何　欢　刘　青

我国经营性国有资产管理体制的现状及其改革

何欢刘青

2015年11月国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出了对我国现行经营性国有资产体制（以下简称“体制”）的总体要求、原则等。《若干意见》包括管理制度的改革和完善两方面，将优化国有资本配置体系和相应的监管体系的完善作为研究对象。本文针对我国经营性国有资产管理体制的现状进行分析，就其存在的各项问题，对体制的改革与完善进一步展开分析与研究。

经营性国有资产；管理体制；改革；授权

一、我国经营性国有资产管理体制现状及其存在的问题分析

1.体制现状

我国的经营性国有资产比较简单，主要分为工商类、金融类。

工商类。工商类分别由三部分进行管理，第一部分是国务院通过国资委间接管理，其中由国资委履行出资人代表职责；第二部分是由财政部间接管理，其中履行出资人代表职责为财政部或具有国有资产监管职能的企业；第三部分是由中央有关部门直接管理。

金融类。按照我国现行的体制，财政部持有部分股权，用于管理金融类中央国有企业。在职能的分配和责任关系上，我国采取的是分级体系进行管理。最高一级是国务院，它代表国有资产所有权，下面按照省、地市、县接着分级，由相应的各级别的政府部门履行出资人职责。

2.体制所存在的问题

从开始尝试建立国有资产管理体制至今，相关的体制虽然在逐渐地完善，如国有资产出资人代表制度的建立健全等，国有企业的发展已经提到了一个新的高度，取得了一定的收益，然而仍存在较多的问题。

政企不分、政资不分。在实际的经营过程中，国有企业和政府的关系不够明确，责任主体不够具体，导致在进行具体的投资发展行为时政企不分、政资不分。这样的现状大大阻碍了国有企业的正常发展，让国有企业不能向一般企业那样自由地根据市场调节战略，反而受制于政府的决策。这一现状的改变需要我们明确政府和国有企业的关系，具体划分责任，保证国有企业自主经营的合法地位。当二者都找到自己合适的身份和位置时才能发挥各自相应的作用，才能真正体现出制度下国有资源配置的优势。

监管存在缺位、越位、错位。缺位是指在庞大的国有资产体系中，我们在具体的体系运作时往往会出现法律责任不明确，相关职能作用发挥不出来的情况，这就是国有企业中常见的缺位。虽然在大的框架下我们的责任主体还是具体明确的，然而此制度过于依赖行政管理体制，政府对国有资产的管理职能需要被细化后再来行使职责，这样关系复杂后法律责任主体反而不明确了。在这种国有资产管理体制下，缺乏一个明确的法律责任主体，从而造成了各部门只重视收益，却不重视责任。越位和缺位是同时存在的。正是由于政府作为国有资产出资人的职能被多个部门分割行使，各部门都凭借国有资产所有人代表的身份干预生产经营，这种不必要的干预，反而阻碍了企业的正常发展。并且由于各部门的利益诉求不同，会出现国有企业不知如何去执行，同时不能全面地体现国家意志。

国有资产的相关监督体系不完善。建立健全公开、有效的经营性国有资产监督体制，是防止国有资产流失的重要方法，同时也是遏制贪污腐败的重要手段。国有资产监督机制的不健全主要有三个方面：一是缺乏系统有效的法律监管；二是国有资产初始委托人的监督积极性和能力较为薄弱；三是市场约束不力。国有资产的监督机制应该是系统、全面的，既要内外皆监管，又要法律、市场皆有约束。

国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高。我国原有的资本运行架构较为繁琐，大量不必要的程序阻碍了国有资本在投资过程中的效率。同样国有资本和相关监管部门的职责不明确也是造成国有资本在配置过程中产生诸多问题的原因。我们在以后的优化配置过程中要尝试建立直接的授权机制，让国有资本投资和运营公司直接获得出资的职能，让程序变得简捷。整体把握和优化原先的国有资本配置机制，完善相关的资本收益体制，最终达到优化配置的目的。

3.体制缺陷所导致的后果

⑴国有企业不良资产数额过大。在企业发展过程中，随着企业规模的不断壮大，企业自身的资产状况也就越来越难以把握，企业相应的资产净亏损数额和按制度应为减产所计算的亏损数额都十分不明了。这些庞大的数额构成了企业不良资产。国有企业不良资产主要体现在逾期债券和制度问题下所产生的企业资产剩余等。

⑵国有资产滞存现象严重。资本较大限度运动是资本被充分利用的保证。我国的国有企业都是属于国家资助，拥有的资产属于国有资产，虽然我们都清楚国有资产比较稳定，其金额也十分巨大，但是它的金额是不可动的，属于固有的，都投资到企业当中，不具有钱币的流动性，所以我国的国有资产都是固定的，不是流动的。缺位、错位等类似的问题层出不穷，没法彻底解决，使得相关部门、企业的利益阻碍了存量流动。

国有资产流失现象严重。国有资产损失的相关因素是，对于国有资产有支配权、管理权等人员的失职。他们在主观能动方面违反了相关法规，触犯了相关法律，导致资产的缺失、流失。其形式有：国家工作人员乘着拍卖等契机滥用职权进行贪污犯罪；股份制改造过程中国有资产流失；决策失误造成巨额国有资产损失和流失等。2015年，国务院听取相关意见，弥补国有资产解决方案的缺失，制定了专门针对国有资产流失的解决法案，对国有资产的监管、防止其流失进行了全方位的管理控制。将进一步加强管理，保护我国的国有资产；部署好、考虑到最后一道防线，使我国国有企业能够长远地发展下去。

二、国外经营性国有资产管理体制借鉴

1.意大利

意大利采取的是国家参与方式。其管理国有资产具有特定的部门，层层分工，等级森严。他们一共分为三个层次，每个层次都有自己的任务。第一个层次是国家带领的，国家机构下设置的相关经济委员会，与经济有关的部门都参与到管理当中；第二个层次是各级控股公司；第三个层次是国有企业。在整个系统当中，国有控股企业处于中心地位，是整个集团企业的母公司，其下属的各个子公司，都由母公司进行控制，当然下属子公司也可以上市。如果说母公司称为一级控股公司，那么他们就叫做二级。母公司控制得比较多，基本上对于子公司的各个方面都进行管理，目的是考虑整个公司的发展、增值，为了在保证整体资产不变的前提下，增加资产。

2.德国

德国采取的是托管经营方式。各级政府对其所拥有的资产行使全部的权力，上级无权干涉下级企业的日常管理。在整个管理系统中，中央部门管理的都是与国家整个发展情况、与整体部署和整体优化相关，地方部门管理的是与地方人民基础设施、基本福利有关。由此，不但能够掌握产权和中央的宏观调控，而且能够避免中央和地方的重复投资建设。

3.新加坡

新加坡的管理方式又有所不同，它是对国有资产参与的不同领域采取分区域管理方式。比如对于国家社会服务的国有资产，设置了法定机构，目的是创造健康的市场条件，从而促进经济的发展。同时政府部门在经济领域部署了国家控股公司，为国家谋取利益奠定经济基础。新加坡的这种管理方式，使得国有资产在不同领域发挥着不同的作用，实现了社会经济建设与盈利的有机统一。

各国的经营性国有资产管理方式虽然存在差异，但又有相似之处，为我国在市场经济环境下的国有资产管理提供了一定的借鉴与启示。

三、我国经营性国有资产管理体制的改革

我国经营性国有资产管理体制的改革，以国有资本授权经营体制为改革的重点。国家相关部门对国有资产方面给予高度重视。早在1992年，各级部门，例如国家计委、发改委等相关部门都参与制定了经营方面的文件，称作国有资产授权经营。它指的是相关管理部门要制定好计划，要将企业划分为核心企业和紧密层企业，紧密企业的国有资产要统一归核心企业管理，核心企业成为母公司，紧密企业成为子公司，他们之间相互联系，息息相关。他们之间的经济资产也相关，所谓一荣俱荣，一损俱损。当他们成为一个整体，就会相互协作，共同发展。与此同时，在国家“两会”上也提出了改革国有基本的授权经营体制，要对国家国有资产进行管理监管。

1.直接授权模式

直接授权的含义就是国有资本投资，国有企业被政府授予出资人权利，同时也对出资人行使职责。其优势主要表现为：运营公司得到了有关经营权的自主性的完全的保护，国有资本的投资也得到保障，并且将会较大程度地解决监管机构与国有资本投资、运营公司的政企不分、政资不分、权责不清等问题，大大缩减出资人和企业之间的委托代理链条。

2.间接授权模式

政府阶层出资的代表由国有资产监管机构来代表，根据被授予的权利、根据法律对国有资本投资、运营公司进行责任的承担，这就是间接授权。按照公司法等相关的规定，国有资本投资、运营公司可以对自己投资的企业公司在不违背法律的情况下进行股东权利的行使。其优势主要表现为：为进一步激发企业活力，让国有资产监管机构更聚焦于监管职能。此外对其他权责进行确定：国有资本投资、运营公司以及一些具有监管权的企业，被授予出资人权利；企业自己被赋予在法律允许的条件下对于自主经营的决策事项的权利；政府的有关部门和相关单位被授权配合国有资产监管机构进行公共管理。

直接模式与间接模式之间的差别在于，虽然同是国有资本的出资人代表，国资委与国有资本投资、运营公司的最大区别在于，国有资本投资、运营公司是公司法下的法人股东，以财务性持股、战略性核心业务控股方式行使股东权利。国资委并不是公司的法人股东，它是一个政府直属的特设机构，这种身份在行使股东权利的方式上与前者有一定的差异。就目前来看，国资委是政府的一级授权，而二级授权为运营公司、国有资本投资。

四、我国经营性国有资产管理体制的监管完善

监管机构的职责定位是我国经营性国有资产管理体制的完善重点，监管的完善是实现我国经营性国有资产价值最大化的重要手段之一。

1.监管机构职责改变

（1）国有资产监管的重点。要对国有资产监管的重点有所明确，在现阶段所存在的各项经济规则以及企业自己所制定的规定条约下，主要是管理资本，尽力管好资本的运作情况，使它规范化，从而提高资本的回报率，维护资本的安全。

（2）国有资产出资人的职责定位。对出资人而言，对于责任的定位必须准确，出资人也应当合格认真地做好本职工作。坚持放管结合，要做到科学管理，依法管理，在监管方面避免错位、缺位、越位现象的发生，还要按照法律法规将权利分配到准确的人或单位身上。企业与子企业的监管的权利是属于一级企业的，政府的相关部门单位应该具有与国有资产监管机构相互协调合作的意识，从而使政府起到公共管理作用，而类似各种有关企业自主经营事务的决定权利属于企业自身。

（3）国有资产监管权利的行使。依据公司法、企业的相关规定规章，投资计划的行使、重大事项的决定、部分产权的管理等权利，国有资产监管机构需要归还于受监管的企业来做。

国有资产监管的方式。国有资产监管机构要积极推行依法监管，对监管方式及手段进行创新。将制度的规范化、监控力度的增强、问责事项的强化作为主要思路。主要的监管形式是法制化、市场化的监管手段，从实际的角度解决出资人审批事项繁杂的问题，对行政化的管理形式进行改革，同时责任清单、监管清单被建立起来。

2.监管完善的手段

为了能监管国有资产，经营性国有资产监督体系的建立和补全是十分必要且极其重要的。为达到对国有资产管理工作的有效监督，应从体制内部和体制外部监管两个方面来考虑。

建立健全企业内部监事会制度。如果企业尚未建立该部门，那么应当先在企业内部进行组建，然后对企业内部的日常经营活动进行监督，提高资本的回收，维护资本的安全。对于已经建立监事会的企业，企业内部对该部门需要进行完善，对其制度等方面都需要进行改革完善，让它能够更好地履行自己的职责，同时也能适应各种不同的现实经济条件，保证企业日常经营活动的合理运作，实现利润最大化。

加强行政司法监督，着力国家审计。国家是社会经济的管理者，理应对所有者进行权益的保障，有义务通过司法、行政的方式方法来监督国有资产经营者的行为，这就包括税务、审计、财政等各种不同方式的监督办法。国民经济监督体系的一个最有用的手段就是审计监督，这项监督对于国有资产经营者的行动的监督起着关键作用。对于现存的各种审计手段而言，企业的内部审计独立性较弱、力度较轻、效果差，而社会审计则拘泥于无强制性和有偿性，国有资产所具有的保值、增值的性能大大降低，国有资产的最大化难以成为现实。与之不同，宪法对国家审计机关给予了合法的地位，独立性强，具有一定的行政处罚权利，在各项监督中担当主体地位。能够有效地防止企业会计信息的失真情况以及各项经济性违纪情况，避免出现国有资产的流失。所以，对于国有资产的监督体系而言，国家审计是一个不可或缺的机制。

综上所述，我国经营性国有资产管理体制应以国有资本授权经营体制为改革优化的重点，以国有资产监管机构责任的确定为完善的重点，有具体性地进行改革完善，从而使国有资产实现保值、增值、利润最大化。

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［2］刘青，戴经跃，杨超.基于GARCH族模型的收益波动率预测绩效评估方法［J］.统计与决策，2015（9）.

［3］袁媛.经营性国有资产管理体制改革问题研究［D］.北京：财政部财政科学研究所，2010 （5）.

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（作者单位：辽宁师范大学）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.017