陈　亮，李　惠

(1. 西南大学 教育学部； 2. 西南大学 人事处，重庆 400715)



论教育治理法治化

陈亮1，李惠2

(1. 西南大学 教育学部； 2. 西南大学 人事处，重庆 400715)

摘要：法治蕴于教育治理的始终是合理释放教育自由空间与有效规范教育秩序的逻辑旨归。教育治理法治化的价值意涵在于确保教育治理迈向正义公正的场域,促进教育治理理性制度的生成,加快多元主体间共治目标的实现。然而，在推进教育治理法治化进程中也面临着教育法制不健全、缺乏权威性，教育治理结构脆弱，教育法治观念淡薄等现实困境。立法的加强、新结构的构建和主体能动性的发挥应成为实现教育治理法治化的有效路径。

关键词：教育治理；教育改革；法治化；法治思维

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)系统论述了依法治国理念，强调法治中国、依法治理，以法治思维和法治方式推进各个领域的改革与发展[1]。这一观念的提出引发了教育理论和实践工作者对“教育治理法治化”的关注，实现教育法治化治理、用法治思维推进教育治理与教育改革，已成为深化教育领域综合改革的新目标。文章从法治化作用于教育治理与教育改革的价值入手，针对我国教育治理法治化进程中出现的与法治思维相背离的困境进行分析，提出确保教育治理法治化有序开展的可行性路径。

一、 教育治理的秩序逻辑

秩序是人类社会生存与发展的基本条件，任何一个社会都要围绕着一定的秩序轨迹运转，并对社会秩序自觉地进行调整与创新[2]。具有社会属性的个体只有在群体中才能得到长足的进步与发展，才能获得自身所需要的集体荣誉感和归属感。这种理想状态的实现离不开秩序的规约，只有将秩序作为社会人活动的行动导向与精神旨归，共同体中的社会人才能在其中汲取集体合作的养分。哈贝马斯(Jürgen Habermas)指出，主体需要在互动有序的秩序中产生共识性的行动，达成理解的目标。这种目标的达成终止于相互理解、共享知识、相互信任和彼此一致之主体间的公共性中[3]。教育治理作为优化教育结构、规范权力运行、确保教育改革有效运行的一种区别于教育管理的方式，本着以人为本与共治发展的理念，将法治作为治理秩序逻辑来开展教育领域内的制度优化与改革不失为一种有效的治理逻辑。

洪堡(Wilhelm von Humboldt)在论述大学存在的条件时曾指出：“宁静与自由是大学生存发展的必要条件，自由是必需的，宁静是有益的，而宁静环境的维系需要秩序的调适，大学全部的外在组织即以这两点为依据与外界展开对话。”[4]实质上，洪堡的这一论断是以“自由”和“宁静”两个核心词为轴心来阐述大学存在的秩序逻辑，在一定程度上也解释了教育治理的两大核心要素——教育自由与教育秩序的逻辑需求，教育自由是建立在教育秩序基础上的限度自由。事实上，无论是内在秩序逻辑还是外在秩序逻辑，“自由”和“宁静”间的张力不仅规定了教育治理可能存在的空间，也决定了其发展的阈限。教育治理的秩序需求决定了教育需要管理，而管理的方式不外乎两种，或者人治，或者法治。正是不同的管理方式，决定了教育治理“自由”与“宁静”的张力程度及稳定性。对于教育治理的内在基质而言，不是说教育秩序的价值大于教育自由的价值,而是说教育自由得以存在和发展的前提条件是教育秩序。在教育改革的攻坚期，我们面临的首要问题不是为教育自由寻找栖息之地，而是建立一个合法的教育公共治理秩序。这种教育公共治理秩序的建立需要实现理性化的治理荷担，是区别于人治的野蛮专治思维路径。法治蕴于教育治理的始终将成为合理释放教育自由空间与有效规范教育秩序的逻辑旨归与现实诉求。

二、 教育治理法治化的价值意涵

现代社会逐步走向成熟，呈现法治化占主导地位的治理走向。治理不仅是社会发展的制度安排，更是不断寻求以民众为中心和增进公共利益的发展进程[5]。教育治理理应顺应依法治理的时代要求，依托教育法制，构建起制度化的教育治理体系。法治化规约治理主体的行为，从而克服以往教育治理中“人治”造成“教育不治”的诸多困扰，避免各种非理性、随意化现象的发生。法治彰显出现代治理体系的基本价值，是实现教育治理能力现代化的必要手段。在整个教育治理的场域中以多元主体“共治”、政府“元治”、学校“自治”为治理谱系，将法治秩序贯穿始终，是实现教育治理走向法治化轨道的实然选择。一定意义上来讲，教育治理法治化的实现可以推进教育治理走向规范化、有序化，确保治理效果科学有效。

(一) 确保教育治理迈向正义公正的场域

从某种程度上来讲，秩序的存在是以合理、健全的法制为前提条件的，而正义需要秩序的关切才能释放其应有的功能。教育作为一种公共的社会资源，应具有公正的品性。教育与正义是以善为中介，实现了二者在根本上的沟通。善的达成需要靠有序化的教育治理秩序来调适。从中外有关治理理论以及我国当前政策来看，法治、自由、民主和公正是教育治理的价值基础，其对立面是人治、强制、集权和区隔(特权)[6]。在这四个价值基础中，法治是实现其他三个价值基础的前提。法治化在教育治理场域中具体体现为依法行政、依法管理和依法办学。真正做到教育治理法治化，教育领域的官僚主义、形式主义和经验主义等导致的诸多不良现象才不会有容身之地，高校才会摒弃以往的“政出多门”“拍脑袋决策”的人治治理方式。教育治理法治化的施行，一方面需要继续完善我国的教育法律体系，另一方面需要强化法治思维，建立和完善现代教育治理体系。自由与民主，是教育的根本。但是，任何社会都没有完全的自由，也没有绝对的民主。教育治理中的自由，是在法律框架下自我权力的释放，手段受到法律保护，一旦触犯法律底线、打破利益平衡，便会招致法律的制裁。因为法治化的教育治理维护的是教育相对公平和自由的秩序。民主是建构在法治和自由基础之上的价值要素。绝对的民主就是无民主，社会便只能处于无序的状态。社会的发展需要民主，更需要民主的个体有着共同的发展指向。调动社会各方面力量，让每个公民尽可能地参与教育治理之中，教育的发展，社会的进步，发挥民主思想和民主决策的积极性、主动性和创造性，都需要法治元素的注入。同时，法治有助于在决策者—管理者—实践者以及更广泛的利益群体之间搭建起更加良好的信任与合作关系网，克服教育治理过程中可能出现的阻碍，实现民主化的治理意图。而公正价值在教育中更为社会大众所关注，公正即公允，即中正。《易经》有云：“中未必正，正则中矣。”教育公正展示着社会的道德水平，任何评判、理解均需做到至中而得。教育治理体系中，诸如教育权力的赋予、教育机会的分配、教育资源的保障等诸多社会关注的问题若要能做到“得其所应得”需要法治的维护，需要其以一种法治下的评判为教育治理营造正义公正的空间。

(二) 促进教育治理理性制度的生成

一个理性的“好”制度能够避免坏人在制度空间的运行中得逞，也能够确保有道德的人依照好的制度做善事。制度是现代教育的支架，人们的教育行为与教育活动都依赖于一定的教育制度，受一定教育制度的规制[7]。人与人交往需要制度作为中介，它是以社会公益为标准，调和社会公共生活领域人与人之间利益和负担分配关系。理性的教育制度具有公正性，是实现公正的教育治理制度化的关键。在制度化教育治理中，任何的教育行为都是在制度的架构中运行的。制度的本质是规范，制度的重要职能是约束。公正理性的制度化教育治理模式通过硬性的约束机制向人们提供了一套明确的关于“什么样的教育行为是可取的、是公正的”的理念，为人们的教育行为设定了合理的边界，保障了教育治理公正的实现。倘若教育制度安排得不合理，教育制度本身缺乏理性与公正，那么就不可能要求教育行为主体进行公正的教育活动。教育治理需要借助公正法治的制度化设计来斧正治理中出现的乱象。教育治理制度化是教育领域走向法治治理的制度依据。教育治理间的各主体是复数主体，存在于“你”和“我”组成的共同体中，并能够自觉将治教的理念、思想、精神和要求全面、有效地贯彻到教育治理的各个层面，从而实现依法治教的目标。教育治理的法治制度自觉是教育治理走向法治化的本质。法治社会的教育治理就是为了打破非善的、有碍教育发展的“人治”旧制度，实现法治保驾，确保教育主体各司其职，形成新的教育治理格局。在法治理念与法治思维的观照下，教育治理制度化可以为教育治理的合法性与合理性提供现实支撑，明确教育治理的程序、步骤，实现治理的客观化问题应对，规避教育治理的随意性，还可以防止治理参与者在实施过程中的无据可依、不知所措，进而确保教育治理理性制度的有效生成。

(三) 加快多元主体间共治目标的实现

加快推进教育治理法治化进程，关键是要完善教育治理体系建设[8]。治理与管理最大的区别就是政府在国家事务与社会公共事业管理中的地位与作用发生重大转变，即政府是治理的重要主体但不是唯一主体[9]。教育治理主体及其主体之间的关系是教育治理体系建设面临的两大难题。教育治理体系本质上就是治理主体的关系问题。治理强调基于社会力量发育基础上的多元治理主体的平等合作和协调，强调去中心化、去国家化和去政府化[10]。我国当前的教育改革已逐步触及深层次的问题，这些问题绝不能被看待成单纯的教育问题而加以解决。比如高考改革、学术不端行为治理、大学的教育管理行政化、人口流动带来的教育格局变化等诸多问题触及社会多元主体间的利益博弈。平衡这些利益、权衡多元主体利益间的关系需要发挥法治在教育治理体系中的作用。建构教育治理体系的关键是主体间的参与权、决策权的力量平衡，权力的结构性调整。治理主体中的三方，除政府之外，市场和社会组织在更多的管理事务上也要享有同自身角色相适应的决策权，以彰显公平正义的法治中国的核心价值观。值得一提的是，这里的“主体”相当于西方哲学20世纪提出的“主体间性”，属于“主体际性”“交互主体性”的范畴，这是在实践论意义上对个人主体性的批判。主体间性超越了主客观关系中个人单原子主体性的唯我理念，把主体性置于主体与主体间的关系场域中，强调主体间的共生与共在，批判个人主体性的封闭与独我[11]。传统意义上的政府管理即是这种唯我独尊的主体，个人只具有私利的本性而忽视了共同利益，崇尚个人的独裁管理。在法治大环境渲染与主体间性生成逻辑下，这种管理必然走向宏观监督与治理，明确同市场和社会组织间的职责权限，各司其职，合力共赢。而法治为平衡三方利益关系提供了环境保障。唯有在法治化的教育治理体系中，教育治理才能实现多元主体共治的格局，才可以使教育摆脱旧有的管理模式，厘清各主体的权力与责任，真正做到依法治理、民主治理、科学治理和公正治理。

三、 教育治理法治化的现实困境

教育治理法治化是一个漫长演变与改革完善的过程，需要通过健全教育法律制度，不断增强其内在的权威性，将法治思维融入教育治理的问题中[12]。而这些也恰好映射了我国教育治理法治化进程中面临的教育法制不健全、治理结构脆弱、法治观念淡薄等现实困境。

(一) 教育法制不健全及权威性的缺失导致教育治理法制化进程先天不足

中国人民大学秦惠民教授指出，我国的教育法律制度建设在改革开放以来的这段时间经历了从无到有的发展历程，至今已初步形成较为完整的教育法律体系。但整体而言，我国的教育法制建设尚未完全与国家推进法治建设的整体目标和教育发展的步伐保持一致，未能满足教育改革的需要。单从教育治理的角度来看，尚需要有针对性地制定相关新的教育法律制度。新的教育立法进展缓慢以及已有教育法律的修订难以顺利推进是当前立法面临的严峻现状，一定程度上会阻滞教育治理法治化进程[13]。因此，我们有必要将《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出的“六修五立”任务提上日程，使以教育治理改革为重点的整个教育领域的变革能在教育法律领域具有科学性、适应性、针对性和可操作性，确保教育治理与改革能够顺利进行。

再者，在教育治理过程中，教育法律应有的权威性不强，已有的法律制度不能很好地得到执行，这就造成两方面问题。一方面是治理过程中执法不严、违法不究，违法成本低、追责不力，难以达致法治的治理思维。甚至有行政官员认为，教育领域的法律不是刚性的、权威的，不会影响到“依法治国”的实施，致使教育法律成为一种摆设。另一方面，教育行政部门制定的部门规章或规范性文件法律层级和效力过低，难以彰显教育法律应有权威。《决定》已明确规定行政机关的权力清单，不得法外设权，对于涉及公民合法权益以及增加公民义务的条款只能由法律和法规规定——“法无授权即禁止”[13]。目前，高校招生、学位授予等管理行为调整的是受教育者的基本权利，依据的是教育行政部门制定的规范性文件，但这些规范性文件的法律效力过低，导致高校招生、学位授予产生的法律纠纷因法律适用错误或不可诉等原因招致案件搁浅，势必会影响案件最终的判决及受教育者权利的保护。

(二) 脆弱的教育治理结构导致教育治理法制化进程中主体缺位

在我国，教育公共治理一直是政府单向度的管理，规范、成熟的市场机制和健全的社会组织的参与尚处于起步阶段，导致治理的结构相对脆弱。这种治理结构的脆弱主要表现为以下两方面：其一，通过开展市场的适度竞争来优化教育资源的合理配置以及发挥多元化的教育方式的积极效用远远不够；其二，缺乏专业化以及高度成熟的社会组织的广泛参与，社会所能提供的公共优质教育资源的能力也极为有限，尤其是教育中介组织在提供公共服务中的专业化水平、自身管理运行能力以及责任意识方面均有待提高[14]。

我国的市场力量不可避免地附着着传统的行政力量，市场寄生于政府，是一种寄生力量，而非独立的力量。随着市场的出现，看似政府的行政力量有所减弱，实则类似“校中校”这一运行逻辑的典型案例尚有发生，政府传统的行政力量早已被解构和异化[15]。作为教育治理的第三方，社会组织的出现是为了避免“政府失灵”和“市场失灵”，扮演着缓解家庭与学校间压力的角色。王洪才教授在论述市场、公民社会与社会中介组织三者关系时，曾指出社会中介组织与公民社会之间具有直接的关系。倘若没有公民社会，在公、私领域间就会缺乏有效的沟通渠道，进而积聚社会压力，引发社会危机[15]。我国当下已有的社会组织与政府间有着较强的顺从性和依附性，存有行政化的倾向[16]。这必然会引起人们对社会组织参与教育服务评估、教育质量认证活动的公正性、客观性产生质疑。

当下，我国进行的教育治理辐射范围较小，仅仅定格为地方政府与教育行政部门间利益博弈的内部治理与改革。这种治理模式更多地体现于一种中国式的一元论结构框架下培植非政府组织，在政府的旨意下发挥其公共管理服务的作用[17]。也正是基于市场的不成熟导向以及公民社会的缺位，造成“政府—市场—公民社会”三元治理结构脆弱的困局，未能彰显教育治理中多元主体合作共治的核心价值。

(三) 外在社会法制观念淡薄桎梏了教育治理法制化进程中效能提高

教育治理不是一个简单的教育领域的问题，而是一个社会问题。教育治理的实现，必须唤醒社会公众的法治意识，吸引更多的社会力量参与到治理当中，共同确立法治原则。而且，在法律法规制定、执行的过程中要充分尊重不同利益主体的价值诉求，尽可能减少社会矛盾的产生。在法律成熟、法治有为的情况下，公众的法制意识转化为明确的行动准则后，教育治理才会发挥其效能。如此，社会公众的法治意识有无、多寡也将直接对教育治理有不同程度的影响和干预。良好的教育治理体系建设需要平衡与兼顾主体间的利益，共同协商解决教育治理的诸多问题。然而，社会公众对教育治理领域中的法律制度处于混沌、迷思的状态，必然会阻滞教育治理法治化进程。这种情况的出现受制于我国的文化传统影响。因为中国传统的社会是由一系列私人联系的网络所构成的[18]。每个人都以自己的利益得失为中心来划定亲疏关系，在这个范围之内的成员属于自己规定的“自家人”，范围之外的人和事与我无关。在传统社会里人们已经达成一种共识性理念——公权力与人情、私利之间的利益交换，任何试图想通过制度规范来规制这种文化惯习的行为都被看作是不近人情的表现[19]。然而，随着现代社会理念的变迁，我国正处于由传统的“熟人社会”向正统的“生人社会”转变的关键期，仅仅通过关系来平衡人与人之间的权利与义务关系已不可行，尚需制度规范来调适。因此，公众应在行为中逐步增强法治意识与法治观念，自觉捍卫法律制度在规范人们行为中的尊严与权威。

四、 教育治理法治化的实现路径

就目前现状和未来发展趋势来看，教育治理法治化应立足于实际，加快教育治理法制的立法与修订进程，构建合理、有序的教育治理新结构，提升教育行动者参与治理的能动性。唯有如此，我们才能走出当前的教育治理困境，实现教育的“共治”，达到“善治”目标。

(一) 加快教育治理法制的立法与修订进程

教育治理体系现代化的前提与基础是法治，而法治的前提与基础是“有法可依”。完善的教育法律制度不仅可以为教育治理的实践探索提供合法性基础，也可以为调动治理主体积极性提供制度性保障。因此，加快教育治理法制的立法与修订进程尤为重要。首先，我们应该将经过实践检验且成熟的教育治理制度上升为国家意志层面的教育法律或教育法规。虽然我国尚未开启大范围的教育治理实践探索，但诸如上海、浙江等发达地区在教育治理过程中取得了较好的实践效果，形成了完整、系统的教育治理制度。若将这些经验丰富且成熟的教育治理制度提升至法律层面，那么就能为教育治理实践的开展提供广阔的法治环境与法理依据。其次，基于对教育治理制度创新的考虑，我们要做好相关教育法律制度的立法与修订工作，提高教育法律的可诉性。教育法律是教育治理的依据，但在很多实际操作层面上的条款内容有待明确，下位法与上位法冲突，给教育治理制度设计带来诸多不便。然而从目前我国教育立法的现状来看，依然存在着主体的权利与义务不明晰、法律责任界定模糊和法律救济路径缺失等困境，致使教育法律难以发挥其应有的效力。完成依法治教的重任、加快教育相关法律的立法与修订工作、提高教育法律的可诉性，可以为教育治理的制度设计与创新提供法治空间。具体而言，教育法律应在立法的基础上逐步走向正规的司法程序，提高教育司法的可信度，构建一套内容完整、体系健全的教育法律制度，科学合理界定主体间的权利与义务关系，建立完善的教育纠纷预防与解决路径，全面推进教育司法进程[1]。

(二) 构建合理、有序的教育治理新结构

构建合理、有序的教育治理新结构离不开政府的介入与指导。在治理时代，政府与其他部门形成的是一种协同合力，与其他主体共同治理，实现治理功能的最大限度释放与资源利用。这里更多体现的是一种协同共治型政府，强调的是一种治理结构——治理主体的集体多元性、治理过程的和谐有序性、治理过程的自生自发性、治理结果的共识性[20]。

治理时代政府的新角色对于政府在教育治理中的作用以及教育治理新结构的形成有一定的指导意义。第一，政府在教育治理中的角色应由“指挥者”转为“引领者”和“监督者”，真正承担起政府的法治义务、服务义务，起到宏观主导、协同调和的作用。教育治理能取得成功，很大一部分原因源自政府对其他主体的有效指导与协同治理，在当今大数据时代的网络化治理体系空间中，政府充当着构建者和整合者的角色[21]，这为教育多元主体的形成以及政府治理能力的培养奠定了基础。第二，政府应明晰各主体间的权力关系，建立教育治理权力分配与制约机制。要促使教育治理法治化与现代化的实现，关键在于让教育治理的权力在不同主体间达成“确权、放权、分权和让权”的权力分配共识[22]。这一共识的达成，我们需要把分散在不同政府部门的教育权力进行归类与整合，根据整合后权力的不同类别与性质，分配给与之相对应的组织主体，制定权力运行与监督制度，明晰不同治理主体间的权力与职责边界，规范教育治理秩序，进而能够为多元主体参与教育治理行动提供可靠的权力基础。第三，政府要为培育和发展社会组织参与教育治理提供政策、资金支持。社会组织在教育治理体系建设中始终处于劣势，没有足够的话语权。政府可以根据非政府组织发展理论模型，通过人才引进、资金扶持以及网络信息支持等配套政策来保障和扩大社会组织参与教育治理的效果和空间[23]。

(三) 提升行动者参与教育治理的能动性

教育治理法治化的实现，需要多元治理主体观念更新、能力提升与全面自由发展，这必然离不开人的能动性。实现人的能动性要秉持“以科学发展观为指导，以制度创新为保证，着力促进人的观念现代化和人的学习能力、实践能力和创新能力提升”[24]的理念。鉴于此，激发教育治理主体能动性需要我们做到如下三点。一是正确定位。教育治理主体要对自身发展理念有清醒的认识，树立主体性意识观念，并在教育治理过程中全面、创造性地展示自身的能力，这是提升教育治理主体能动性的基石。二是行动文化自觉。强化教育治理主体学习有关公共治理、合作治理等相关教育治理理论的综合能力，以便他们能够将法律内化为公民自身的权利意识和主体能动意识，外显为教育治理实践中的行动文化自觉[25]。三是能力提升。我们应坚持能力为主、实践本位的发展理念，着重提升教育治理主体的创新能力、学习能力以及探索能力[26]；培养教育治理主体能力时应遵循实践情景原则，以在实践情景中“发现现实问题—探寻问题本质—寻求问题解决方法”为能力提升路径。

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(责任编辑马双双)

doi:10.13316/j.cnki.jhem.20160614.008

收稿日期:2016-02-18

基金项目：重庆市研究生科研创新项目(CYD16059)

作者简介：陈亮，博士研究生，从事教育法学基本理论研究。

中图分类号：G640

文献标志码：A

文章编号：1673-8383(2016)04-0051-06

On the Legalization of Educational Governance

CHENLiang1，LIHui2

(1.Faculty of Education, Southwest University; 2.Department of Personnel, Southwest University ,Chongqing 400715, China)

Abstract:The rule of law rooted in whole educational governance process is always the logical fundamental aim to properly release the liberal space of education and effectively regulate the educational order. The significance of legalization of educational governance is to ensure that educational governance is marching toward the field of justice and fairness, to promote the formation of a rational system of educational governance and to expedite the realization of collegiality by multiple subjects. Nevertheless, in the proceeding of legalization of educational governance, we are facing some practical dilemmas. The legal system of education is defective and lacking authority; the educational governance structure is fragile and the concept of educational legalization is weak, etc. Reinforcement of legislation, establishment of new structure and exertion of subjective initiative should become the effective ways to accomplish the legalization of educational governance.

Key words:education governance；education reform；rule by law；legal thinking

李惠，副研究员，西南大学人事处对口支援办公室副主任，从事高等教育基本理论研究。

网络出版时间: 2016-06-14

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160614.1604.016.html