●刘慧

县级地方财政收入真实性核查问题分析
——以Y县为例

●刘慧

财政收入是衡量政府财力的重要指标，财政收入质量的好坏更是关系到政府财政职能的发挥和各项财政政策的贯彻落实。本文以Y县地方财政收入真实性核查为例，分析财政收入管理中存在的问题，并结合当地经济发展实际情况，剖析问题产生的原因，进一步提出改进建议，提升财政收入征收管理水平，提高财政收入质量。

地方财政收入真实性优化财源强化监督

财政收入在调控经济、调节分配等方面具有重要的职能作用，分析财政收入真实性对提高财政收入管理水平具有重要意义。2015年上半年，为适应新《预算法》加强预算管理工作责任追究和财政收入中低速增长的新常态，密切跟踪经济社会发展形势，发现和纠正财政收入管理中存在的问题，河南省财政厅对该省部分县市2014年财政收入开展了真实性核查，通过核查来维护财政经济运行良好秩序，实事求是地确定财政收入预期目标，提高财政收入征收管理水平，确保财政收入真实性和完整性。在核查工作的基础上，笔者以Y县财政收入核查发现的问题为例，深入分析问题产生的原因，进一步提出改进建议。

一、Y县财政收入主要概况及核查方法

2014年Y县一般公共预算收入317696万元。分结构来看：税收收入222192万元，占一般公共财政预算收入的69.9%；非税收入95504万元，占一般公共财政预算收入的30.1%。根据Y县财政局统计的数据进行分析，2014年Y县一般公共预算收入总量增大，在全省处于领先地位，但增幅较上年稍有下降。具体来说，税收收入整体呈增长趋势，全年完成税收收入222192万元，比去年同期增收19761万元，增长9.8%，增幅比上年略有下降。其中：主体税种小幅增长，全年完成154030万元，占税收总额的69.3%，比去年同期增收3172万元，增长2.1%；地方小税增长幅度较大，全年完成68162万元，占税收总额的30.7%，部分工商小税成为拉动收入的主动力。而非税收入则保持快速增长，全年完成95504万元，比去年同期增收19169万元，增长25.1%，拉动收入增长6.88个百分点,推动了一般公共财政预算收入的增长。

为促进工作有效开展，核查工作组运用“三查三实”的工作方法稳步推动财政收入真实性核查逐步深入：一是查清掌握实际。重点查阅被核查单位税收收入、非税收入及国库收支资料，核查财政收支预决算、国库和财税部门相关凭证、账簿、报表等资料，并对部分相关税种纳税大户、非税收入执收大户进行延伸核查，掌握第一手资料，力求反映的情况真实准确。二是查透理顺实情。在分析收入规模结构的基础上，对收入金额较大的组成部分及容易出现人为调节的环节予以重点关注，以追根溯源的方式沿着问题线索，核对账户金额及相关票据，了解收入形成渠道，核实是否存在虚增财政收入情况。三是查深力求实效。坚持查调结合，在听取被核查单位2014年预算执行、税收征管及非税收入征管情况汇报的基础上，根据核查掌握的实际情况，汇总梳理被核查单位的各类核查资料，充分结合当地基本经济形势，进一步对财政收入情况、存在问题进行分析研究，为加强财政收入管理工作提出建议。

二、地方财政收入质量检查中存在的主要问题

日常工作中，一般将税收收入占财政收入的比重作为衡量财政收入质量的主要指标。核查发现，Y县财政收入呈增长趋势，税收收入占一般公共财政预算收入的比例超过60%，可支配财力较充分，但是也发现了违反税收优惠政策、虚收空转非税收入、税源结构不合理等问题，造成财政收入不真实、财政收入质量欠佳等问题。主要问题可分为有以下几类：

（一）违反税收优惠政策

对个别企业缴纳的企业所得税、营业税、城建税、教育费附加、地方教育费附加、土地增值税、印花税等地方参与分成及缴入地方的税款按照县政府有关协议规定的50%比例返还企业，对全县物流公司2014年营业税按照25%比例进行返还，不符合税收优惠政策。

（二）虚收空转非税收入

1、虚构产权转让事项，虚增国有资产转让收入。县财政局拨付所属A投资发展有限公司一笔资金，A投资发展有限公司将该资金以注册资本金名义拨付B实业发展有限公司。B实业发展有限公司又通过购买县教育体育局名下市体育馆综合服务用房建筑物资产产权的方式，以国有资产处置收入的名义将上述资金缴入国库。经核实，B实业发展有限公司与县教育体育局之间并未发生国有资产产权关系转移。

2、将医疗收入以其他国有资产有偿使用收入缴入国库。县卫生局会计核算中心将乡镇卫生院医疗收入以其他国有资产有偿使用收入名义缴入国库，然后，县财政局将该笔资金作为乡镇卫生院补助资金，以预算拨款形式拨付给县卫生局会计核算中心。

（三）税源结构不够合理

核查发现，该县一次性税源所占比例过高，基数压力较大。一方面是重点工程项目建设带来的一次性税源，如乡村公路建设、县城道路改造、基础设施等项目，对营业税及地方教育附加等影响较大；另一方面是稽查查补耕地占用税、契税、土地增值税、土地使用税等清欠入库带来的一次性税收收入，但随着建设项目的完工，尾欠入库，该项税收将大幅度减少甚至不复存在，形成较大的税收基数压力。随着房地产的饱和、基础设施的完善，地方财政收入必将大幅减少。

（四）产业支撑基础薄弱

由于该县产业结构不合理，第二、三产业的比例不高，财政收入缺乏较为稳定的支柱产业支撑，缺少有竞争力和发展潜力大、后发优势突出的支柱产业，财政收入增长的稳定性极易受到经济形势的影响，一旦主要支撑产业发展后劲不足，就会造成财政收入减少，制约地方后续发展。如：该县国税收入主要依赖板材加工行业，由于近年来市场低迷，板材加工业产品滞销，当年国税收入仅完成年初预算的92.54%，其他四大行业税收贡献率也不太明显，后续税源建设滞后。

除上述四类问题外，核查还发现非税收入未按规定缴入国库、少缴省级收入、应征未征非税收入等问题，都在一定程度上造成财政收入不真实、财政收入质量基础不稳固等问题。

三、原因分析

（一）当地财源形成渠道不充足，收入真实性基础动摇

1、财源结构单一，受行业增速影响较大。在当地经济发展结构较为单一的情况下，财源结构也会比较单一，一旦当地主要产业发展形势出现下滑，会造成主要税源减少，而税收是政府筹集财政收入最规范的形式，势必减少财政收入规模。如Y县支柱产业受行业增速放缓、发展不平衡等影响，企业效益下降，主体税种税收增幅较小，对财政收入的贡献比重下降，不能充分发挥主体税种的带动作用。同时，在整体经济增速下滑的背景下，整个地区的发展后劲不足，财政收入增长缺乏有力支撑，财政增收乏力。

2、非税收入灵活性强，来源不稳定，易于操控。在税源相对匮乏的情况下，挖掘财源潜力途径受限，为完成财政收入任务，操控非税收入成为增加当地财政收入的手段；但是非税收入很多是专款专用，难以被统筹用于安排民生，影响财政收入布局及经济的可持续发展。

3、争夺税源，滥用税收优惠政策。由于地理区位处于内陆，技术不发达、产业结构较为滞后，通过招商引资方式寻求新的税收来源效果不明显。此外，政府为了争夺企业或税源，对一些税收优惠政策清理不及时、不到位，不得不违规采取一些优惠手段来增加财政收入。

（二）财政收入预算编制不科学，收入真实性无法保证

编制方法简单，编制财政收入计划时未完全剔除一次性税收因素的影响，导致税收目标制定偏高，容易脱离经济实际发展情况。为了完成财政收入计划，出现虚增财政收入的情况。此外，虽然地方发展经济的积极性在分税制后得到极大提高，但是分税制改革不彻底。随着经济的发展，财权与事权不匹配的矛盾逐渐突出，地方政府可支配财力受限，在一定程度上加大了基层财政的收入压力，致使编制收入计划时容易受行政手段的干预，不符合实际。

（三）财政收入目标考核不合理，收入真实性导向偏离

财政收入的高低常被作为政府考核的一项重要指标，地方政府实行目标任务与政绩挂钩的考核机制，在难以完成财政收入任务时，财政部门迫于压力，通过空转非税收入的方式来做大财政收入数字，出现“重数字不重实质”的现象。另外，当地领导对财政收入的真实性、合法性不够重视，迫于压力满足于年终交满卷，对消除财政空转现象存在较多疑虑，觉得连年增长后“挤水分”势必会导致增速降低，在“政绩”和“面子”上不好看。

（四）制约监督机制不完善，收入真实性缺乏监督

财政监督机制不全面，对财政收入的考核停留在量上指标考核多，而对财政收入质量的关注度不够。对财政收入真实性、合法性缺乏有效的监督，未能将财政收入质量监督纳入日常工作职责范围，即使是开展检查，也没有执行有效的处罚措施，从而造成了事实上的监督缺位，使得地方虚增财政收入的行为长期得不到纠正。

通过分析可以看出，造成财政收入质量不高的主要原因是由于产业结构不合理，税源不稳定，为完成收入任务而出现不真实的情况。此外，财政收入不真实会对经济造成损害，扰乱税收秩序，尤其是应征不征、违反税收优惠政策等行为，会扰乱税收秩序，在社会上产生不好的影响。

四、提高地方财政收入质量的建议

（一）加快优化地方财源结构，规范财政收入征管行为

1、调整优化产业结构。充分发掘当地发展优势，培育主导产业，壮大重点行业，提升经济发展的整体质量。结合招商引资等方式培植税源，将税源经济转变为产值经济，优化提升财源结构，保持与经济结构相适应，为财政收入的良性增长打下基础。

2、要加强税收收入征管工作。积极发挥税收筹集财政收入的主渠道作用，做到依法征收、应收尽收。结合当地工作实际，加强税收征管，进一步核实税基，强化税源监控，加强税费调整，提高税收比重，提升财政收入质量。

3、加强对非税收入的监控和检查。把非税收入管理的着眼点和落脚点放在“规范”而非“增收”上；同时，认真清理违规制定的税收优惠政策，增强财政收入的真实性，切实提高财政收入质量，提高为公众提供公共服务的能力，优化发展经济环境。

（二）科学编制财政收入计划，深化财税体制改革

1、合理确定财政收入目标任务。提高组织收入的科学性，从实际出发，综合考虑影响财政收入的各项因素，做到科学研判经济发展形势、强化监控税源，以增强收入计划的预见性、针对性、持续性，实现合理预测财政收入目标，打好财政收入真实性的基础。

2、财政收入的安排要具有前瞻性。编制收入预算时要遵循实事求是、积极稳妥原则，同时将影响财政收入的因素和对当前区域经济总量发展状况结合起来，对影响财政收入的因素充分摸底，进行解读，试编财政收入的中长期预算，减少一次性税源对后续收入所形成的较大波动，避免逆经济周期采取的清欠入库行为，有效应对财政支出的刚性增长。

3、深化财税体制改革。按照《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，今后一般公共预算收入要从约束性转向预期性，由收入任务数转变为收入预期数，严格执行新《预算法》和国家有关法律法规，充分发挥对财政预算和决算的审查职能，鼓励地方发展经济积极性，保证财政收入真实性。

（三）健全财政收入考核体系，完善政绩考核机制

1、建立科学的财政收入质量评价体系。加强对财政收入质量的指标评价，把影响财政收入质量的各项因素纳入考核指标体系，从财政收入规模扩展到财政收入的来源、入库渠道、使用情况及收入的真实性、合法性等方面，将是否做到依法征管、应收尽收、依法缴库等一并作为主要考核内容，逐步提高财政收入质量。

2、树立正确的政绩观。各级政府要进一步提高对财政收入质量重要性的认识，遵循经济规律，增强可用财力的观念，将财政收入的增长与可用财力的增加有机统一起来，不断增强财政的调控能力。同时，将发展思路引导到更加重视转变增长方式和提高增长质量上来，努力实现财政收入与经济发展良性互动，促进财政收入平稳、持续、健康增长。

（四）强化财政管理和监督力度，提高财政监督约束力

1、推进财政收入质量监管常态化。建议将地方收入质量监督作为财政监督专职机构的一项工作职责，严格执行《预算法》，定期或不定期开展财政收入质量监督，形成收入质量日常监督机制，实现事前事中事后全过程监督，避免出现弄虚作假的现象。

2、加强财政收入质量检查结果的跟踪应用。对出现财政收入质量方面问题的相关单位和责任人，要依法进行处理，明确处理处罚措施，严肃处理违反规定的收入行为，从严纠正虚增财政收入等违法行为，维护国家财政经济秩序。

（作者单位：河南省财政厅监督检查二处）

1.监督检查局.2015.关于开展部分县市财政收入征管情况专项监督检查的通知[Z].河南省财政厅。

2.赫东旭、胡筱、王善认.2014.关于地方财政收入质量问题的若干思考[J].财政管理，4。

3.广西财政厅办公室课题研究组.2008.提高地方财政收入增长质量问题研究[J].经济研究参考，35。