池俊胜

(中共广东省委党校　广东行政学院，广东　广州　510050)



落实“四个全面”战略布局扎实推进行政文化建设

池俊胜

(中共广东省委党校广东行政学院，广东广州510050)

落实“四个全面”战略布局，对推进行政文化建设提出了新的更高要求。按照“四个全面”战略布局的新要求，在推进行政观念文化建设上，要努力实现由管理行政理念向服务行政理念的转变，由行使权力理念向履行责任理念的转变，由人治理念向法治理念的转变，由夹带追求部门利益、个人利益理念向纯粹追求公共利益理念的转变；在推进行政制度文化建设上，要突出抓好深化行政审批制度改革、建立健全政务公开制度、监督机制、责任追究制度、廉洁从政制度；在推进行政行为文化建设上，要进一步厘清职能职责、加强行政文化教育、完善激励约束机制。

“四个全面”战略布局；行政观念文化；行政制度文化；行政行为文化

以习近平同志为总书记的党中央提出的“四个全面”战略布局，不仅确立了新的历史条件下党和国家各项工作的战略目标和战略举措，而且对政府全面履行职能、更好地管理经济社会事务提供了战略指引，也为推进行政文化建设指明了方向、目标和路径。

一、落实“四个全面”战略布局，对推进行政文化建设提出了新的更高要求

“四个全面”战略布局，是我们党总结经验、立足现实、着眼长远、与时俱进创新治国理政方略，坚持和发展中国特色社会主义道路、理论、制度的战略指引，是我们实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的行动指南。

落实“四个全面”战略布局，对推进行政观念文化建设提出了新要求。“四个全面”战略布局，是党和国家事业发展的总方略、总要求。全面落实、协调推进、着力服务“四个全面”战略布局，是当前和今后一个时期行政观念文化建设必须认真把握的首要问题。党的十八大报告提出，“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[1]26。习近平同志在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话中指出，要“建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，充分调动人民积极性”[2]41。落实“四个全面”战略布局，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，要求各级政府及公务员要大力培育和形成以人为本、为民执政、为民造福，始终坚持人民利益高于一切，始终把人民放在心中最高位置，始终坚持以人民为中心的发展思想，为如期全面建成小康社会贡献全部智慧和力量的行政价值；大力培育和形成全心全意为人民服务，对人民极端负责，在全面深化改革中敢于担当、敢于攻坚克难的行政精神；大力培育和形成全面依法治国，坚持依法决策、依法行政、依法解决问题、依法化解矛盾的法治思维和法治方式；大力培育和形成全面从严治党、从严治政，坚持严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实的行政道德。这是新形势下推进行政观念文化建设的前进方向和根本要求。

落实“四个全面”战略布局，对推进行政制度文化建设提出了新要求。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出，“邓小平同志在1992年提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”[2]90“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[2]104-105落实“四个全面”战略布局，必须在各级政府及公务员中大力培育和形成尊崇制度、敬畏制度、自觉严守制度的行政文化，按照全面深化改革的总目标推进制度建设，建立健全科学严密、完善配套的制度体系，坚持用制度管权管事管人，使权力真正用在为民服务、为民谋利、为民造福上。

落实“四个全面”战略布局，对推进行政行为文化建设提出了新要求。行政观念文化、行政制度文化、行政行为文化是一个互为条件、互相影响的系统整体。行政观念文化是核心和先导，起到定向引领的作用，其必须转化为行政制度文化、行政行为文化才有意义。行政制度文化是根本和关键，起到规范作用和长远作用，必须落地生根才能发挥作用。行政行为文化是结果和依归，起到评价作用和巩固作用，反过来又能促进行政观念文化、行政制度文化建设。落实“四个全面”战略布局，推进行政观念文化建设、行政制度文化建设、行政行为文化建设，最终都要落实到行动中，落实到工作上，落实到效果上，用行动来证明，用落实来说话，用效果来检验。

二、“四个全面”战略布局新要求视野下当前行政文化建设存在的主要问题

以习近平同志为总书记的党中央治国理政的鲜明特点是坚持问题导向。落实“四个全面”战略布局，推进行政文化建设，要增强问题意识，切实找准问题，认真研究问题，努力解决问题。

(一)当前行政观念文化建设存在的问题。

这些年来，通过长期不懈的培育，我国各级政府及公务员较好地树立起了人民公仆意识、树立起了为公众和社会服务的行政价值观念和依法行政思想，为正确履行行政职能、推进改革开放和经济社会发展发挥了重要的先导作用。但不可否认，在行政观念文化建设上，也存在一些落后、消极、不适应新形势的地方。比如，在政府职能定位上，一些地方仍管了很多不该管也管不好的事，而对职能范围内该管的事却没有去管、或没有管好，政府职能存在越位、缺位、错位的问题。有的公务员官本位、人治思想严重，喜欢搞“一言堂”，喜欢搞“形象工程”、“政绩工程”，喜欢开大会、讲长话、上电视、登报纸，喜欢阿谀奉承，而对影响“四个全面”战略布局的困难问题，对部分贫困群众的脱贫致富和生活疾苦，却没有下真功夫、苦功夫、实功夫去解决。有的公务员思想僵化，观念陈旧，对经济发展新常态、供给侧结构性改革、互联网+、环境代际公平等新理念新举措理解肤浅，不适应、不符合新形势、新任务的要求。

(二)当前行政制度文化建设存在的问题。

改革开放30多年来，我国围绕建立和完善中国特色社会主义行政管理体制进行了七轮改革，在探索创新行政管理制度建设方面取得了可喜的成绩和经验。但是，由于我国正处在改革开放不断深化的社会转型和体制转轨时期，行政法规制度体系还不健全，一些急需的法规制度尚未建立，已经建立的一些法规制度不够完善，还存在不少漏洞和缝隙，迫切需要修订完善。更为严重的是，现在有些部门和公务员执行法规制度不严格、不到位，随意打折扣、搞变通，合意的就执行，不合意的就不执行，甚至想方设法钻法规制度的漏洞和缝隙，严重影响了法规制度的刚性执行力和权威性。比如，土地开发未批先用问题，支农惠农强农资金变成“唐僧肉”问题，教育乱收费问题，法规制度都是非常明确的，但有些地区部门单位就是长期违规不纠正。

(三)当前行政行为文化建设存在的问题。

当前，行政行为文化建设总的是好的，绝大多数公务员是爱岗敬业、恪尽职守、勤政有为的，人民群众对各级政府和公务员总体上也是认可的。但由于各种原因，也有部分公务员不同程度地存在三个问题。一是不作为。现在，公务员队伍中“为官不为”的现象有蔓延之势。有的怕出差错不想为，担心干得多错得多，不如少干或不干，因而得过且过，消极应付。有的无利可图不愿为，在全面从严治党、正风肃纪、强力反腐的高压态势下，吃拿卡要不敢了，也不好好干事了。有的缺乏担当意识不敢为，面对是非不敢说，面对歪风不敢斗，面对矛盾不敢上，面对风险不敢闯。有的自身不干净没有心思为，戴着假面具惶惶不可终日，无心工作。二是不会为。有的不学无术，存在“本领恐慌”，思想跟不上新形势，能力不适应新任务、新要求，遇到困难、矛盾特别是棘手问题就束手无策。有的工作思路不清、办法不多，单位面貌长期涛声依旧，始终打不开新局面。三是乱作为。当前，有些政府部门及公务员法治意识不强，存在有法不依、执法不严、违法不究、知法犯法的问题。有的不给好处不办事，给了好处乱办事。有的公器私用，暗箱操作，违规行使自由裁量权。有的以言代法，以权压法，甚至循私枉法、贪赃枉法。严重影响了政府部门及公务员的形象和威信，损害了党和政府与人民群众的血肉联系。十八届五中全会提出，要着力解决一些干部不作为、乱作为的问题，李克强总理在十二届全国人大四次会议所作的政府工作报告中强调，要坚决整肃庸政懒政怠政行为，决不能占着位子不干事，由此可见这个问题的严重程度和解决的迫切性。

三、按照“四个全面”战略布局的新要求，扎实推进行政文化建设

落实“四个全面”战略布局，推进行政文化建设，要针对问题发力，破旧立新，重在建设，狠抓落实，务求实效。

(一)在推进行政观念文化建设上要努力实现“四个转变”。

落实“四个全面”战略布局对推进行政文化建设提出了新要求，而当前有些政府部门及公务员存在着一些与新要求不相适应的思想观念。因此，必须坚持思想先行，通过加强学习、教育、培训、宣传，更新行政文化理念。一是要努力实现由管理行政理念向服务行政理念的转变。我们党的宗旨是全心全意为人民服务，为人民服务是人民政府及公务员履行职责、做好工作的核心理念。把建设服务型政府作为首要目标，必须把作为管理主体的政府转变为服务主体的政府。各级政府及公务员必须牢固树立人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标的理念，牢固树立把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政府一切工作的根本出发点和落脚点的理念，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，牢固树立凡是对人民有利的事就要坚决干、加油干、一刻不停歇地干的理念，才能真正体现人民政府和人民公仆为人民服务的宗旨。强调由管理行政理念向服务行政理念的转变，不是说只要服务、不要管理，相反，还要大力推进管理机制、管理方式的转变和创新，减少前置审批，加强事中、事后监管，寓管理于服务之中，更好地体现为人民服务的宗旨。二是要努力实现由行使权力理念向履行责任理念的转变。由于政府既是公共权力、公共资源的掌握者、守护者，又是公共产品和公共服务的提供者、公共利益的代言人，过去往往重视行使行政审批权和管理权，而对履行责任却重视不够。落实“四个全面”战略布局的新要求，各级政府及公务员要切实增强责任意识，尽责尽力做好政府职能和公务员职责要求做的事，积极为公众和社会提供更多、更好的公共产品和公共服务。三是要努力实现由人治理念向法治理念的转变。人治理念是中国几千年人治传统遗留的影响，也是新中国成立后实行高度集中的计划经济体制遗留的影响。现代公共行政的最大特点是法治化，要求必须建立健全完善配套的法律法规，要求各级政府及公务员必须牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等的理念，坚持依法行政，做到法定职责必须为，法无授权不可为，切实改变人治行政行为的主观随意性。四是要努力实现由夹带追求部门利益、个人利益的理念向纯粹追求公共利益理念的转变。受市场经济的消极因素和拜金主义、享乐主义、极端个人主义思想的影响，有些政府部门及公务员也存在追求本位主义、地方保护主义和“形象工程”、“政绩工程”，甚至以权谋取个人私利的现象。建设廉洁政府，必须坚持清正廉洁，公道正派，出以公心，不谋小团体和个人私利，努力提升行政道德水平。

(二)在推进行政制度文化建设上要突出抓好五项制度的完善和落实。推进行政制度文化建设，首先要解决“有制度”的问题，建立健全科学严密、完善配套的法规制度体系。其次要解决“用制度”的问题，确保制度的刚性执行。当前，要突出抓好五项制度的完善和落实。一是要深化行政审批制度改革。按照国务院继续推进简政放权、放管结合、优化服务的部署和要求，进一步把政府不必要的行政审批事项真正减下来，把政府对资源的直接配置真正减下来，把政府对微观经济活动和微观事务的直接干预真正减下来，切实防止和纠正减虚不减实、上减下不减、简政放权留一手、落实不到位的问题，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，进一步激发市场活力和社会创造力。二是要建立健全政务公开制度。在全面推行权力清单、责任清单的基础上，加快建立市场准入负面清单、法规清单、行政审批中介服务事项清单、收费清单、附件清单，努力打造阳光政府。对经济社会发展重大事项和人民群众关注关切的问题，要本着公开为常态、不公开为例外的原则，努力推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，使政务公开贯穿行政权运作的全流程、政务服务的全过程。要建立健全各级政府及部门政务服务中心、办事大厅和新闻发言人制度，努力提高政府工作的透明度和公信力。三是要建立健全监督机制。围绕党的十八大提出的健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力的要求，切实增强监督合力和实效，综合运用党内监督、人大监督、民主监督、法律监督、行政监督、审计监督、社会监督、舆论监督等各方面力量，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。要创新运用和发挥互联网、大数据、云计算等信息技术在监督政府依法行政中的作用，切实提高监督的及时性、针对性和有效性。各级政府及公务员要适应监督发展的新常态，习惯在全方位的监督下行使权力、做好工作。四是要建立健全责任追究制度。手中有权，肩上有责，权责一致才能做好工作。落实责任制，必须把完善制度、健全机制、强化检查考核、严格责任追究链接起来，实现问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化规范化。对玩忽职守、失职渎职、滥用职权，造成国家和人民群众重大人员财产损失和恶劣影响的公职人员，要严肃追究责任，不能失之于宽、失之于松、失之于软、失信于民。五是要建立健全廉洁从政制度。要按照党的十八大提出的全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明的要求，坚持一手抓惩治，对腐败案件零容忍，有案必查，有腐必反，减少腐败存量；一手抓预防，抓紧建立健全廉政风险防控制度、防止利益冲突制度、领导干部报告个人有关事项等制度，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不想腐的有效机制，遏制腐败增量，努力实现“三清”的要求。

(三)在推进行政行为文化建设上要做到三管齐下。首先，要进一步厘清政府及部门职能和公务员岗位职责，做到定位准确、权责一致，依照法定权限和程序履行职能职责，切实改变因职责不清造成的推诿扯皮、忙闲不均等问题。其次，要加强思想政治教育和行政文化教育。各级政府及部门要在抓好公务员理想信念教育、道德品行教育、党纪政纪法纪教育的同时，专题开展行政观念文化、行政制度文化、行政行为文化教育，引导公务员树立“从政有为是本分、从政不为是耻辱”“无功就是过、平庸就是错”的理念，切实增强履职尽责意识，积极适应新形势、新任务、新要求，始终保持奋发有为的精神状态，既重实干，又善创新，努力做好本职工作。再次，要完善激励约束机制。2015年7月，中央颁布了《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》，为有效实行激励约束机制提供了最新的党内法规依据。2015年8月至12月，国务院组织开展第二次大督查，针对资金沉淀、土地和保障房闲置、重点项目拖期等问题，分三批问责处理了1456人，其中地厅级77人，县处级469人，乡科级以下910人，释放了有责必问、问责必严、责任倒查、终身追责的强烈信号。要以此为契机，以协调推进“四个全面”战略布局为导向，构建一套科学严密、有效管用的政绩考核评价体系，并付诸实施，做到能者上、平者让、庸者下、劣者汰。对想干事、敢干事、能干事、不出事的政府及部门领导和公务员，要在精神心理和待遇保障上给予关怀、激励，在工作上大力支持，在宣传表彰上树立典型榜样，在提拔使用上优先重用。对能力不足不会为的，要加强学习培训和实践磨练，引导他们在干中学、学中干，尽快提高履职尽责、干事有为的能力。对出以公心、敢于担当创新、因先行先试缺乏经验而出现一些失误的公职人员，要容许试错纠错，把敢作为与乱作为区别开来，把无意过失与失职渎职区别开来，把一般性失误与违纪违法行为区别开来，依据有关法规从轻或免予追究责任，以充分调动公职人员想为、敢为、善为、有为的积极性主动性创造性。对不作为、乱作为的庸政懒政怠政人员，要强化问责，该批评教育的严肃批评教育，该组织调整的及时进行调整，该给予政纪党纪法纪处分的决不姑息，切实解决不求有功、但求无过，干多干少、干好干差一个样的问题。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[A].中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[C].北京:人民出版社,2012.

[2] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.

责任编辑：王升平

2016—04—03

池俊胜(1954—)，男，广东大埔人，中共广东省委党校、广东行政学院原巡视员，中国行政体制改革研究会行政文化委员会理事。

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1008—4533(2016)04—0005—05

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.04.001