李 永 生

(渭南师范学院 管理学院，陕西 渭南 714099)



民营企业军品生产的政策演进、风险及规避路径

李 永 生

(渭南师范学院 管理学院，陕西 渭南 714099)

摘要：近几年，随着民营企业军品生产规模的扩大，越来越多的民营企业参与军品生产，成为军工市场的活跃主体，对完善军工市场和巩固国防具有重要意义。我国政策的调整与演进为民营企业军品生产提供了保障，由于政策的实施与实际运行存在矛盾，不少民营企业在军品生产的技术、资金和质量方面存在风险，以政策的优化为民营企业军品生产提供良好的转型环境，才能推进民营企业军品生产的深入发展。

关键词：政策演进；民营企业；军品生产

1民营企业参军政策的演进历程及回顾

民营企业参与军品制造和生产，并与国有军工企业共同提供军品的研发及服务，这是我国军民割裂体制转型和国防科技工业持续发展的必经之路。随着国家安全观念和信息技术的发展，对军品及其服务项目的需求日益扩大，国防工业体系也由国家控制向军民两用过渡，由封闭垄断向开放转型调整，由缺乏竞争向公私合作竞争转变，客观上给民营企业的军品生产提供了良好的外部环境，要求打破军民企业对立局面，实现军工市场竞争有序的目标。为此，国家不断出台政策，政策的演进大致可以划分为四个时期。

1.1国防建设时期

二战后，我国处于外御帝国主义侵略、内治战争创伤和恢复经济建设的特殊时期，也由此形成了计划经济体制下军民分离的高度集中管理体制，国防创新系统占资源配置的优势地位，造成国防和民用创新系统也出现割裂的局面，政府既是军事装备生产研发的权力机构，又是国防科技和军事装备执行落实的保障者，兼投资、监督、管理和仲裁等多重身份为一体，而国防科研生产组织则在政府的统一部署下推动国防科技工业的深入发展。

20世纪50年代毛泽东提出了“军民结合、平战结合”的战略思想，强调国防建设对经济的促进作用，这也是毛泽东“军民一体”战争思想在国防领域的延伸。受该思想的影响，我国开始合理布局、统筹安排国防事业，使国防建设既服务于我国国民经济的发展，又符合国防现代化建设的需要，各项方针政策不断凸显出国防与国民经济、民用科技工业的结合，常备军与后备力量建设的结合，国防工程与常规建设的结合，地方经济建设与国防事业建设的结合，这些方面的结合要求地方各个领域及行业的规划都要服务于我国的国防建设，可以说，国防建设时期的主导思想是经济发展和科技进步要围绕国防进步来贯彻实施，政府部门也要以此为基础推动国防事业的发展。

1.2军转民时期

改革开放以后，国有军工企业长期垄断的单一供给模式，在市场经济条件下难以完全掌控我国的军工市场，多数企业由于缺乏强烈的市场意识和竞争意识，其技术优势并没有完全发挥出来，军品升级及售后服务等方面也不够理想。20世纪80年代后，民用工业水平得到大幅度发展，与国有军工企业低谷状态形成鲜明的对比，以经济建设为中心的基本路线又使多数国有军工企业处于停产或半停产的状态，迫使这些军工企业进行大规模的民用调整，产品种类逐渐向民用领域拓展，也缓解了国有军工企业由于军品任务不足造成的效益低迷和发展滞后状况，军事装备科研生产由单一管理向合同管理转变，部分项目试行公开招标，国防创新体系的优势逐渐让位于民用系统。

邓小平同志在1978年听取国防工业部门汇报时要求“国防工业要以民养军，军民结合”，1982年又将“军民结合、平战结合、以军为主、以民养军”作为国防工业发展的基本方针，这为国防科技工业的发展指明了改革方向。1990年，国务院和中央军委批转《国防科工委、国家计委、国家科委关于进一步推进军民结合工作的请示》，标志着我国长期形成的军事技术储备和生产能力也开始向民用领域转移，在一定程度上壮大了国有军工企业民品生产的规模。

1.3军民融合时期

1992年后，在“科教兴国”国策的引导下，我国日益注重科技成果的产业化，运用市场和宏观调控手段提高企业的技术创新力，持续加强国防和军队的现代化建设，原有军工体制向市场主导下的军民融合体制过渡。第十个五年计划规定把“坚持军民结合，寓军于民，大力协同，自主创新，建立适应国防建设和市场经济要求的新型国防科技工业体制”和“发展军民两用技术”作为我国国防科技工业改革的总要求。

十六大报告进一步提出：“深化国防科技工业体制改革，坚持寓军于民，建立健全竞争、评价、监督和激励机制，增强自主创新能力，加快国防科技和武器装备发展。”2004年，胡锦涛主席指示国防科技工业要促进军民良性互动，温家宝总理则把大力发展军民两用技术和产业，以及建立军民结合、寓军于民的国防科技创新体系作为推动国防科技工业发展的重要战略。2006年，我国出台《中共中央、国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》，指出要“深化国防科研体制改革，建设军民结合、寓军于民的国防科技创新体系”，大力发展军民融合产业，不仅包括军民两用技术的商业化和产业化，也包括军民双向技术的转移，从而实现机构设置、部门管理、产业链分工等层面的一体化。

1.4民营企业参军时期

随着军民融合的深入推进，国家对军工市场实施宏观调控和综合协调，建立多渠道产业化的投资融资体制，优化民营企业参军的外部环境，满足国防和军队现代化建设的需要，实现统筹兼顾、资源配置的总目标，在巩固国有军工企业地位的基础上，鼓励民营企业参与军品生产，实现军民两用技术的共同发展。民营企业凭借自身科技研发能力强、市场导向效果显著、利润需求明确、资源利用前景广阔、体制机制灵活等优势，进入军工市场的热情日益高涨。

国家也积极为民营企业军品制造和生产提供必要的政策导向，如2005年原国防科工委颁布的《武器装备科研生产许可实施办法》和《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》；2007年，国防科工委出台的《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》等都明确“鼓励和引导非公有资本进入国防科技工业建设领域”。2012年7月，国防科工局、总装备部联合印发《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》，坚持在“积极鼓励、正确引导、同等对待、确保安全”的原则下，吸引和鼓励民间资本进入武器装备科研生产、国防科技工业投资建设、军民两用技术开发等领域。十八届三中全会又提出在“国家层面建立统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制”，改革国防科研生产管理和武器装备采购的体制，引导具有较强优势的民营企业进入军品制造和生产的科研和维修等领域。2015年起，在有关部门政策的扶持下，获得军品生产资质和订单的上市公司越来越多[1]。

2民营企业参军政策运行中的风险及困境

民营企业军品制造和生产的规模逐渐壮大，领域不断拓宽，但在我国长期形成的僵化体制束缚下，民营企业对国防建设的条件、领域范围、方向目标等缺乏深刻的认识，普遍存在着资金及人才保障不到位、政策推广力度不够、生产研发范围较窄等问题，说明现实的政策运行与民营企业自身发展的空间、军工市场的调整以及国有军工企业转型的结合程度不够，仍存在不同的风险和困境。

2.1政策定位不清

计划经济时期，民营企业被长期排除在军工市场之外，由此造成大多数民营企业缺少科学的生产研发指标及法律规制，国家有关部门、社会组织和公民对民营企业本身的可靠性、创新性和售后服务等缺乏信任和支持，认为民营企业的发展不够稳定，保密意识也不强，参与军品制造、生产和服务环节必然与国有军工企业争夺市场、人才、资源、经费和任务，影响国防工业基础的稳固。受这些传统观念的束缚，民营企业的发展规模和层次主要集中在专题研讨、会议规划、日常军品供给等方面，而对风险规避和协调发展的机遇等缺乏全面的战略思考。

2.2政策环境狭窄

自国家出台政策允许民营企业参与军民制造和生产以来，对民营企业的军品制造和生产确实发挥了积极性引导作用，但现行法律并未明确规定民营企业军品制造和生产的范围、任务安排和准入条件，对税收、融资、资源分配和利润分割也没有具体的保障措施，民营企业在同等条件下参与军品制造和生产不能获得与国有军工企业平等供给的机会。国有军工企业仍然享有资源绝对占有和获利优先的保证，这种利益格局说明民营企业军品生产缺乏合理的制度安排，其招标投标、生产程序、质量保证、保密认证等存在明显的行政信息壁垒，受政府干预和其管辖范围较大的影响，权责划分、协调分配、归属管理以及监督控制等环节对民营企业来说都存在弊端[2]。

2.3政策主体单一

从目前情况来看，我国军品制造和生产的成本高、经营风险大、回报周期长，仍然属于典型的资本技术密集型产业。民营企业的水平、规模、范围、进入和退出等程序性环节还要在国家有关法规制度下才能得以运转，资格审查和保密认证也要经过国家的鉴定才能推广和实施。地方在坚持国家总方针的基础上，结合地方实际情况由当地政府提供资金保障、技术指导和设备供应，充分表明政府仍然是军工市场的政策主体之一，其政策的发布、执行、监控和终结等都对民营企业参与军民制造和生产起到较大的作用。民营企业的前期投资、生产方式和类型、盈利情况、抗风险能力和补偿程序等在军品生产中也存在较大差异，单凭政府发布政策无法适应民营企业的性质、需求、实力和特点[3]。

2.4政策机制僵化

尽管政策制定出来，但其实施和运行的过程复杂，机制显得僵化。民营企业军品生产包括大型军品装备、日常军用物资和生活用品，涉及军民两用技术领域，政策的运行必须随着客体、环境和目标的变化而进行相应调整，然而，民营企业军品生产规模虽然不断壮大，但业绩突出的民营企业却不多，多数民营企业的抗风险能力在总体上较弱，只能从事常规的军品生产[4]。

2.5政策方式陈旧

现行政策的实施是基于富国和强军的需要，采取有效措施消除民营企业军品制造和生产的市场准入、装备采购和投资渠道等限制因素，但由于主体权责不清、指导关系不顺等问题的长期困扰，民营企业和国有军工企业的资源配置和信息交流，参军的财政补贴、税收减免、投融资渠道以及法规配套等方面都限制了民营企业的市场地位和技术支持。由于国家和政府还没有充分了解民营企业的实际需求，从而造成民营企业和国有军工企业之间经济地位和信息占有量的不平衡，民营企业无法参与国有军工企业重大项目的建设和实施，只能作为经济发展和国防建设的补充力量。这种政策运行的方式过于陈旧，反而不利于民营企业对有关政策的有效执行。

政策运行存在的风险及困境必须尽快扭转，国家和政府亟须转变观念，不断优化政策环境，扩大参军民营企业作为议事主体的范畴，调整民营企业参军机制，改进政策运行方式，从而提升民营企业军品制造和生产的安全保障和技术支持，实现民营企业在军工市场的活跃地位。

3民营企业参军政策的优化路径及规避

民营企业在资金、技术和人才方面存在的优势，为国有军工企业生产技术更新和生产方式转型注入了新的活力，外溢效应极其显著，必须通过优化和规范政策体系、内涵及机制建设，有效规避民营企业军品生产过程中的风险，才能调动民营企业的主动性、积极性和创造性，引导民营企业融入国防体系，推动国防产业的升级，实现富国强军的目标。

3.1明确民营企业军品生产的主体地位

民营企业具有强烈的市场观念、竞争意识、技术创新能力和人才优势，其参与军品制造和生产必定能消除军民割裂状态，降低采购成本，提高军品性能，建立现代军工体系。鉴于此，政府要通过出台政策明确民营企业合法的市场地位，在此基础上放宽军用装备的市场准入门槛，简化许可认证手续，从宏观角度凸显民营企业在军工市场的主体地位，不断向民营企业开放国防装备领域，完善定价机制和税收政策，鼓励民营企业大规模进行军品生产。通过国有军工企业、社会团体和公民利益的相互博弈反思民营企业军品生产的实际需求、利润导向和市场角色，通过多元决策发挥民营企业的主体作用，使大多数民营企业能够主动与国有军工企业共同参与生产研发，解决军品装备制造和产品定位等问题。主体地位的明确化才能定位民营企业在军工市场的合理位置，服务于我国的国防建设事业[5]。

3.2落实民营企业军品生产的服务保障

各级部门要在消除民营企业军品生产行政壁垒的基础上，通过政策的落实为民营企业提供服务保障，明确参军民营企业的资质认可、市场准入、行业许可、融资渠道、税收减免、质量认证和信息共享等，解决民营企业军品生产前期投资大、回报周期长、经营风险大、补偿不合理等问题，以国防发展和军队强大为导向建立相应的评价标准，凸显和考虑民营企业的利润需求，使民营企业熟悉军品生产、研发和服务方面的知识及技术，提高军品质量，扩大市场销量，满足军用需要。政府部门要在军品审批程序、税收和融资、审查、信息获取等方面搭建积极有效的政策平台，开展技术对接、构建公平竞争的客观市场环境，通过简政放权为民营企业提供更多的服务，使其在弥补国有军工企业单一生产局限的同时，实现军工市场规范有序、灵活多样的发展目标，促进国防产业的转型升级[6]。

3.3拓宽民营企业军品生产的项目领域

尽快改变民营企业过去生产刀剪、被服等生活军品的状况，通过政策扩大和细化具体领域，改革现有的军用规范及标准，从而提供有效的军品产业项目。军品技术含量高，但民营企业在市场竞争意识和盈利需求的导向下，完全可以通过提升技术水平来实现军需民用和民产为军的目标，打破国有军工企业垄断军工市场和重点领域的格局，通过政策确保质量和避免泄密的风险，并逐步向民营企业扩大生产领域和范围，鼓励民营企业独立承担基础军品民用项目，打造特色军用产业。通过构建军转民产业园区开辟更多的项目，不断向民营企业放开航空、航天、核电、船舶等重点领域以及化工、汽摩配套、光电信息、集装箱、车辆、软件及高科技材料等高端领域，扩展产业项目进而满足不同民营企业对军品制造和生产的要求，让更多的民营企业进入军工市场[7]。

3.4促进民营企业军品生产的合作交流

在壮大优势产业、实现军民产业经济规模化、促进军民科技资源创新、推动人才和科技成果转化的同时，还要继续通过政策将民营企业军品制造和生产作为新的经济增长点，建立国防动员的广泛合作交流机制，发挥国防科技工业对国民经济的促进作用，构建军工市场科技、人才、成果、信息交流融合的新体制，形成对国防建设的强大支撑力和牵引力。合作交流要以十八届三中全会提出的“统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制”为原则，实现民营企业与民营企业、国有军工企业、政府部门以及社会需求群体之间的密切合作，使国防建设与社会经济发展同步，军用物品向民用方向转化，国防科技和武器装备发展融入国家科技创新体系，国防设施建设纳入国家基本建设范畴，军队人才素质培养与国民教育的有机结合，才会形成经济发展和国防建设的和谐稳定和经济振兴、市场多元和产品丰富、生活保障和军品服务相得益彰的新格局[8]。

3.5实现民营企业军品生产的变革升级

随着我国民营企业参军热情的继续高涨，国家不断通过政策为民营企业参军“松绑”。2014年后我国进入军工改革的攻坚阶段，对军品定价机制改革继续探索，对军工科研院所的改制更加深入，对军民融合的推进加大力度，也更加关注军工市场的变化。在这一背景下，民营企业军民生产的动力必须实现变革升级，在破除政策待遇不公平问题的基础上，继续在军品立项审批程序、税收缴纳、审价办法、审查机制等方面实现市场化改革，引入竞争机制，发挥民营企业的“鲶鱼效应”， 进一步激活军工市场，为民营企业提供良好的机遇和措施。未来的政策调整必须让民营企业与国有军工企业实现最大化的合作，并通过让民营企业收购国有军工企业股权等方式实现民营企业的“曲线参军”。对政府而言，继续简政放权，松绑上市的民营企业资质，全面促进军民融合高度的不断提升，给民营企业更广阔的市场机遇，发挥其资本运作优势，实现国家战略性产品的供给和国防建设事业的长效发展，促进民营企业军工巨头的产生[9]。

总之,随着未来我国民营企业参与军品制造和生产规模的日益壮大,国家和政府必须以完善的政策合理引导,有效推进,才能实现军工市场的繁荣稳定,推动我国国防事业的健康发展和经济体制的积极转轨。我国民营企业军品生产的发展要集中意见、优化决策、完善政策，才能真正服务于民营企业的军品生产，全面深入地推动我国军民融合产业的升级。

参考文献：

[1] 王宏伟.公私伙伴关系：“民参军”的一种有效途径[J].中国军转民，2007,(3):47-48.

[2] 李永生.多源流视角下我国民企“参军”的困境及其规避[J].国防科技，2015,(1):90-94.

[3] 舒本耀.“民参军”的战略模式分析与策略选择[J].国防科技工业，2008,(2)：25-28.

[4] 翟边.群策群力 共推民参军[J].国防科技工业，2014,(6):14-19.

[5] 张楠楠,张翼飞.民企参军公共信息服务体系建设的核心问题研究[J].军民两用技术与产品，2015,(1)：55-57.

[6] 丁德科.政府推动:加快军民融合产业基地建设的有效路径[J].国防科技工业，2011,(3)：31.

[7] 肖越.陕西省军民科技资源融合对策研究[J].渭南师范学院学报，2014,(14):77-79.

[8] 张硕，鹿庚，胡程.公私伙伴关系机制——军民融合式发展的新选择[J].军事经济研究，2011，(8)：19-21.

[9] 任大勇.军民融合视角下资源共享的随机演化博弈模型[J].渭南师范学院学报，2014,(7):78-83.

【责任编辑马小侠】

Policy Evolution, Risk and Avoidance Path of Private Enterprises’ Military Production

LI Yong-sheng

(School of Management, Weinan Normal University, Weinan 714099, China)

Abstract:In recent years, more and more private enterprises participate in producing military production and some have become the active subject in military market which has important significance to consolidate national defense and improve the market. China’s policy adjustment and evolution of the private enterprises in the production of military provides guidance and protection, owing to the conflict between policy implementation and the actual operation, many private enterprises in the production of military technology, capital and quality risk, optimizing the policy for private military production enterprises to provide a good environment for the transformation, can promote the further development of private enterprises in the production of military.

Key words:policy evolution; private enterprises; military production

作者简介：李永生(1979—)，男，内蒙古包头人，渭南师范学院管理学院副教授，主要从事公共政策及分析研究。

基金项目：陕西省军民融合技术产业发展研究院基金项目：民营企业“参军”政策机制创新的多源流分析(13JMR05)

收稿日期:2015-11-26

中图分类号：F427

文献标志码：A

文章编号：1009-5128(2016)04-0067-05

【财经与公共管理研究】