沈惠章（江苏警官学院，江苏　南京　210031）



法治视野下我国的保安服务业

沈惠章
（江苏警官学院，江苏南京210031）

［摘要］在推进法治公安建设的新形势下，保安管理也应当进入法治化的轨道。保安服务中业务领域狭窄、技术手段有限、人员培训形同虚设，已经成为我国保安服务业健康发展中的瓶颈问题。应当健全规范化的管理机制，建立多元化的保安主体，提供高质量的服务保障，形成大范围的服务领域。

［关键词］保安服务业；管理机制；保安主体；服务保障；服务领域

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有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是社会主义法制的基本要求，也是法治的基本内涵所在。依法治国就是依照法律来治理国家，是中国共产党领导治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会进步的重要标志，也是国家长治久安的重要保障。加强法治社会的建设，首要任务是建立健全中国特色社会主义法律体系，使国家各项活动都有法可依。在此基础上严格执法、公正司法，保证法律的有效实施①黄宝坤.法治公安建设应当关注的几个层面——以温州市公安局法治公安建设为例，载《公安研究》2015年第6期，第63页。。在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的今天，在我国保安服务业的发展过程中，中央政府和地方政府十分重视依法管理，陆续出台了一系列有关的政策法规和规范性文件。2010年1月1日，《保安服务管理条例》（以下简称《条例》）正式施行，使我国的保安服务业进入了一个新的历史发展时期。《条例》为规范保安服务活动、促进保安服务业健康发展提供了法律支撑。5年来，我国的保安服务业朝着依法管理、依法监督、行政监管与行业管理相结合的新格局迈进，向着人防、物防和技防相结合的保安新体系迈进，沿着“一业为主，多元服务”的经营方向阔步前进，自建保安队伍逐步纳入规范化管理的轨道，保安教育培训工作向着正规化、制度化的轨道迈进，保安工作基础理论和应用理论的研究步入了一个崭新的历史阶段。从整体上看，我国的保安服务业在原有基础上大踏步前进，逐步进入了稳定发展的轨道，成绩显著。

一、我国保安服务业规范管理成绩显著

我国保安服务业的规范发展，主要体现在立法和法律的实施两个方面。从立法的角度看，首先是行政法规。一是《娱乐场所管理条例》《专职守护押运人员枪支使用管理条例》和《物业管理条例》中，都有关于规范保安服务业的相关规定。二是《行政处罚法》《行政许可法》和《治安管理处罚法》的有关规定，要求保安监督管理工作必须纳入法治的轨道。其次是规范性文件。20世纪80年代，江苏省就用下发文件的形式调整保安服务领域的多种关系；1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《政法机关保安企业规范管理若干规定》；2000年公安部颁布了《关于保安服务公司管理的若干规定》。与此同时，公安部先后制定了《保安培训机构管理办法》《保安押运公司管理暂行规定》《保安服务质量控制标准》《保安员培训大纲》，并会同有关部门颁发了《保安员国家职业标准（试行）》《保安学历（中专）教育教学指导方案》等，不断推进了保安服务业的法制建设［1］。

（一）保安立法，指明了行业发展的道路

《保安服务管理条例》通过立法的形式，进一步建立了规范保安服务业的管理制度，规定了市场准入机制，培育统一、开放、竞争、有序的保安服务市场，允许符合条件的公民、法人和其它组织依法开办保安服务企业，保安服务业不再由公安机关开办经营，娱乐行业公司也不能私招保安，保安公司由公安机关施行审核、监督管理［2］。它从公安机关的监管、保安公司的申办、保安的职责范围等多个方面都作出了明确规定。对于保安行业而言，《条例》是第一个行业法律规范，使管理的法律和政策依据具有针对性和可操作性，为整个保安行业的健康发展起到了保驾护航的作用，给正在艰难困境中摸索前行的保安服务业指明了发展的道路①谢利苹，《保安服务管理条例》颁布实施五周年再思考，载《中国保安》2015年第8期，第24页。。

（二）管办分离，公安机关加大了监管的力度

一是把保安监督工作和社区警务工作结合，按照保安员持证上岗率和自行招用保安员单位备案率达标要求，与社区警务工作同部署、同检查、同落实。还把保安公司和保安员信息采集纳入社区民警的源头信息采集范畴，并和房管部门、城管部门配合，将小区物业保安、商场保安、城管保安等全面纳入监管范围，及时掌握保安员信息。二是通过备案登记推动了保安服务市场的规范，全面开展执法检查，开展了保安服务市场整顿，规范了娱乐场所的保安派驻，并落实行政许可和备案制度。某省辖市仅2014年就对34家饭店和企业保安员穿着仿警服的情况进行了一次又一次的现场整治，同时接待申请办理保安服务公司的咨询人员54批次。同时依托监管系统建立健全了常态化保安员考试发证制度和着装规定，监督保安从业单位为保安员换发2011式服装。他们不断加大管理力度，有力地促进了保安服务正规化建设，社会效益十分明显。在《条例》实施的5年里，该市保安队伍每年提供破案线索2万多条，协助抓获各类违法犯罪嫌疑人500多名。三是建立健全保安监管机制。派出所形成了设一名保安监管分管所长的好做法，社区民警将保安监管工作落实到了基层防范工作中，居民小区、村庄、学校都有一定数量的保安员进行安全防范，社区警务室也建立了保安监督的台账。四是进一步规范了保安服务市场，以深化保安监管信息系统为载体，对自行招用保安员单位、物业公司全面进行网上备案。

（三）企业改制，行业发展进入了快车道

《条例》施行后，各地公安机关对自己所办的保安服务公司进行了改制。具体做法是以中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》为指针，依照国家以及所属省、市国企改制的有关政策和规定，把保安服务公司的国有资产可以由改制后的新公司一次性买断，对保安服务公司进行改制、重组［3］。有的地方由原保安服务公司员工以入股的形式组建股份制有限公司的新保安服务公司，把原公司债权债务全部接收，员工全部接收安置，并且重新签订保安劳动合同。我们看到了改制后的新公司按照集团化、集约化、规模化经营战略，进行了资源整合以及内部重组，成为集人防、物防、技防、犬防以及多元经营为一体的集团化安全服务企业；保安服务公司建立了现代企业制度，实现了产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的目标，使企业发展步入了良性循环的快车道。

（四）行业自律，推动了保安企业的大发展

中国保安协会和各地保安协会开展了丰富多彩的行业活动，为保安从业人员提供了学习和交流的机会，搭建了国内外保安市场的平台，宣传了中国保安业的闪光点，培育了保安企业品牌。协会起到了公安机关联系保安员的桥梁和纽带作用，也起到了为党和政府在发展保安的决策上献计献策的作用。《条例》实施以来，保安协会在加强对保安业的行业自律、惩罚不正当竞争行为、培育保安市场和建立保安行业规章等方面，做了大量的工作，显示了行业管理的优势。既贯彻了行政管理的精神，又弥补了行政管理的不足，保护保安服务公司及职工的合法权益，开拓了保安服务公司管理者的视野，提高了保安服务公司经营效益，推动保安服务业的大发展。同时，协会更加关注保安员的权益保障，在提高保安员的素质、待遇、提供个性化保安服务等方面，维护了保安企业和保安员合法权益，特别是针对保安员待遇低、保障差、侵权行为频发等问题，为保安员提供实实在在的帮困服务②沈惠章，保安管理学——保安服务业管理机制建设研究.南京：河海大学出版社，2009年第1版，第147页。。

二、我国保安服务业健康发展中的瓶颈问题

《条例》颁布实施5年来，中国保安服务业在维护社会治安和公共秩序等方面进一步发挥了积极作用，取得的成绩有目共睹。但是，不论是从管理体制上，还是从保安服务业的制度化和规范化方面来看，还存在不少问题。《条例》规定中有关标准和原则方面的某些缺失，保安服务中业务领域的狭窄，保安服务中技术手段有限，队伍管理中人员培训形同虚设，已经成为我国保安服务业健康发展中的瓶颈问题。

（一）《条例》规定中有关标准和原则方面的缺失

《条例》没有规定全国性收费标准等行业标准，导致各地保安服务公司在操作中各行其是，有的地方还出现了保安市场的恶性竞争，给保安服务业带来了负面影响。另外，保安服务的原则不够明确，保安服务的监督管理出现了偏差，政府部门过多地强调社会效益而忽视了经济效益，使得保安服务公司辅警任务过重，出现了无偿投入过多、企业负担过重的问题。

（二）保安服务中业务领域的狭窄

我国保安服务的服务领域依然狭窄，有的地方还只是以人力防范为主，保安服务普遍倾向于传统领域，低层次服务比重较大，高层次服务涉足不多。没有能够渗透到社会、生活的各个方面，没有呈现出多层次、全方位、多角度服务的特点［4］。

（三）保安服务中技术手段有限

国外发达国家的保安业职业化的实现，都是在实现保安业科技化中完成的。而《条例》实施5年来，我国保安服务方式依然比较单一，科技水平不高，没有能够做到技防为主、人防为辅。保安服务业缺少安全服务应当是一种科技服务而不仅仅是人力服务的理念，单位缺少保安从业人员的基本素质的培养，更缺少利用高科技手段完成保安任务的做法。我国的保安服务公司大多数没有形成规模经营，基本上处于以劳务服务为主要形式的低级阶段，仍然是劳动力密集型产业，是以人力众多为保证而立足生成的。

（四）队伍管理中人员培训形同虚设

保安员的素质是指保安员通过教育、实践和自我修养等途径而形成和发展起来的在保安工作中体现出来的内在品质，主要是保安员所具备的工作水平和工作能力。在《条例》实施的5年里，我国保安从业人员的总体素质水平还处在较低的水平，工作能力不强。保安服务业没有形成统一的保安员学历专业教育和职业培训体系，正规的职业培训机构也为数不多。在多数保安服务单位，人员培训形同虚设。有的培训班上午报到、下午结业，蜻蜓点水；有的所谓“以会代训”，给新来的人开个会，讲些注意事项就结束了；还有的干脆就省掉了培训的环节，一步到位，直接把人安排到执勤岗位上①沈惠章，关于保安培训的调查与思考，载《中国保安》2015年第12期，第59页。。人们普遍认为，保安不过是看家护院的，不需要知识水平和技术含量，任何人都能够从事这样的工作。同时，《条例》的规定中缺少保安员的经历资格、职业道德等方面的内容，各地的用人标准中这些内容也普遍缺乏，人员的低素质导致保安服务的质量标准难以提高，进而使保安员的社会地位、社会声望、劳动报酬也难以提高。

此外，公安机关在监督管理中制定的政策缺乏实际操作性，给保安服务业和保安员的定位都偏低，权利和义务不对等［5］。比较明显的是，由于保安服务收费较低，保安员的基本保障不到位。

三、我国保安业法治建设的前景

《条例》颁布实施5年来，我国的保安服务业依法规范，通过克服困难、解决问题，发展前景是美好的。我国保安业作为一个朝阳产业，在未来的时代舞台上将大有作为。对此，我们应当持乐观态度，也应当充满信心。我国的保安服务业在经济市场的浪潮中，一定会在管理上、主体上、服务的质量上以及服务的范围上逐步走向成熟，为我国的社会安定和经济腾飞做出具有行业特色的贡献。

（一）规范化的管理机制

事实告诉我们，《条例》对于规范我国保安服务业起到了里程碑的作用。在政府监管作用的发挥上面，我们必将看到，对保安服务业组织领导的力度继续加大，队伍管理的力度继续加大，教育培训的力度继续加大，清理整顿的力度继续加大，权益保障的力度继续加大。一是监管内容进一步规范。现代企业管理是全方位、高效率的管理。公安机关将按照《条例》要求，根据本地保安服务业发展需要，进一步加强保安监管职责，落实监管力量，规范行业发展秩序。进一步完善保安员持证上岗、保安员守护押运、安全技术防范、教育培训、保安员职业标准等监管制度，建立健全保安服务质量、技术标准体系，推行保安公司分类分级管理，建立企业资质评定和年审机制。二是管理体制的规范。我国的保安服务业将实行保安管理工作统一组织、领导和管理，即一个主管领导、一个主管部门、三支队伍（保安服务公司、经警、金融护卫中心）合一，上下一种声音。这是实现中国保安服务业跨越式发展的重要组织保证，同时也是中国保安服务业发展不可逆转的一种走向。

（二）多元化的保安主体

一个新兴产业发展的终极目标必然是走向市场化，这是国际国内经济发展的大趋势。国外保安业普遍走向市场化，虽然少数国家的保安公司既有官办、又有民办，但私人保安公司占有相当大的比重，完全按照市场规律运作。国内保安服务公司的扩展，也将彻底打破行业垄断和地区封锁，以优质服务和技术优势，争夺市场份额，甚至在未开发的服务领域中，捷足先登，占领制高点。我们已经看到，我国的保安服务公司从专业化不断向社会化方向发展，形成了以政府主管的保安服务公司为龙头、社会各种力量开办的保安服务企业为辅助的多种所有制、多种管理模式的保安服务主体的大格局。在不远的将来，使保安市场向规范化、规模化发展，实现保安主体的多元化。

（三）高质量的服务保障

企业能否在市场经济大潮中立足和发展，很大程度上取决于自身形象和服务质量，取决于社会公众的认知度。今后衡量保安服务业的发展水平，不会简单地看从业人员的数量，而主要的是看保安服务单位技防的覆盖率和拥有技防服务客户的多少、吸纳高素质人才的多少以及创造利税的多少。我国未来的保安服务，将改变靠人海战术和粗放经营的状况，给客户提供的是高质量的服务。一是教育培训制度化。德国的《德国保安业法》及其下位法《保安业规则》，对行业准入、从业人员资格审定、继续教育和培训等进行了明确的规定，保证了行业发展的专业化和管理的规范化。我们的保安业将普遍提高保安从业人员学历层次、执业能力和职业道德水准，保安从业人员岗前培训和上岗后的继续教育将形成制度。二是保安服务信息化。保安服务业将在传统经营的基础上，充分利用现代信息技术，加强网络信息建设，通过电子商务、物联网等渠道，创新营销服务和商业模式，通过信息资源共享，整合优化与保安服务产业链合作伙伴间的资源，形成上下游企业无障碍业务联动。三是保安服务科技化。在科技含量上，高比重、高水平是市场的客观需求。美国现代化保安服务业的快速发展始于20世纪40年代的经济复苏时期。由于经济和科技高速发展，保安服务运用现代保安技术不断扩大服务范围、拓展服务领域、提高服务质量，取得了世界领先的地位。我们有理由相信，科技在面对市场机会和项目合作时，能够作出有利于保安服务要素组合优化的决策，合理配置企业资源，使企业适应瞬息万变的市场经济竞争环境，提高服务质量，实现经济效益最大化，树立良好的社会形象。

（四）大范围的服务领域

国外保安业的业务范围比较广泛，渗透到社会的各个角落，涵盖了培训、评估、咨询、安全守护、保险调查、治安巡逻、物业管理等诸多领域，有些国家的保安公司还逐步取代了警察部门在现场保护、调查取证、押运看管、交通巡逻、安全检查等方面的工作职能，而且在私家侦探、商务调查、金融管理等方面发挥着重要作用，较好地满足了社会上不同层次的安全需求。从国外保安业服务领域看，既有与百姓日常生活息息相关的各类社会公共安全活动范畴内的安保服务，也有接受客户委托提供的私人安全活动，还可在军事基地、监狱、核设施等要害单位承担特殊任务。从服务区域上看，很多大型保安公司已成功地将业务扩展到国外。我们应当把发展保安业作为打造平安中国、实现中国梦的重要内容，积极拓展新的保安服务领域。我国的保安服务业将扩大覆盖面，不断向横向、纵向发展，由单一的人力防范，发展为人防、技防、设施防、押运、保安咨询、劳务输出等为一体的全方位的保安服务网络，走行业化、部门化、专业化的发展道路，走科研、生产、服务一体化的道路，与国际保安业接轨，形成共同的管理模式和业务框架，带动中国社会安全防范的水平达到世界先进水平。一是将进入到交通、航空、电力、消防、机场安检、医院等社会公共服务领域，比如把治安协勤、交通协勤纳入保安公司统一管理；二是向家政服务、物流速递、保险业务等方面发展，比如设计个人和家庭保安应急计划，老、弱、残病人呼救等。三是向企业非经营性安全风险管理，商务调查，媒体、公共事务和商务安全分析，高级专业化保安咨询，为通讯安全提供保密方法和保安评估，参与各类信息安全咨询和安保任务。甚至进入部队、国安、监狱等重点单位和要害部门，参与信息安全搜集、犯人监管、政治避难人员遣送、外派执行任务等工作。四是将建立行业发展研究基金，投入资金力量，开展技术创新。自主研发视频监控、防盗报警、智能交通等各类综合应用安保系统和网络安全产品，形成从研发到生产、销售、安装、维护于一体的产业链，实现普遍性与特殊性业务相结合、传统性与创新型业务相结合的业务架构。同时积极参与视频监控系统、入侵报警、电子围栏、信息网络安全系统、技防设施建设。五是积极地参与国际竞争，完成我国保安服务业由内向型向外向型的过渡，发展自己海外保安服务的领域和市场，实现服务区域的扩大化和国际化。

［参考文献］

［1］房余龙，李晓明.保安员资格考试培训教材［M］.苏州：苏州大学出版社，2010（9）：15.

［2］金伯中.民意导向警务与社会管理创新［M］.北京：群众出版社，2011：58.

［3］程琳.公安学通论［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2014：153.

［4］李恒，郑友军，钟云华，等.现实与改革：近年来中国警务改革的理性分析［J］.公安法治研究贵州警官职业学院学报，2014（4）：22.

［5］沈惠章.大型活动安保工作的处置问题及其基本对策［J］.警察实战训练研究，2015（2）：80.

责任编辑：农学熙

On Public Security Service Industry：A Rule-by-law Perspective

SHEN Hui-zhang
（Nanjing Police Academy，Nanjing 210031，China）

［Abstract］Under the new situation of promoting the rule-by-law construction of public security，public security management should also be legalized. In public security service，narrow business area，limited technical means，nominal personnel training have turned to be bottlenecks in the healthy development of public security services in China. Accordingly，efforts should be made to improve a standardized management mechanism，establish a diversified security subject and provide high quality service guarantee，giving birth to a wide range of services.

［Key words］public security service industry；management mechanism；security subject；service guarantee；service area

［中图分类号］D631.46

［文献标识码］A

［文章编号］1008-9438（2016）02-0053-05

收稿日期：2015-11-17

基金项目：江苏省高校品牌专业建设工程资助项目；2015年全国公安高等教育重点专业建设点资助项目

作者简介：沈惠章（1956-），男，江苏启东人，江苏警官学院教授，主要从事公安学研究。