吴　浩

（阜阳市土地开发复垦整理中心，安徽阜阳236000）

美好乡村建设背景下的农村土地综合整治模式探析
——以安徽阜阳市“美好乡村节地工程”为例

吴浩

（阜阳市土地开发复垦整理中心，安徽阜阳236000）

农村土地整治作为美好乡村建设的重要抓手，在美好乡村建设过程中发挥着重要作用，阜阳市结合实际，提出实施“美好乡村节地工程”来助推美好乡村建设。通过SWOT分析方法，发现“美好乡村节地工程”具有政策和实践上的优势，但也受规划调整和资金缺乏等方面的制约。加强研究创新，在资金、规划、制度等方面做好保障是“美好乡村节地工程”顺利实施的前提。

农村土地整治；美好乡村建设；节地工程；阜阳市

美好乡村建设是安徽省委省政府在安徽省新农村建设由点上探索向面上推进的阶段，针对突出问题，结合新形势，在更高层面上谋划新举措［1］。关于农村土地整治与美好乡村建设，鲁成树尝试探索了美好乡村建设背景下不同区域的土地整治模式，认为土地整治是美好乡村建设的重要抓手，美好乡村建设是土地整治的重要目标［2］。张婷婷通过对肥西县基于土地整治的美好乡村建设的案例进行剖析，提出了适合于肥西县美好乡村建设的实施路径与发展模式［3］。可由于受“规划局部冲突”（美好乡村建设规划与土地利用总体规划在建设用地空间布局上的冲突）［4］以及现阶段多个农村土地整治类型不能整合等因素的影响，农村土地整治在美好乡村建设过程中的作用大打折扣。为充分发挥农村土地整治支持美好乡村建设的优势，安徽省阜阳市经过研究，结合实际，提出实施“美好乡村节地工程”来助推美好乡村建设。笔者作为“美好乡村节地工程”实施意见的起草者之一，在对“美好乡村节地工程”的起源和内涵介绍的基础上，运用SWOT分析方法，对阜阳市实施“美好乡村节地工程”进行分析，在为阜阳市更好地实施美好乡村节地工程提供参考的同时，以期为美好乡村建设背景下农村土地整治模式的研究抛砖引玉。

1　“美好乡村节地工程”的提出及内涵

1.1“美好乡村节地工程”的提出2013年9月，国家土地督察南京局调研组在调研阜阳市农村宅基地管理时，针对调研所掌握的情况和发现的问题，提出：“阜阳市作为人口大市、农业大市，要稳步推进农村宅基地管理创新试点，切实保障农民合法宅基地权益，要以建设用地总规模不增加，耕地面积不减少、质量不降低为原则，按照改革创新、规范有序、自愿有偿、节约资源、封闭运行、结果可控的要求，在安徽省国土资源厅的支持和指导下，稳步推进‘美好乡村节地工程’试点”。

1.2“美好乡村节地工程”的内涵根据《阜阳市推进农村土地综合整治实施美好乡村节地工程实施意见》，“美好乡村节地工程”即将美好乡村中心村建设与旧村拆迁复垦有机结合，整合土地整理、城乡建设用地增减挂钩、高标准基本农田建设等土地整治项目，形成整村推进农村土地综合整治项目区，组织编制项目规划和实施方案，优化地类布局，达到区域内村庄建设用地总量有所减少，耕地面积有所增加、质量有所提升，落实耕地保护和占补平衡制度的总体目标所实施的农村集体建设用地节约集约利用工程。

“美好乡村节地工程”的理念是通过空间位置的置换，优化地类布局，落实耕地保护和耕地占补平衡制度，实现农村集体建设用地的节约集约利用；创新是在于在农村宅基地管理制度创新试点的基础上，突破年度计划指标和周转指标的限制及土地利用总体规划对地类空间位置的约束；抓手就是将美好乡村建设中的建新区和旧村拆旧复垦区相挂钩，整合土地整理、高标准基本农田建设，形成整村推进农村土地综合整治项目区，是城乡建设用地增减挂钩制度在农村的延伸和拓展。

2　阜阳市实施“美好乡村节地工程”的SWOT分析

SWOT分析法又称态势分析法，是对优势因素、劣势因素、机会因素和威胁因素的分析，适用于各种层次环境的分析［5］。运用SWOT分析法，对阜阳市实施“美好乡村节地工程”的机遇、优势、劣势和挑战进行分析，可以进一步识别下步能否顺利实施。

2.1机遇在当前深化农村土地综合改革的背景下，阜阳市实施“美好乡村节地工程”具有重要的机遇，主要表现在：2.1.1“人地挂钩”政策实施2011年，《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号）中，明确提出“人地挂钩”政策试点工作。根据《中原经济区规划（2012-2020年）》，其核心是“实行城镇建设用地增加规模与吸纳进入城市定居的人口规模挂钩，推进人口城镇化与土地城镇化协调发展，有效解决‘三化’协调发展用地矛盾”。阜阳作为中原经济区的组成部分，安徽省也在皖北地区积极探索“人地挂钩”政策的实施。由此，阜阳市在当前深化农村土地综合改革时期，抓住机遇和自身优势，依托“美好乡村节地工程”解决“人往哪里去、地往哪里转、钱从哪里来”提供了政策依据。

2.1.2农村综合改革示范试点十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2013年11月12日《安徽省政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》（皖政〔2013〕69号），决定在省内20个县区（含阜阳市临泉县、颍泉区）开展综合改革试点，将建立多元统一的土地市场，探索建立宅基地退出补偿激励机制；建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度；实施土地整治等腾出的建设用地指标，可按有关规定有偿调剂使用；探索建立农村集体建设用地指标储备制度，盘活农村集体建设用地；制定完善土地流转交易管理办法，建立统一的城乡土地交易市场。这为实施“美好乡村节地工程”指明了政策方向。

2.1.3有关政策支持安徽省人民政府办公厅《关于推进农村土地整治建设美好乡村的实施意见》（皖政办〔2013〕6号）和《关于建设皖北“四化”协调发展先行区的意见》（皖政办〔2013〕47号）提出：在明晰产权、农民自愿和权属调整的前提下，允许农民使用其他农村集体经济组织范围内的宅基地，探索宅基地使用权流转制度；“依托土地整治和扶贫开发整村推进、采煤塌陷区治理、新一轮淮河干流行蓄洪区及滩区居民迁建等项目实施，整体推进中心村基础设施建设和公共服务配套”。这为实施“美好乡村节地工程”提供了政策支持与保障。

2.2优势

2.2.1全市农村存量建设用地资源优势明显根据土地变更调查数据，阜阳市2015年年末共有1.4万多个自然村，农村居民点用地14.94万hm2，按乡村人口计算，其新增耕地潜力约为6.67万hm2。据测算，到2020年阜阳市约有2.67万～3.33万hm2的村庄建设用地可以复垦为耕地，潜力巨大；若人均占地降低到120m2，可节约建设用地1.11万hm2；城镇化率每提高1%，将有6～7万农村人口向城镇转移，可节约土地0.07万～0.08万hm2。

2.2.2美好乡村建设示范效益明显通过对2013年实施的美好乡村建设用地的统计分析，50个重点示范村通过优化用地结构，扣除占用的，可节约耕地面积703.53hm2，土地节约明显。

2.2.3实践经验丰富2007-2015年，阜阳市共申报实施省政府批准补充耕地、点对点建设用地置换和先行复垦、城乡建设用地增减挂钩试点项目2 402个批次，实施完成了国家、省级投资土地整理项目和高标准基本农田建设项目191个，完成了总面积15.67万hm2的农田整治任务。阜阳市各地在上述项目的实施过程中积累了丰富的土地整治项目管理经验，借鉴作用明显。

2.3制约因素

2.3.1“多规划”不协调的制约“美好乡村节地工程”属于土地综合整治范畴。根据相关要求，实施土地整治项目须符合土地利用总体规划、土地整治规划、城乡规划、村庄布点规划等相关规划。由于各类规划编制的目标不同，美好乡村建设规划在用地空间布局上与乡级土地利用总体规划和土地整治规划存在局部不重合现象，而把解决用地空间布局不重合等问题作为主要目的之一的“美好乡村节地工程”，在实施必须进行相关规划调整，做到各项规划衔接。如何做到“多规统一”，这是实施“美好乡村节地工程”面临的主要挑战之一。

2.3.2资金匮乏及项目整合难的制约美好乡村建设、拆迁安置、旧村复垦整治、农用地整理等方面需要大量的资金投入。据测算，2013年50个美好乡村中心村建设仅拆迁复垦旧村庄一项就需约7.5亿元的资金。省、市、县政府虽设立了美好乡村建设专项资金，但所投入的资金仅能满足基础设施建设。如何保障资金的足额投入是美好乡村节地工程能否顺利实施的关键。“美好乡村节地工程”的设想就是把农用地整理，农发、田间技改、小农水和高标准基本农田建设项目等各类支农项目资金融合在一起，统一进行实施。但受管理主体和资金渠道来源多样的影响，如何将各渠道的支农资金进行有效整合，这也是美好乡村节地工程的顺利实施所面临和必须解决的问题之一。

2.3.3规划与实施之间矛盾的制约年度土地变更调查数据显示，2009-2015年，阜阳市每年新增宅基地约为0.13万hm2。随着城镇化进程的加快及农村人口的转移，农村居住人口预测的准确性及其村庄布局的合理性，也是“美好乡村节地工程”实施时所必须关注的重点之一。此外，阜阳市农村地区大多采取的是“宅田合一”的政策，“美好乡村节地工程”在实施时需对农用地进行归并，宅基地进行调整。如何规范进行权属调整，不产生纠纷，这也是实施时所重点考虑的因素。美好乡村建设规划着重点放在了中心村建设规划上，而没有做全村整体的规划来统筹和指引本村的建设和发展，对于农用地和宅基地使用与调整也缺乏长远规划。如何实现“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的美好乡村建设目标，这也是“美好乡村节地工程”规划编制实施时所考虑的重点。

3　实施“美好乡村节地工程”的措施

通过上述分析，阜阳市实施美好乡村节地工程具有政策和实践上的优势，而面临的劣势和挑战主要有规划调整和资金缺乏的制约。因此，为保障“美好乡村节地工程”的顺利实施，必须在抓住机遇和发挥优势的同时，破解用地和资金方面的制约，综合考虑现实情况，统筹安排，制定完善的实施制度和保障措施。

3.1思想保障各级政府提高认识，统一思想，要定期研究推进“美好乡村节地工程”相关制度、体制、机制和政策问题。总结经验，使“美好乡村节地工程”成为当前深化农村综合改革示范试点、农村宅基地管理创新、建设皖北“四化”协调发展先行区的重要抓手。

3.2组织保障在省国土资源厅指导下，成立“美好乡村节地工程”领导机构，负责试点的领导、组织、协调等工作。落实政府主导，国土资源部门牵头，各相关部门齐抓共管的共同责任和联合工作机制，确保各项工作落到实处。

3.3资金保障在政府增加投入的同时，积极引导社会资金注入。加大对“美好乡村节地工程”的支持力度，整合省、市、县专项建设资金，集中投放到试点项目上，解决农村宅基地退出奖励、整治复垦、审批登记补助及公共设施建设资金匮乏的难题；加大涉农项目资金整合力度，整合农业综合开发、农田技改、高标准基本农田、小农水、村落清查、特色旅游乡镇扶助、公共服务设施、保障性住房、社会统筹保障、扶贫救助、治污排水等项目的专项资金，集中用于试点项目建设。同时引导社会资金投入，积极完善税收、信贷、补贴政策，努力形成以财政投入为引导、企业投入为主体、农民投入为补充，目标统一、形式多样、责任共担、利益共享的投入机制。

3.4规划保障实行土地利用总体规划动态管理，在试点区探索土地利用总体规划的各类用地总量平衡的动态管理机制，强化美好乡村建设规划对空间布局的调控作用和土地用途管制的规划许可。

3.5制度保障研究相关政策，制定“美好乡村节地工程”具体操作细则，指导工作开展。通过旧村改造，复垦闲置宅基地、空闲地、废弃地等方式取得集体建设用地指标，并保证能够足额、及时划地用于美好乡村建设。同时，探索建立农村集体建设用地指标储备制度、流转制度和有偿调剂制度，将节余的集体建设用地指标收益用于农村土地整治。在农村综合改革试点的基础上，创新农村集体建设用地管理制度，对农村集体建设用地的使用、审批、流转、收回、监督管理等作出具体规定。对于权属调整困难问题，应加快土地确权发证工作，采取“确权不确地、定量不定位”的农村土地确权方式，通过“调地、撵地、互换、补偿”等手段切实解决农村土地权属调整的难题［6］。

4　结语

总之，通过把握政策、用活政策、申报项目、盘活存量，实施“美好乡村节地工程”，不但可以化解美好乡村建设过程中出现的矛盾，而且可以促进“四化”协调发展，实现农民增收、农业增效、农村发展的目标。相信通过认真实施和风险把控，“美好乡村节地工程”将成为阜阳市深化农村土地综合改革、节约集约用地的一张名牌，同时也将为安徽省乃至全国在新农村建设和城乡统筹发展背景下进行土地综合整治模式创新提供借鉴。

［1］郑莉.建设美好乡村打造幸福家园［N］.安徽日报，2012-9-21（B1）.

［2]鲁成树，李伟.安徽省美好乡村建设背景下的土地整治模式探讨［J］.安徽农业科学，2013，41（18）：7983-7985.

［3］张婷婷.基于土地整治的美好乡村建设研究——以安徽省肥西县为例［D］.合肥：安徽农业大学，2013.

［4］郭飞.美好乡村建设视角下的阜阳市农村土地流转研究［J］.安徽农学通报，2014，20（12）：1-3，16.

［5］孟昌.基于swot分析的我国少儿图书出版的发展战略研究［D］.湖南师范大学，2008，5.

［6］郭飞.美好乡村建设用地政策与对策分析［J］.安徽国土资源，2015，5：19-23.

（责编：徐焕斗）

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1007-7731（2016）09-11-03

阜阳市2015年社科规划课题《农村土地整治与美好乡村建设耦合关系及其模式创新研究--以阜阳市为例》（FSK2015011）。

吴浩（1959-），男，安徽凤台人，工程师，研究方向：土地规划、土地整治、农村土地管理。

2016-04-19