文/王海吟 周丽萍

“渔政执法能力建设”征文

提升渔政执法能力确保水产品质量安全

文/王海吟 周丽萍

2006年渔政机构开始承担水产品质量安全监管执法以来，已基本建立了执法工作制度，初步形成多机构联合监管机制。但由于水产品质量安全监管基础薄弱，渔政监管能力与水产品生产能力、市场消费需求相比，还有相当大的距离。因此，只有明确职责，完善机制，提升执法能力，才能保障水产品质量安全。

一、明确责任权力

渔政机构应当明确其承担的水产品质量安全的监管职责和应负的责任。这样才能保证行政权利的行使符合法律法规的规定。

（一）依法履行法律赋予的职责。《农业部办公厅关于开展水产品质量安全专项执法行动的通知》（农办渔［2006］44号）明确水产品质量安全执法是由渔业行政主管部门及其所属的渔政管理机构为主实施。《农产品质量安全法》第三条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作；第十条规定，各级人民政府及有关部门应当加强农产品质量安全知识的宣传。第三十九条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门在农产品质量安全监督检查中，可以对生产、销售的农产品进行现场检查……对经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，有权查封、扣押。

虽然《农产品质量安全法》第二十二条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门应当加强对农业投入品使用的管理和指导。但第四十六条规定，使用农业投入品违反法律、行政法规和国务院农业行政主管部门的规定的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。在相关法律法规中，只有《兽药管理条例》第七十四条规定：水产养殖中的兽药使用、兽药残留检测和监督管理以及水产养殖过程中违法用药的行政处罚，由县级以上人民政府渔业主管部门及其所属的渔政监督管理机构负责。

因此，对水产品质量安全进行监督检查和宣传引导，是渔政机构的主要职责。在监督检查投入品使用时，可以对违法使用兽药进行处罚。

（二）加强食用农产品产地准出管理。按照《农产品质量安全法》，渔业行政主管部门对水产品质量安全的监管是，生产为主，市场为辅。2012年，全国人大十二届一次会议《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》明确，农业行政主管部门不再履行食用农产品进入市场后的相应质量安全监管职责。《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）要求，合理划分食品药品监管部门和农业部门的监管边界，做好食用农产品产地准出管理与批发市场准入管理的衔接。

新形势下，渔政机构负责水产品产地管理，就是水产品生产过程结束，准予进入市场前的管理。现在的问题是，对市场、对批发市场概念理解的不同，往往造成行政部门间监管的缺位。因此，按照国务院文件，水产品生产企业的直供批发、代理商批发、经销商批发、第三方物流企业批发、配送中心的供货批发，以及实体批发市场批发等，都应当归口食品药品监督管理部门监管。

（三）加强分工合作。水产品质量安全监管涉及面广，水产品质量检测检测、渔业水域生态环境监测、水产养殖病害监测与防控、健康养殖技术推广等要明确分工，加强合作，形成合力，共同推动水产质量安全水平提升。

加强与相关部门的衔接。做好与饲料、兽药管理部门的信息交流，加强出口水产品养殖管理协调。积极与动物卫生监督机构沟通，明确水生动物疫病检疫的职责分工。农业部《动物检疫管理办法》第五十二条规定：水产苗种产地检疫，由地方动物卫生监督机构委托同级渔业主管部门实施。检疫是行政行为，这种由机构委托部门实施行政行为，往往是委托者不敢委托，受托者不愿接受委托，实施难度很大。

二、改善执法环境

当前我国水产品质量安全监管存在问题较多、漏洞不少，面临着任何一个品种、任何一个投入品出问题都有可能引发水产品质量安全事件。其主要原因就是水产品生产环境还没有得到规范或净化：不断增加的养殖品种、数不清的养殖模式、数百种鱼药饲料和添加剂，还有涉及千家万户的养殖者，这些使得有限的监管资源根本无法予以覆盖。必须改善水产养殖监管环境，强化生产全程控制，才能有效缓解有限的监管资源与日益复杂的监管对象之间的矛盾，最终实施有效监管。

（一）争取立法突破，全面实施养殖证制度。养殖者是养殖活动的主体和养殖产品质量安全的责任者，是追溯的源头，是最重要的监管对象。只有明确养殖者，才能在出现质量安全事件时进行查处和追究，有效开展监管工作。实际上，我国水产养殖领域一直是无条件开放的，对养殖者、养殖品种、养殖区域等等，没有设立任何准入门槛。由于没有有效的准入或登记制度，渔政人员对辖区内渔业养殖者的具体情况根本无法有效掌握，所谓监管更谈不上。

实施水域滩涂养殖证制度，不仅对进一步稳定水域、滩涂养殖使用权和承包经营权，保护养殖生产者的合法权益，保护渔业水域生态环境，保障水域滩涂资源的持续利用具有重要意义，而且对依法管理养殖生产，提升水产品质量安全水平，提高产业竞争力具有重要作用。《渔业法》虽然确定了水域滩涂养殖证制度，但只局限于单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂。为促进水产养殖业持续健康发展，修订《渔业法》应积极争取把建立以养殖证制度为基础的水产养殖业管理制度，作为重要条款列入其中。

（二）制定发展规划，政策上引导主导品种养殖。渔业行政主管部门的职责是，确保水产品有效供给，确保水产品安全供给。各地应当从水产养殖业全局着眼，制定渔业发展总体的战略部署和长远的规划，从政策上引导当地养殖的主要品种、提高渔业规模化及组织化程度、扶持全产业链生产。水产养殖品种多而杂，牵涉养殖技术、养殖方式等许多问题，监管部门往往无法监管到位。只有政策性引导大宗水产品养殖，集中力量监管好大宗品种，才能抓大顾小，以点带面。只有扶持龙头企业、专业组织发展，实施组织化生产、规模化养殖，明确企业或业主的质量安全主体责任，才能推行标准化生产、健康养殖，从源头上确保水产品质量安全水平。

（三）做好养殖水域划型工作，依法加强监管。养殖水域的划型是建立在对水域环境状况长期监测的基础上。尽管我国已经建立了渔业水域环境监测网，并开展了多年的监测，但由于覆盖范围和监测频率有限，无法全面掌握养殖水域污染实际情况，导致养殖水域的划型和管理工作长期滞后，一些不适宜养殖的区域长期养殖水产品。《农产品质量安全法》第十五条、第十七条对禁止在有毒有害物质超过规定标准的区域生产、捕捞、采集食用农产品和建立农产品生产基地等，有明确规定。做好养殖区域划型管理，首先是养殖水域环境监测范围要广，布点要到位。其次是监测频率要合理，有利于掌握真实情况。第三是划型要科学，符合当地实际。

（四）规范新品种引进，开展养殖品种评估和管理。我国水产养殖品种多达200余种，而且还在不断引进和繁育新品种。现在养殖什么品种全由养殖者自定，渔业部门无法对养殖品种进行规范和管理。应当从质量安全角度，开展区域养殖品种评估和管理，建立健全新品种的风险评估和审批制度。风险评估，要考虑环保和防止生物入侵，也要考虑质量安全，对新品种在质量安全方面的风险和整个流通链上的隐患，进行全面地评估。

（五）实施品牌战略，提升优质水产品的知名度。大力推进“三品一标”，开展水产健康养殖示范创建活动，着力发展特色、优质、高效、生态、健康、安全的水产品。加大宣传力度，开展渔业名企、名品评选，打造水产名牌产品，提升品牌美誉度。采取多种方式，营造消费优质水产品的良好市场氛围，使养殖者在品质增值中增加收入。

三、提升执法能力

水产品质量安全监管的重点是，全面建立和推进对水产品生产实行全过程的综合管理。这对渔政队伍提升监管能力、提高监管水平提出了新的更高要求。

（一）认真学习法律法规，提高业务素质。涉及水产品质量安全的法律法规，是行政基础、执法依据，必须熟知熟会。围绕农产品、食品质量安全，我国制定了相关的法律法规，农业部发布了一系列公告等文件。渔政人员只有掌握扎实的法律和专业知识，才能有过硬的业务本领秉公执法，也才能向渔民群众宣传法律法规，帮助养殖者和消费者提高质量安全意识。

（二）加强关键环节执法，提高监管效能。水产养殖全过程环节多、时间长，监管任务繁重，必须围绕关键环节，加强重点监管。一是加强水产品产地质量安全监管。水产品产地的产品质量安全监管是法律法规明确由渔业部门负责，是监管工作的重点。应当在产地监管的基础上，建立健全养殖水产品产地准出制度。二是加强重点证照检查。对养殖场是否取得合法证件，是否按规定建立档案制度，是否合法使用投入品等进行重点检查。三是突出季节性检查监督。根据不同季节、不同品种生产的特点，分析查找水产品质量安全存在的隐患和关键点，有的放矢地开展执法检查。尤其是加强重点地区、重点环节、重点时段、重点养殖场执法检查。四是建立执法联动机制。渔政机构应当加强同食品药品、公安、饲料、兽药、动物卫生等建立联合执法长效机制，共同开展水产品质量安全执法监管。

（三）创新工作思路，提高管理水平。按照“用网格化的监管模式落实职责，用信息化的手段实现全程可追溯监管，用激励和倒逼机制督促企业落实主体责任，用制度化的保障措施建立长效机制”的工作思路，坚持五个结合，实现水产养殖全程监管。一是坚持专项整治和日常监管相结合。在日常监管常态化的基础上，通过专项整治行动，对违法违规行为长期保持高压态势。二是坚持依法许可和证后监管相结合。严把水产苗种生产、“三品一标”的准入关和证后监管关，对存在问题的及时查处溯源。三是坚持监督抽检和打击查处相结合。通过实施监督抽检，坚决打击非法养殖行为，严厉查处不合格产品，公开通报违法企业和不合格产品。四是坚持制度建设和规范管理相结合。建立生产经营者责任制，建立和落实“黑名单”制度，引导行业自律。五是坚持信息技术和创新监管相结合。实施水产品质量安全监管示范市、县网格化管理，探索可追溯全程监管模式。

（四）严格执法程序，提高办案质量。严格的执法程序是提高办案质量的生命。应当严格执行受理、立案、调查取证、告知权利、作出决定、执行的程序要求。对重大事项，管理相对人、利害关系人依法要求听证的，应当组织听证。渔政机构行使自由裁量权时，应当在行政决定中说明理由。

（五）重视舆论监督作用，提高公关能力。加强宣传，通过媒体力量，让广大消费者了解和支持渔政执法。对突发水产品质量安全事件，预案准备要充分，事件分类要准确，应对措施要得力，信息公开要及时。加强渔政人员公共关系能力的培训，争取多方支持。

作者单位：广西壮族自治区水产畜牧兽医局