张国献



论人口流动背景下的乡村协商治理∗

张国献

摘要：协商治理是人口流动背景下乡村治理的发展方向。人口流动背景下,乡村协商遭遇乡村协商主体“虚置化”、协商渠道“堵塞化”、协商会议“形式化”、协商成本“高企化”、协商监督“短缺化”等诸多困境。化解路径在于:促进乡村经济繁荣,夯实乡村协商基础;完善乡村协商制度,建构乡村协商机制;建构协商法治化路径,促进治理现代化进程;发展乡村网络协商,降低外出农民协商成本;构建参与型乡村文化,强化农民主体意识。

关键词：乡村治理;协商民主;人口流动;政治现代化

党的十八大报告提出要积极开展基层民主协商，完善协商民主制度和工作机制。党的十八届四中全会也提出要创新社会治理体制，推进乡村治理体系和治理能力现代化。乡村协商治理是人口流动背景下乡村治理现代化的发展方向。人口流动既是我国社会主义市场经济发展的必然结果，也是深化农村体制改革的深刻反映。如何利用农村劳动力转移的契机，推动农村基层民主政治的深入发展，是乡村协商治理现代化面临的重要课题。乡村协商治理是指现代农民积极参与乡村事务，发表政治主张，影响乡村决策，监督乡村管理的协商治理活动，是一种直接或间接地影响乡村政治决定和乡村政府活动的参政行为，其本质是乡村治理体系和治理能力现代化，目标是实现农民的“中国梦”。正确处理大量外流的农村人口与乡村协商治理的关系，正成为乡村协商治理现代化的关键问题。

一、乡村协商治理遭遇前所未有的人口流动

改革开放以来，大规模的人口流动深刻影响着包括农村在内的社会治理范式。乡村人口流动是农民融入工业化、城镇化，融入城市文明的重要途径。乡村流动人口是我国现行户籍制度下农民离开户籍所在地，在另一地区滞留、居住、从事各种活动的乡村人口。乡村人口流动带有空间转移和地位转变的双重动因，对乡村协商治理产生了重大影响。

1.乡村人口流动是市场经济发展的必然结果

乡村人口流动是社会经济发展的必然结果，是市场经济完善的重要标志。改革开放前，农民被禁祻在土地上没有自由选择职业的权利。改革开放后，土地日益减少、农业比较收益进一步下降、农民追求美好生活前景的强制动因，与区域经济快速发展、城市劳动力需求极具扩张的诱致动因互动叠加，引发了一场史无前例的农村人口流动现象。2010年第六次人口普查数据显示，全国2.44亿流动人口中乡村流出人口有1.53亿，占总流动人口的63.0%。随着市场经济的完善、改革的深化和社会的全面发展，农民长期工的比重持续攀升，已成为乡村流动人口的主体。国家对农民进城就业的政策先后经历了三个阶段:1978—1992年的“适度放开，拾遗补缺，行业限制，严格管理”；1992—1999年的“合理引导，就地转移，跨省流动”；2000—2015年的“统筹城乡，发展劳动力市场”。市场经济的推动，就业制度的改革，消解了城乡分割型劳动力配置界限，为乡村人口流动提供了制度条件；消费水平的提高和消费结构的优化，带动了满足人们发展和享受需要的第三产业发展，为农村人口流动提供了巨大的就业空间；农民视野的扩大、观念的更新、技能的提升，厚植着他们求新、求强、敢于实践的主体意识和民主理念，为他们勇敢“闯世界”增添了胆识和力量。乡村人口流动的特征表现为:规模不断上升，乡城流动主体突出；流动地更加集中，跨区域流动特征明显。乡村人口流动的实质是乡村人口的自由选择与趋利行为。农村人口之所以流向城市，目的是谋求更好职位，追求更高收入，提高自身素质。乡村人口流动极大地解放了农业劳动生产力，使农民获得了自身劳动力的支配权，也对市场经济条件下的乡村协商治理提出了新课题。

2.乡村人口流动是我国实现现代化的客观要求

乡村人口流动是各国现代化的共同现象。人口众多的农业国在实现现代化的进程中，客观上必然有大量的农村人口向非农产业、向中心城市转移。第一，现代化是工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域并引起其深刻变革的过程。它是用自动化大生产代替人工劳动的自然过程，是集约经营代替粗放经营的历史进程。这一历史进程中，农业资本有机构成逐渐提高，农业劳动力需求快速降低，农村人口不断迁移。第二，农业现代化的基础以乡村的城市化为依托。城市化发展彻底打破了农业、农村、农民三位一体的乡村经济，给寂静的乡村注入了现代文化元素和新的活力，使乡村的社会结构发生了历史性迁移，为乡村人口“离土不离乡”的流动提供了便利途径。第三，现代化过程是三大产业结构不断优化的过程。随着经济发展、科技进步和人们消费水平的提高，不受空间地域限制的第三产业迅速发展。第三产业吸纳了亿万乡村人口进城就业。现代化带动的乡村人口流动是当前乡村协商治理的现实境遇。

3.乡村人口流动是乡村协商治理的现实基础

乡村人口流动有劳务型、经营服务型、公务型、文化型、社会型等，但主要是劳务型。农村流动人口与市民之间的交往多属于工具性交往，缺乏情感性交往，处于一种“没有互动的共存”状态，是一个孤立化的相互隔离的封闭性的群体。农村流动人口只是空间位移，绝大多数人不可能改变自己的农民身份，他们在“回不去的农村”与“留不下的城市”之间徘徊。但乡村流动人口在竞争激烈的城市生活中也积累了一定的经验和胆识，权利意识逐渐增强，随着乡村经济的发展，他们有能力参与乡村政治活动，这是乡村协商治理现代化的长足动力。“在民主化和网络化时代，公民权利意识的觉醒和参与冲动的高涨，是一种无法阻遏的发展大势。”①乡村流动人口参与涉及自身权益的村务活动的权利意识和法律意识的增强，为乡村协商治理带来巨大活力，有利于对乡村干部的行为形成约束，为乡村协商治理现代化奠定坚实基础。

二、人口流动背景下乡村治理面临的协商困境

人口流动对我国乡村协商治理产生了深刻影响。由于城乡户籍二元制、城乡利益弱关联性、乡村政治效能递减等因素的制约，乡村协商治理在人口流动背景下面临着诸多困境。

1.乡村协商主体“虚置化”

乡村治理是指中国共产党领导农民科学、民主、依法、有效地治乡理村。乡村协商治理是指本村人口通过民主方式，协商涉及村民利益的公共事务，户籍是确定村民协商资格和享受民主权利的依据。土地承包制的完善为农村人口提供了满足其作为生产资料拥有者的心理需求和安全保证，强化了流动人口保有土地的欲望，使农村流动人口离土离乡又不愿改变农民身份。对很多外出人口而言，村庄不再是生产、生活的主要场所，宗族关系和传统伦理在村庄关联中的基础地位逐步为新型的契约关系所取代。利益是外出农民政治参与的根本内驱力，他们对弱相关的村务缺乏参与热情。因时空阻隔，外出农民不能随时在原居住地行使民主协商权利，即使协商重大事项，大多数农民工也处于失语状态。“后农业税”时代，乡镇基层政府、村级集体组织与农民群众之间的利益链条断裂，工作在基层、居住在县城的乡镇领导成了流动型“候鸟干部”。这一切导致了乡村协商主体的“虚置化”。

2.乡村协商会议“形式化”

乡村协商治理在中国政治生活中的功能实现程度和作用发挥大小，取决于协商质量的高低。乡村人口流动使支撑乡村协商治理的人才、资金、技术、知识和需求等资源大量流失，乡村协商治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入协商困境。随着外出务工人员越来越多，农村常住人口越来越少，各地政府实行村组管理改革，撤并村组和土地流转，农民集中居住，有的行政村范围扩大几倍，村民协商会议、村民议事组织难度大，村民协商议事制度流于形式。按照《村民委员会组织法》规定，召开村民大会应当有本村十八周岁以上的农民过半数参加或者有本村三分之二以上的户代表参加。但在民工潮冲击下，这个条件很难满足。现在农村的典型情况是:青年夫妇、成年男子常年在外，家里仅留下老人与小孩；外出务工农民在农忙季节才可能回家，但此时却不适宜召开协商会议。因此，村民协商会议难以达到其召开的法定人数；即使勉强凑齐人数，“被推荐化”的老幼妇嬬因知识、能力的限制，意见的“准确性”和“代表性”也严重不足。人口流动，一方面，促进了村庄内的社会分化，扩大了利益差异性，加大了整合难度；另一方面，也降低了村庄的关联度，削弱了村庄共同体的凝聚力和权威，使村民自治组织的协调能力下降，村民协商会议变成村委会协商会议。

3.乡村协商渠道“堵塞化”

协商是社会主义协商民主的基本理念。网络时代，人人面前都有“麦克风”，人人都是评论员，人人都有话语权，人人都是参与者。网络为外出村民打造了一个永不闭幕的协商平台，村民可以随时参与乡村协商，发表意见；乡村政府也因此找到了一个“服务于民”的新平台。外出村民互动参与进行乡村民主协商，推动了中国乡村网络协商治理。村委会是广大农民表达自身利益的主要组织依托，但由于村委会存在行政化倾向，导致外出农民协商渠道“堵塞”，利益表达受阻。由于外出农民缺少反映利益、表达心声的正常渠道，当合法权益受到侵犯时，他们只能依靠自身力量进行非制度抗争，因此亟待搭建了解乡村事务、参与乡村民主的即时平台。

4.乡村协商成本“高企化”

在社会生活中，人们并不是盲目地行动，而是理性地追求利益最大化。在乡村协商治理中出现利益博弈时，外出农民往往采取以放弃政治参与权利为代价换取经济收入的理性主义策略。由于参与协商的私人性与协商对象的公共性之间的矛盾，村委会周围的群众自治组织是以公共产品提供者的形象出现的，其所具有的公共性使农民参与协商的收益很难量化。调查得知，农民工回乡参与协商的花费，包括交通费和误工费等，对于月收入不高的农民工而言，无疑是一笔很大的开销，农民工难以承担。因此，基于协商成本与收益的理性博弈，外出农民往往会放弃参加乡村协商的机会。

5.乡村协商监督“短缺化”

协商治理是民主决策与民主监督的辩证统一。人口流动使支撑乡村协商治理的人才、资金、技术、知识和需求等资源大量流失，乡村协商治理可利用的手段严重匮乏。农民是乡村协商治理的主体，但在乡村协商治理实践中，主要靠村“两委”来运作。面对越来越多的农民外出打工这种形势，村干部失去了抗御乡镇政府过度提取以保护村民合法权益的群体支持。在农村空心化不断加剧的背景下，大量农村外出人员对于村庄事务以及自身利益的表达和维护是通过留守人员来实现的。但由于留守人员自身人力资本的限制，由于村务公开不到位，不仅村民的基本知情权得不到保障，而且切身利益也会受到侵害，如被媒体称为农民“被上楼”的现象等。在制度安排上，广大村民对村庄事务的监督往往流于形式。近年来，一些乡村干部思想堕落，行为腐化，出现了职务犯罪行为，致使干群关系紧张，严重威胁了乡村协商治理的发展。

三、人口流动背景下乡村协商的路径选择

稳定的公共生活和繁荣的民主政治是以社会中多数人的积极参与为前提的。人口流动背景下乡村协商治理现代化是农民当家作主和中国共产党在乡村民主执政的新形式。乡村协商治理现代化有利于改变农民工原子化的状态，它是一个让个体外出农民感受到能自己管理自己事务的过程，并天然地具有对乡村社会边缘群体的人文关怀。

1.促进乡村经济繁荣，夯实乡村协商基础

经济发展程度和人们的富裕程度与公民的理性意识、参与意识、自主意识以及公德意识呈正相关关系，农民素养的提高和公民文化的形成，正是人口流动背景下乡村协商治理现代化的前提。加速农村生产力的发展，促进农村经济繁荣，切实增加农民的收入，提高农民生活水平，是人口流动背景下乡村协商治理现代化的物质基础。乡村协商治理现代化离不开农村经济的发展，尤其是农村本身经济造血能力的提高。没有繁荣的农村经济，空壳的乡村难以吸引外出人口的回流；没有农村经济的发展，就不会有可协商的乡村公共事务。有了农村经济的发展，农民的利益诉求才会更多，农村公共事务才会更多地拿到公共论坛上来表达和讨论，包括协商民主在内的农村民主政治才能有其生存空间。乡村协商治理现代化也有利于农村公共物品的提供和乡村经济宏观环境的改善，从而可以降低农村经济活动的交易成本，提高经济效益。

2.完善乡村协商制度，建构乡村协商机制

党的十八届三中全会决议指出，我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。乡村协商制度化与乡村治理现代化是一种共生性的关系，乡村治理的现代化指向对协商治理提出了制度化的诉求。人口流动背景下乡村协商治理中的诸多问题很大程度上源于市场、国家和社会三大主体关系的错位和异化，表现为公共权力的异化、政治权威的弱化、社会结构的极化、社会发展的停滞和乡村共同体的合法性危机。要破除资本逻辑与行政逻辑的合谋、乡村精英与普通农民的矛盾，马克思主义理论具有根本的指向性，社会主义国家具有先天优势，它是一个价值导向调整优先于治理技术革新的过程。乡村协商治理制度与机制的主导是中国共产党，主体是农民，本质是人民民主，特色是平等协商，重点是理性包容，途径是共同参与，方略是依法治国，目标是乡村政治现代化。人口流动背景下，要保持乡村协商治理的制度化和常态化，需建构乡村社情民意的彰显制度，使外出流动的农民对处理涉及乡村经济社会发展和自身切身利益重大事项的意见、建议能够及时反映到决策层。既要善于建构议题产生制度、协商参与制度、对话协商制度、信息公开制度、协商监督制度、绩效评价制度和协商教育制度，又要合理设置乡村协商民主的平等机制、接受机制、对话机制、互动机制、交流机制、协商机制和合作机制，增强人口流动背景下乡村协商的透明性、可操作性和有效性。

3.建构协商法治化路径，促进治理现代化进程

乡村协商治理法治化是破解人口流动背景下乡村协商主体“虚置化”和协商会议“形式化”的现实逻辑，它既是全面推进依法治国的重要内容，也是乡村治理体系和治理能力现代化的现实需要，更是人口流动背景下乡村协商治理制度本身的内在诉求。实现乡村协商治理法治化，必须完善相关法律法规，对乡村协商治理制度的地位和作用进行明确定位，必须通过法律法规来规范乡村协商治理的运行程序，从而保证乡村协商治理的规范运行，进而保障乡村协商治理制度的权威性与稳定性。乡村协商治理法治化是一个动态的过程，其运行前提在于相关法律法规的制定和完善。乡村协商治理法治化的推进要遵循进化理性和建构理性的共恰、显性建构和隐性认同的共进、历史逻辑和对比逻辑的共显。乡村协商治理法治化的内容包括:协商主体平等化、协商内容清单化、协商制度规范化、协商程序科学化和协商渠道连续化。现实路径在于:尊重法制权威，树立法治信仰；健全乡村协商民主法律体系，实现有法可依；加大乡村协商民主法制宣传，提高乡村协商民主多元主体的法治意识；培育乡村协商民主的法治文化和法治环境。乡村协商治理法治化的目的是:无论是乡村的政治精英、经济精英和宗族精英，还是外出农民，参与乡村治理的行为都应纳入法治化轨道，合法理性地进行，通过法治化的手段规制人口流动背景下多元乡村治理主体的权利边界与责任，实现乡村协商治理现代化。

4.发展乡村网络协商，降低外出农民协商成本

现代社会是网络社会，“数字化生存”是信息时代农民的一种生活方式和生存状态。去空间化和无界化的互联网，既为集体协同提供了时空分离的载体，又构成了一个无限延伸和拓展的行动场域。信息化、网络化的发展趋势完全改变了传统上的时空内涵和形式，社会关系日益与“面对面的互动情势”相分离。互联网为现有利益格局中原本处于权力远端的农民工提供了聚合行动力量的媒介、呈现利益诉求的工具和非制度化参与的可能。“民主不应仅仅理解为自由选举的传播，它还包括参与、表达和协商。”②互联网的稳健增长给乡村政治参与增添了新的变量，它不仅为乡村“激进分子”提供超常规的运作手段，也为流动农民构建起互动和参与的新平台。社会制度是决定治理体系发展方向的根本性条件。人民当家作主的社会主义国家，政府必须承担起缩小“数字鸿沟”的社会责任，降低外出农民回乡参与乡村协商治理的成本。③第一，要加快乡村网络工程建设，夯实乡村网络协商基础。数字化信息工程建设是消除城乡信息差距、实现公民网络权益的基础工程。中央政府要加大对农村数字化信息工程建设的投资力度，提升网络接入水平，增进网络传输速度，降低网络资费，提高网络服务功能。第二，要推行竞争政策和普遍服务政策。要继续加大我国电信管理体制改革力度，引入竞争机制，提高网络普及率。第三，要加强外出农民的网络技能培训，扩大外出农民网络参政权。要构建多种形式的农民网络服务中心，开展农民网络教育工程，提高农民网络使用能力，使农民能够廉价、便捷地使用网络信息技术。

5.构建参与型乡村文化，强化农民主体意识

参与型乡村文化是乡村协商治理制度具有生命力的文化基础。政治冷漠是乡村社会经济不平等与政治关系不平等的产物，表征着乡村政治权力的表面公共性与实质阶层性之间的悖论关系，既表现为外出村民对乡村政治活动的冷淡和对政治问题的漠视，又表现为外出村民对乡村政治参与的疏远和逃避。自觉的制度内化是制度化的重要保障，在构建乡村协商治理制度的同时，通过强化外出农民对制度化的认同进而使制度由刚性的规范变成治理主体自觉的行动尤为重要。第一，要发挥社会主义核心价值观的整合作用。任何社会制度本身都是其价值观的外化，社会主义核心价值观是乡村社会价值整合和文化整合的向导，要通过培育和践行社会主义核心价值观整合乡村参与文化。第二，要强化农民主体意识。农民主体意识是农民对于自身在国家和社会中地位的自我认知，它包括主人翁意识、参与意识、监督意识、法律意识和责任意识。强化农民主体意识是培育参与型乡村文化的基础。第三，要强化农民参与心理。参与型乡村文化包括普遍的平等观念、广泛的自主意识、强烈的责任感和法制原则。要克服传统乡村文化中农民中常出现的参与冷漠和情绪急躁问题，积极培育外出农民参与乡村治理所需要的适度、理性的心理素质。要从乡村生活事务的参与入手，培养外出农民的价值观念、规则意识和行为习惯。

协商治理正在成为时下中国乡村最具特色的一种政治参与形态。乡村协商治理现代化谋求的是乡村的和平、安宁、文明、幸福，它既是一种价值和理想，也是一种制度和机制。乡村协商治理现代化不是设计出来的，而是应对出来的。特定的高度情景化且处于不断变化中的乡村各种时空要素，对于乡村协商治理模式的选择起着至关重要的作用。

注释

①张风阳:《科学认识国家治理现代化问题的几点方法论思考》，《政治学研究》2014年第2期。②陈家刚:《当代中国的协商民主:实践探索与理论思考》，《马克思主义与现实》2014年第4期。③张国献:《论社会主义乡村协商民主》，《中州学刊》2015年第3期。

责任编辑：浩 淼思 齐

On Country Consultations in the Context of Population Flow Control

Zhang Guoxian

Abstract:Consultations on governance is the direction of rural governance in the context of population flow.Country consultations meet many difficulties in the context of population flow，empty subject，channels jam，formal conference，high costs，shortage supervi⁃sion，and so forth.Settlement is that promoting rural economic prosperity，strengthen the rural consultation；improving the village con⁃sultation system，construct the country consultative mechanism；establishing a legal path of consultation，promote modernization of gov⁃ernance processes；developing rural network consultation，reduce the cost of migrant consultation；and constructing participant rural culture，strengthen farmers′subject consciousness.

Key words:rural governance；deliberative democracy；population flow；political modernization

作者简介:张国献,男,河南财经政法大学道德与文明研究中心教授,硕士生导师,政治学研究所所长,法学博士（郑州450046)。

基金项目:∗国家社会科学基金项目“中国特色社会主义乡村协商治理问题研究”（15BKS062);国家社会科学基金项目“河南省建立‘四项基础制度’创新社会管理实践研究”;河南省社会科学规划重大项目“河南推进全面从严治党问题研究”（2015A007)。

收稿日期:2015-10-26

中图分类号：D621

文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016)02-0001-05