排斥街道办与居委会的指导，在遇到与物业公司沟通不畅、与业主产生分裂时就会陷入困境。业主委员会参与小区的治理在刚开始时或多或少带有“维权”的色彩，“被动性”和“卷入感”较为明显，采取的方式多为与物业公司的“对抗”[5]；在组织和动员业主时，程序公开、运行透明等方面欠佳，未能充分让业主知晓小区发生的事情以及业主委员会做的有关事宜，导致其在业主中的公共权威难以形成。

(三)治理机制碎片化

从公共治理角度看，对住宅小区的治理实际上存在政府、市场、自组织等三种治理机制。在鲍威尔看来，政府(层级结构)的运作主要依靠科层服从和命令系统，主要的治理机制是科层结构、命令系统以及法律规章；市场的运作主要依靠自由竞争，主要的治理机制是价格机制和合约；自组织(网络结构)的运作主要依靠成员间的合作，主要的治理机制是信任关系与协商[6]。公共事务的良性治理一定是这三者之间的有机平衡，住宅小区的有序运行离不开这三种治理机制的结合和相互补充。住宅小区治理中这三种机制都在运转，但缺少有效的整合协调机制，没能依照构建的“理想模式”有序运行。政府在住宅小区治理中的代表是街道办、居委会以及其他职能部门，如房产局、城管局、卫生局等；市场在住宅小区治理中的代表是开发商和物业公司；自组织在住宅小区治理中的代表是业主委员会。物业公司管理与服务的质量影响着住宅小区治理的效果，这也是基层社会和谐稳定的重要内容。从某种意义上来，街道办和居委会在一定程度上要依赖于物业公司的管理和服务。但另一方面，物业公司的选聘、解聘的决策权在业主委员会。这就造成在物业公司和业主委员会出现矛盾或者利益合谋时，居委会协调、监督乏力。

三、协同治理：创新住宅小区治理模式的路径

协同治理理论认为，社会系统内含多个行为主体，这些主体不仅拥有不同的资源，利益诉求也各不相同，由此造成各子系统目标多元、手段多样。因此，要在尊重多样性的基础上，共同构建规则，形成沟通对话机制、利益兼顾机制、监督约束机制等，寻求实现各子系统之间目标和手段的协同，实现各方“共赢”，促进治理目标达成。[7]住宅小区的协同治理是指在明确各主体的责任和义务基础上，通过对话、协商、谈判、妥协等形式和程序，协调分歧、达成共识，形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的机制，以实现住宅小区的良性运行。[8]

(一)强化基层党建，形成主导力量

商品化住宅小区治理混乱的根源是缺少一个能够协调各方的主导力量。从社会治理实践看，党的各级组织是社会治理的核心要素，其在协调各方利益、消弭分歧上具有天然的政治优势和群众基础，必须把基层党组织的职能作用充分显现出来。在强化街道办、居委会工作人员服务意识的同时，要在小区内选择一批热心、原则性强的离退休党员干部和物业公司党员成立小区党支部，在楼栋建立党小组，让党员充当邻里纠纷调解员、政策方针宣传员、环境卫生秩序监督员和小区事务联络员。小区党支部牵头抓总，承担“召集人”角色，成为小区业主委员会、物业公司、居委会等治理主体之间的协同纽带。

(二)明确角色定位，厘清治理边界

着眼解决小区治理“三巨头”权责交互、职责不清的实际问题，编制住宅小区治理责任清单，厘清管理事务和服务内容，明确政府条线部门、街道办、居委会、物业公司、业主委员会等各主体在治理中的职责定位。政府要担当住宅小区多元治理体系的引导者、法律规范体系的制定者和治理主体的协调监督者；居委会要发挥居民自治组织的作用，建立多层次的自治服务体系，调动居民参与治理的积极性；物业公司要实现从管理者向服务者的转型；业主委员会要完善自身治理结构，密切联系小区业主，形成公共权威，真正成为业主利益的代表者。

(三)构建协同平台，整合力量资源

1.建立联席会议，搭建沟通平台

在街道办的协调指导下，由居委会、业主委员会、物业公司联合建立联席会议制度，定期召开会议，交流信息、传达政策、商议小区治理事务、协调关系、处理各种矛盾。尤其是针对住宅小区业主反映的生活和服务问题，要发挥各自优势，形成合力，使业主和居民反映的问题能够得到及时有效解决。

2.整合治理资源，增强合作动力

针对小区某些社会服务需求，以项目为突破口，整合小区内的行政资源、经济资源和社会资源。如在小区老旧设施设备改造项目中，政府联合物业公司开展对住宅小区老旧消防设施、电梯的安全评估工作；政府、物业公司、业主委员会等针对公共部位和共用设施、设备的维修养护，共同协商提取住宅专项维修资金等。

(四)完善监管机制，规范工作运行

权责失衡造成各治理主体既相互推责又争权夺利，是影响商品化住宅小区治理绩效、阻碍协同治理机制发挥作用的内隐之源。解决这一问题，关键是要建立健全监督考评机制，确保权力与责任的一致性。

1.完善对物业公司的监管

规范物业公司的招投标，建立业主代表、业主委员会、居委会、街道办、行业主管部门等多方参与的机制，从根本上杜绝与物业公司的“利益合谋”现象；完善物业服务考评机制，形成以业主评价为主、多方联动的物业服务监管格局，不断规范企业运作，提升服务质效；行业主管部门要加强资质管理，建立物业公司资质升降奖惩和进退出机制；开展物业管理优秀评选，定期制作并向社会公布优秀物业公司目录，为小区选聘物业提供借鉴。

2.加强对业主委员会的监管

设立小区业主代表大会的常设机构，既可以克服业主大会“虚化”问题，也能够实现对业主委员会有效监督；完善相关法律制度，对业主委员会违反规定、不履行职责、越权代理等侵害业主利益的行为，不仅要设置一定的处罚措施，还要对违法行为追究法律责任，如对业主委员会侵吞小区公共部位租金收益等行为，可以职务侵占罪追究刑事责任；引入第三方机构，强化对业主委员会的监督，帮助业主对业主委员会活动的全过程进行监督，克服业主委员会工作中的不透明、随意性与盲目性。

3.建立业主信用信息登记制度

落实政府执法进小区，对业主违法行为涉及规划、建设、城管、公安、消防、民防、安监等行政部门的监督范围，应当进入小区依法及时进行受理、查处；对业主恶意拒交物业服务费、违法建设等违法违规行为可考虑纳入个人征信体系。

[1]严荣.住宅小区的协商治理模式[N].东方早报，2014-08-05.

[2]陈新岗.“公地悲剧”与“反公地悲剧”理论在中国的应用研究[J].山东社会科学，2005(3):75-78.

[3]彭霄.住宅小区业委会的治理困境及突破[J].探求，2014(4)：42-46.

[4]王艳，陈伟东.权力平衡：业主维权困境的破解[J].社科纵横，2010(2):73-75.

[5]李培志.走向治理的业主委员:基于18个业主委员会的观察[J].山东社会科学，2014(8):104-107.

[6]陈鹏.国家-市场-社会三维视野下的业委会研究——以B市商品房社区为例[J].公共管理学报，2013(3):75-89.

[7]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014(1):138-142.

[8]桑爱梅,胡一舟,郑家昊.以“项目党建”构建基层协同治理模式[J].唯实(现代管理)，2014(8):54-55.

2016-07-05

合肥市委党校校级课题“住宅小区治理模式创新研究”(HFDXKT201613)。

郭晓敏(1981-)，女，讲师，从事基层社会治理研究。

C912.8

A

2095-7602(2016)11-0064-03