曾 星，刘解龙，黄忆刚

（1.中共怀化市委党校，湖南怀化418000； 2.长沙理工大学，湖南长沙410015；3.沅陵县政协，湖南怀化419600）

基于生态保护的怀化精准脱贫对策研究
——以新晃侗族自治县为例

曾 星1，刘解龙2，黄忆刚3

（1.中共怀化市委党校，湖南怀化418000； 2.长沙理工大学，湖南长沙410015；3.沅陵县政协，湖南怀化419600）

在集中连片贫困地区，贫困问题往往与生态问题交织在一起，因此需要“坚持扶贫开发与生态保护并重”，创新扶贫思路和方法，让生态保护成为精准脱贫的新动力。在分析贫困地区生态保护扶贫现实依据的基础上，以新晃侗族自治县为例，提出基于生态保护的精准脱贫对策研究。

生态保护； 精准脱贫； 新晃县

在新的历史时期，扶贫工作进入了攻坚克难的阶段，作为脱贫攻坚主战场，集中连片贫困地区幅员辽阔、人口众多、生态环境优美与脆弱并存，加上这些地区是少数民族地区、山区、边境地区、革命老区在空间布局上的高度重合，贫困问题往往与生态问题、民族问题等交织在一起，因此需要有创新性的扶贫思路和方法。要“坚持扶贫开发与生态保护并重”，扶贫开发要以生态保护为约束，绝对不能走先发展后治理的老路子；生态保护与扶贫开发要进一步融合，成为脱贫和发展的新动力[1]。

一、贫困地区生态保护扶贫的现实依据

我国30余年的扶贫工作，经历了从小规模的区域扶贫向大规模有针对性地开展扶贫转变的过程，如今已经迈入精准扶贫阶段。1994年国务院制订的《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000）》中，指出贫困县共同的特征之一是生态失调，并在各部门扶贫的任务中加上了改善生态环境的内容，这是国家层面首次将贫困与生态一同提出。2001年国务院印发的《〈中国的农村扶贫开发〉白皮书》中明确提出：“扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲”，“既要保证可稳定解决迁入户的温饱问题，又要保证不破坏迁入地的生态环境”，“以有利于改善生态环境为原则，加强生态环境的保护和建设，实现可持续发展；发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开发型企业”。在此背景下，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、国务院《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（2014年） 和 《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015年）中对于农村生态扶贫问题做了更多的关注与要求:“重视能源和生态环境建设，加快贫困地区可再生能源开发利用，因地制宜发展生态能源建设项目”，要“坚持扶贫开发与生态保护并重”，扶贫开发要以生态保护为约束，绝对不能走先发展后治理的老路子；生态保护与扶贫开发要进一步融合，成为脱贫和发展的新动力。并对生态扶贫具体制度和生态建设进行了具体阐述:“在贫困地区继续实施重点生态修复工程；建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜；加大重点生态功能区生态补偿力度”，实施脱贫“五个一批”中的“易地搬迁脱贫一批”和“生态补偿脱贫一批”。这些思路和措施的出现，说明国家层面已经充分认识到了生态手段对于扶贫开发工作的重要性和必要性，可利用生态修复或生态补偿的手段，实施生态开发和生态建设项目，从时间和空间上通盘考虑农民的就业和收入因素，根本上解决农民和农村的贫困问题[2]。

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》划定的连片特困地区主要集中在山区、高海拔地区和生态环境恶化地区，以武陵山片区为例，按照全国主体功能区的划分，武陵山片区除了城镇所在地属于城市聚集发展区以外，其它区域均属于限制开发区或重点生态功能区，这里的地形地貌极其脆弱，过度的人为活动极易造成环境破坏，破坏后修复难度大，自然资源难以转化为资本，加之气候条件作用，这一区域自然灾害频发，对生活在其中的农户，尤其是贫困户影响严重。另外，武陵山片区虽然自然资源非常充足，但其地形地貌阻碍了区域的对外联系和对内交流，发展动力不足，经济发展滞后，如果生活在当地的人们不能在经济和生活上脱贫，就可能对生态环境进行过度开发乃至破坏，更易引发生态恶化与贫困问题的恶性循环，单一的生态保护治理政策或脱贫政策都难以实现生态系统的良性循环和贫困人口的稳定脱贫。因此，必须要探索基于生态保护的精准扶贫脱贫机制，通过改善或修复生态环境和生态功能，改变贫困地区的生产生活条件，实现贫困地区的可持续发展。

二、新晃侗族自治县生态保护扶贫的现状及存在问题

（一）新晃侗族自治县生态保护扶贫的主要成效

新晃侗族自治县（以下简称新晃县）位于湖南省最西部，是全国生态示范县、全国绿化模范县、省级扶贫开发重点县、比照实施西部大开发政策县、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚重点县和省定革命老区县，总面积1 508平方公里，森林面积159万亩，覆盖率达69.09%，生态良好。近年来，新晃紧紧围绕“科学发展、富民强县”目标，按照“强工壮农、兴城活旅、生态和谐、协调发展”的总体要求，突出产业发展，夯实发展基础，优化生态环境，改善民生事业，在生态补偿、生态产业发展与脱贫方面实现了一定程度的和谐。依托生态工程建设，强化资源综合利用，推进农业、林业、旅游等产业与生态建设的协调发展，在生态保护与脱贫攻坚方面实现了一定程度的和谐。

一是生态补偿助农增收。“十二五”期间，新晃县从退耕还林工程中获国家补贴3 463.5762万元，农民人均受益154元；从森林生态效益补偿中获国家补贴2 174.49万元，湖南省级财政补贴503.98万元，农民人均受益121.96元。二是产业发展助农增收。新晃县制定了《县贫困村分类指导差异扶持工作方案》，围绕“一村一品、一村一个产业示范基地、一户一个脱贫产业项目”的要求，因地制宜大力发展肉牛、龙脑樟、侗藏红米等产业，新晃牛肉、新晃龙脑入列国家地理标志保护产品，侗藏红米被列为中国重要农业文化遗产名录。创建了“新晃黄牛肉”、“天堂牌烤烟”、“湖南巨能龙脑”等国家级、省级品牌，带动全县60%有劳动能力的贫困农户就地稳定增收。三是生态旅游助农增收。紧抓“山、水、文化、高铁”优势，充分挖掘人文、民俗、生态旅游资源，推进黄家垅森林公园、城北舞水风光带、八江口温泉、夜郎大峡谷、燕来寺佛教文化园等一批重点旅游项目建设，着力打造“夜郎·温泉·峡谷·侗寨”旅游精品景区。连续成功举办三届汽车场地越野赛、两届帐篷节和第一届国际山地马拉松赛，促进户外运动与生态文化旅游融合发展，有效增强了新晃旅游的知名度和影响力。2015年，全县共接待游客67.36万人次，旅游收入4.96亿元。

（二）新晃侗族自治县生态保护扶贫存在的问题

面对生态保护和精准脱贫相结合的新形势新任务，还有着很多规律性的认识需要厘清，很多实践中的矛盾问题需要解决。从目前的新晃县实际情况看，在自然资源、经济基础、生态补偿制度保障、社会参与等方面，还存在着一些问题：

1.自然环境脆弱，发展空间有限。新晃县十三五期间有109个贫困村，绝大多数村生态环境非常脆弱，抵御自然灾害的能力差，经常面临干旱、洪涝、泥石流等自然灾害，农民因灾返贫率高。比如，晃州镇川岩村平均海拔800多米，是新晃远近闻名的石头寨，全村228人就有39个完全不能自理的残疾人。长期以来，这里的百姓都生活在贫困之中，发展空间非常有限，部分群众长期需要政府救济才能维持基本生产生活，很难形成支撑区域发展和农民小康的支柱产业。

2.经济基础落后，扶贫资金缺乏。目前中央、省、市财政专项扶贫资金主要集中在省、市、县工作队驻点的109个贫困村，而非贫困村中扶贫对象户有8 931户31 660人，占全县贫困人口数的57%，只能享受到危房改造、小额信贷贴息、雨露计划等普惠性政策扶持，所获扶持资金远远少于贫困村中扶贫对象户，非贫困村的贫困户基本靠自身发展，影响脱贫攻坚均衡推进。虽然该县已经制定了《新晃侗族自治县2016年产业发展扶贫项目扶持实施意见》，对全县所有发展种养业的贫困户给予一定奖补，但也只是杯水车薪。

3.生态补偿不足，政策保障乏力

一是生态补偿范围较窄。新晃县目前在国家财政层面获得的生态补偿转移支付仅仅只是针对生态公益林，矿产资源、流域、湿地等领域的生态补偿还未纳入国家范畴。

二是补偿标准普遍偏低。以公益林补偿为例，国家级公益林补助的标准是：中央、省财政补贴17元。新晃目前获得的补偿金额为670万元，补偿面积是38.2万亩，补偿人口22.48万人，平均金额不到30元。

三是生态补偿效果一般。在去年开展的“一进二访”活动中，对农户进行了退耕还林补偿调查发现：大多数村民认为补偿金对生活有改善作用，但改善程度差别明显。外出务工家庭认为补偿金改善生活水平程度非常明显，但单纯以农业收入为主的农户认为补偿金改善生活水平的作用有限，尤其是“贫困农户”，“贫困农户”本身退耕土地拥有量少，因此得到的补偿也少，退耕又对他们的生计影响较为严重，补偿金并不能使他们的生活恢复到还林前的水平，反而使他们的生活水平“有所下降”。

4.参与组织和参与形式单一。扶贫攻坚工作以政府为主，社会力量参与力度不大，参与生态保护扶贫的渠道和形式就更少了。生态建设、环境治理、生态补偿中的企事业单位、社会组织、社会参与渠道明显缺失，社会重视程度不高。

三、新晃侗族自治县实现生态保护精准脱贫的路径选择

（一）转变扶贫理念，谋划顶层设计

一是认清新时期下扶贫攻坚战形势与任务，发挥好政府的主导推动力，从顶层设计到具体项目，从愿景目标到县域实际，从宏观布局到微观需求，从各级组织部门到扶贫对象，实现有机结合，精准到位。二是树立生态保护扶贫脱贫观念，改变传统的GDP主导经济发展的思想，探索建立绿色减贫指标体系进行评估考核，协调生态、经济和社会的统一发展。三是坚持“面上保护，点上开发”原则，优化整体空间布局。充分发挥新晃现有生态环境、民族文化、山川河流和田园风光等资源优势，遴选生态经济项目，打好生态、文化、扶贫、民族“四张牌”，发挥棋局联动协同效应，促进生态保护与绿色产业深度融合。四是加强扶贫开发地方立法工作，促进扶贫开发有法可依、有章可循，确保扶贫政策的连续性。五是落实宣传职责,动员好社会帮扶力量。通过具有影响力的公众平台，如报纸、广播、地方新闻等加大宣传力度，创造良好的舆论氛围，使生态保护精准扶贫深入人心。运用好市场规律，动员社会要素参与扶贫，政府之手与市场之手形成合力，让全社会关注、关爱贫困人群，发动企业的社会责任，民心互通，弥合鸿沟，促进脱贫致富。

（二）培育生态产业，构筑致富基础

一是发展生态农业。改变传统高耗能、高污染农业生产方式，保护、改善农业生态环境，促进农业可持续发展。发展循环农业，大力推广秸秆还田技术，减少大气污染同时增肥增产。促进低碳农业发展，降低化肥量的使用，推广使用有机化肥，采用高效低毒的农药，减少对土壤、环境的不可逆损害。生态农业产业化是生态农业发展的新趋势，大力发展新晃黄牛肉、右旋龙脑樟、侗藏红米等特色产业，提高规模化和产业化经营水平，推进特色农林产品基地建设，发展农民专业合作社，支持农业科技创新，发展壮大农特产品精深加工业，构建多元化和多层次的生态农业产业体系。二是打造发展新平台。抢抓“湘黔高铁经济带”建设机遇，以产业互补联动发展为目标，切实将“大（龙）新（晃）经济协作示范园”建设成为全国承接产业转移示范区；加快“中西部湘黔合作示范区”建设，推动实现锰、钡、钾等特色资源精深加工产业集群发展。以生物医药、新能源、新材料、电子信息、高端装备制造为重点，大力培育和发展战略性新兴产业，全力抢抓未来发展制高点，促进形成多点支撑、多极发展的全新局面。加强矿产资源开发规划和矿区环境综合治理。开发前进行环境的综合测评，制定综合开发矿产资源规划，避免伴生矿和废弃物的浪费和污染，建设时要充分做好给排水、废气等辅助设施的建设，对出现的各种地质和环境问题及时进行整治。对重点污染行业企业进行有效整治，淘汰高污染的落后产能。三是依托新晃丰富的生态资源和鲜明的民俗文化，实施旅游精品战略，发展特色旅游。财政投入少，生态环境保护好，扶贫效率高，返贫率低，而且有利于提升人口素质和带来开放观念，有益于贫困地区的人口在物质上和精神上双脱贫。改善旅游交通条件，加快智能化景区设施建设，强化城镇旅游服务功能，依托丰富的森林资源，按照打造“户外运动、生态休闲”的旅游产业发展思路，以新晃夜郎文化、侗民俗风情旅游和生态绿色旅游为引领，推进旅游观光、休闲、度假复合型发展。扶优扶强特色民族文化产业项目，打造少数民族文化产业创意园，开发好具有非物质文化遗产认证的手工艺品和特色旅游纪念品，鼓励扶贫对象参与民族传统手工艺品生产，增加其收入。

（三）激活发展动力，加快生态移民步伐

一是优化村落功能布局，统筹乡村整合推进生态移民。谋求村与村合并的最佳兼容状态，与县乡总体规划、乡村旅游规划、农特种养产业规划衔接，科学规划新的中心村，形成小聚合中心，增强发展磁力。通过聚居区位转换与聚落功能调整，移拆合并部分衰落村落，重组新型村落空间和组织模式，多打造“田园式”特色村落和“记得住乡愁”的民族村落，遵循农民居住、就业、消费、社会交往等行为习惯与变迁方式，推进生态移民。二是落实好配套政策，规划安置重点，完善配套相关公共服务设施。充分尊重群众意愿，适当提高特困户搬迁补助标准，柔性推进生态移民。三是维护农村人居环境的生态平衡，深入开展美丽乡村、生态乡村创建活动和农村环境综合整治工程，努力创建整洁、优美、舒适、宜居的田园村庄。通过开展荒地封山育林造林、坡耕地退耕还林还草、库区周围造林绿化、石漠化与水土流失治理等项目，加强对迁出、迁入地的生态治理与保护。四是扶持移民就业创业。建设移民人力资源库和企业用工信息库，结合“订单培养”、就业培训，分类开展就业指导、岗位储备工作。建立“园区—公司—移民”的就业模式和“市场、帮扶、移民”的创业模式。“搭好就业桥”拓宽就业空间，加大对民俗产品从业者的培训力度，组织传统手工艺老艺人开展“传帮带”活动。

（四）加大创新力度，探索先行先试

一是认真研究设立新晃县“生态保护扶贫脱贫试验区”，综合制度安排，实现产业发展、生态保护、脱贫攻坚的融合，并积极争取列入省级、国家级示范范围，争取更多财政贴息、投资补贴、国债资金等投入。二是加快生态补偿机制的创新和推进，先行先试，给新晃以发展，给国家以示范。探索区域内矿产、草地、流域等多种类型的生态补偿实现形式，争取区域间横向生态补偿试点。“巩固，扩大，提高”公益林补偿标准，争取将5 200亩地方公益林全部纳入国家公益林管理范围，以提高补助标准，减轻地方财政压力，确保公益林生态补偿金足额及时兑现。积极争取提高现有的补偿标准并建立逐年增长机制。三是引入市场手段，加速生态价值货币化的进程，积极探索优惠信贷、项目支持、企业参与等方式进行生态补偿。探索“碳汇交易”实现形式。四是设置护林员等公益性岗位助力精准脱贫。在县内以村为单位，将所有的森林按500亩为基数安排一名护林员，每月1 000元的工资安排有劳动能力的贫困人员进行护林，帮助就地就业脱贫。五是建立新晃县发展林下经济专项基金（每年1 000万元），专项用于安排扶持贫困户大力发展林下经济（特色种、养业）促进可持续发展。

[1]刘解龙.经济新常态中的精准扶贫理论与机制创新[J].湖南社会科学，2015（4）：156-159.

[2]黄金梓.精准生态扶贫刍论[J].湖南农业科学，2016（4）：103-107.

Huaihua Precision Poverty Strategy Research Based on Ecological Protection——Take Xinhuang Dong Autonomous County for Example

ZENG Xing1，LIU Jie-long2，HUANGYi-gang3
（1.Huaihua Municipal Party School CPC，Huaihua，Hunan 418000；2.Changsha University of Science&Technology，Changsha，Hunan 410015；3.The CPPCC of Yuanlin County，Huaihua，Hunan 419600）

Poverty is often intertwined with ecological problems together in the contiguous poor areas.It need to innovate ideas and methods for poverty adhering to both poverty alleviation and development and ecological protection，and makes ecological protection precisely out of poverty as a new impetus.Based on the analysis of the reality of ecological protection poverty alleviation in poor areas，the article takes Xinhuang Dong Autonomous County for example，to present accurate poverty strategy research based on ecological protection.

Ecological protection； accurate poverty； Xinhuang Dong Autonomous County

C913.7

A

1671－9743（2016）10－0030－04

2016-08-24

国家社会科学基金重点项目“生态补偿与精准扶贫协同对接问题研究”（14AJY008）。

曾 星，1983年生，女，湖南靖州人，讲师，研究方向：区域经济、产业经济；刘解龙，1961年生，男，湖南靖州人，教授，研究方向：区域经济、可持续发展。