王 震

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)



海北藏族自治州依法行政问题研究

王 震

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)

依法治国是中国共产党领导和治理国家的基本方略，这已经成为党和国家的基本共识。而要实现全面推进依法治国，在很大程度上要依靠实现全面推进依法行政。要实现全面推进依法治国和依法行政，就要在民族地区全面推进依法行政。而作为青海藏区重要组成部分的海北藏族自治州依法行政问题的研究显得尤为重要。

依法治国；依法行政；藏族自治州

依法行政是行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。依法行政是现代政府权力配置和运行的基本准则。[1]依法行政的研究已经过去了20多年，我国理论界已经研究了关于依法行政的许多方面，包括一些民族地区的依法行政实施情况。但是对于海北藏族自治州这个青海省的下辖少数民族聚居州，还未有人研究过。海北藏族自治州位于青海省东北部，是青海省经济较为落后、环境较为恶劣的多民族聚居区。由藏族、蒙古族、回族、撒拉族和土族等少数民族组成。其依法行政的实施状况在一定程度上可以代表青海藏区各州的依法行政实施情况，也可以从侧面反映青海藏区依法行政实施的总体情况。所以，研究海北藏族自治州依法行政的实施情况是很有意义的。

一、海北藏族自治州依法行政实施概况

海北藏族自治州，位于青海省东北部，其行政区划内有海晏县、祁连县、刚察县、门源县四个县。全州人口29.3万，少数民族人口占全州总人口的66.35%。作为民族地区的海北藏族自治州，在过去几年里一直以国家的要求为己任，认真贯彻党的十八届三中、四中全会精神，以“全面推进依法行政，加快法治政府建设”为目标扎实推进依法行政各项工作，为建设法治政府打牢基础。其在依法行政工作中，加强了全面部署：为提升法治意识，加大了宣传力度，以使行政机关领导和工作人员的行政观念与意识由人治转变为法治。在政府职能转变方面，其为了更好地服务人民，建立了政府行政服务和公共资源交易中心，集中办理各种相关业务，避免以前那种办理一件事情跑遍整个地区的情况。而且政府加强和完善了信息公开机制，使得人们可以及时得知重要的政府信息。为了切实保障上述部署的实现，海北州政府加强了执法监督，建立完善的行政执法程序制度，规范行政执法队伍建设，从而使监督真正得到实现。当发生行政争议时，积极进行调解，调解不成告知当事人可以进行行政复议或者进行行政诉讼。

二、海北藏族自治州依法行政存在的问题

(一) 存在问题

一是县乡政府及其部门仍是依法行政工作的重点和难点，“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的情况依然存在，依法行政工作流于形式。

二是个别地方和部门推动依法行政的措施不够、办法不多，运用法治思维、法治方式和法律手段解决问题的能力相对欠缺。

三是化解行政争议实效有待加强，正常法律救济渠道成本偏高，人民群众“信访不信法”的问题客观存在，各类调解有待规范，调解公信力有待提高。

四是法制机构工作人员紧缺。目前，海北州法制办虽然有3个编制，但实际只有2名工作人员，承担着州政府立法规划、政务公开和政府信息公开、规范性文件备案审查、行政执法监督检查、法治培训、行政复议、行政调解、行政执法证件管理等工作，存在人手严重不足的情况。

为了切实了解海北藏族自治州在依法行政实施方面的情况，笔者使用了发放调查问卷了解情况的方法。

(二)调查问卷基本情况

此次调查问卷主要是在海北藏族自治州向当地的商户、路上行人，以及行政大厅工作人员、前来办业务人员和行政机关的工作人员发放调查问卷。共发放调查问卷150份，回收有效调查问卷107份，有效调查问卷回收率为71.3%。107名被调查者中，男性占38.3%，女性占61.7%。被调查者年龄从18岁到71岁，但多数集中在25岁到50岁这个年龄段，占总数的85.0%。被调查者中，小学及以下文化程度的占15.9%，初中文化程度的占17.8%，高中、职业技校或中专文化程度的占27.1%，大专文化程度的占12.1%，本科文化程度的占27.1%。其中，汉族50人，占46.7%；藏族42人，占39.3%；回族11人，占10.3%；撒拉族2人，占1.9%；土族和满族各1人，占0.9%。

(三)调查问卷情况分析

本次调查问卷的调查结果是按照群众(52人)和政府工作人员(55人)之分来分析的。另外，本次调查问卷是以打分的形式(分数在6分及以上的为合格或不错)来调查海北藏族自治州群众和政府工作人员对海北州政府依法行政实施情况满意程度的。

1.当地政府在贯彻落实中央政策方面做得如何

调查结果显示:群众认为当地政府在贯彻落实中央政策方面做得还不错：75.0%的群众认为政府在贯彻落实中央政策方面是合格的；83.63%的政府工作人员也持相同观点。之所以出现政府工作人员对政府贯彻落实中央政策方面的满意度高于群众，是因为在调查中发现有的商户想要得到国家规定的补助有时会发生一些困难，因为近些年在国家推出补助商户的相关政策之后，有的人会恶意骗取这些补助金，所以，政府相关部门在发放这些补助金的时候会审查的特别严格，从而导致补助金发放会不那么顺利。

2.当地政府依法履行政府职能的情况怎么样

69.23%的群众和78.19%的政府工作人员认为当地政府履行政府职能的情况比较好。从这个比例上就能看出，群众和政府工作人员对政府履行自己的职能总体是满意的，但是提升的空间还较大。之所以是这样的满意度，笔者认为还是政府及其工作人员没有完全适应自己的“新身份”：政府是百姓的“仆人”，而不是“主人”，即这些工作人员的法治思想观念有待进一步增强。

3.当地政府在重大决策时听取公众的意见和建议的情况怎样

38.47%的群众和39.98%的政府工作人员认为当地政府在作重大决策时没有听取公众的意见和建议。这个比例其实还是有些低的，因为在做调查问卷的时候，有的人认为政府做得不好，但是他们却写得比较好。一方面，政府之所以在作重大决策时不听取公众的意见和建议，是因为当地政府还是以往的观念，认为作出行政决策是自己的权力，自己想怎么做就怎么做。另一方面，就是虽然有相关程序的文件，但是这些文件基本就是照抄照搬国务院或省政府的相关文件，与自己当地情况不是特别相符，所以，具体实施起来有一定困难。

4.当地政府执法时受到人情、金钱或地位等影响的情况怎样

无论是群众还是政府工作人员，均认为政府执法时受到人情、金钱或地位等的影响很大。调查发现：被调查者中44.23%的群众和38.19%的政府工作人员对于执法人员受人情、金钱或地位的影响很大。这种情况受外在因素影响在中国是很常见的，因为中国是一个受人治思想严重影响的国度。虽然在依法行政的要求在有考虑相关因素(合理行政原则要求之一)的要求，但是要真正做到，难度还是很大的。尤其是在海北藏族自治州这样一个“熟人社会”，这样一个经济不太发达的地方。当然，若论其原因，则是执法队伍建设有一定缺陷，没有坚决执行相关执法程序，行政监督程序也没有起到其应该起的效用。

5.当地政府查出违法行为(如违章停车、随意摆摊、噪声扰民等)的效果如何

因为藏区经济发展程度不高，政府财政相对紧缺，公务员工资相对较低，所以，政府部门的工作人员有所欠缺，而青海藏区有一个特点是地广人稀，所以，对于违章停车、随意摆摊等违法行为的查处很难做到尽善尽美。所以，被调查者中23.07%的群众和23.65%的政府工作人员对于政府查处违法行为效果不满意。

6.整体而言，在当地政府办事的方便程度怎样

《全面推进依法行政实施纲要》中提出了高效便民原则的要求，在这之后，国务院又发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，在国家高度重视依法行政的背景下，我国地方政府采取了一系列关于加强推进依法行政的举措。所以，对于便利百姓办事程序的效果还是比较明显的。所以在被调查者中82.69%的群众和87.27%的政府工作人员认为在当地政府办事还是很方便的。

7.当地政府工作人员依法办事能力怎样

被调查者中71.15%的群众和87.27%的政府工作人员认为当地政府工作人员的办事能力不错，但是这个比例对于要全面推进依法行政、建设法治政府的中国来说，还是略显低了一些。这主要是由于海北州是一个比较落后的地区，工作人员的能力较发达城市有一定差距。但是，这也说明政府对工作人员的培训不够，相关政策跟不上。

8.当地政府政务公开/信息公开情况怎样

该调查结果显示，海北州政府对于政务公开/信息公开的重要性认识不够，认为将政务公开/信息公开是增加了政府的负担，所以，有些政务/信息不公开或者延迟公开，从而导致百姓做事的根据出现差错，造成不必要的损失。故而被调查者中15.38%的群众和20.00%的政府工作人员认为政府政务公开/信息公开做得不好。

9.您认为，当地政府的诚信度怎样

调查数据显示，被调查者中30.76%的群众和27.27%的政府工作人员认为政府的诚信度一般，甚至有部分被调查者认为政府完全没有诚信度。这个调查结果应该让我们的政府警醒，为什么会出现这样的情况？笔者认为之所以出现这样的现象是因为政府的思想观念和办事方式有一定问题。比如政府没有平等对待群众，认为作出什么样的行政决策是由自己说了算，不考虑群众的感受。再比如，政府在想要推行一种政策之前，由于某些原因导致信息泄露，从而导致大家都做了相关准备，影响了该决策推行，结果就发表声明说没有此事，但未过几天，政策就推行出来，导致大家对政府失去信任。

10.当地政府的法治宣传教育工作做得怎样

想要推进依法行政，建设法治政府，是离不开百姓支持的，法治宣传教育就显得尤为重要，尤其是海北藏族自治州这个比较特殊的地区。可是，在调查中却发现：法治宣传教育还有待提高。在被调查者中，19.24%的群众和12.78%的政府工作人员认为法治宣传教育做得不够好。出现这情况的原因是传统的法治宣传手段能起到的作用越来越低，人们对政府的要求越来越高。

三、完善青海藏区各州依法行政的对策与建议

在海北藏族自治州这个西部落后地区、多民族聚居区推进依法行政，既要总结学习我国其它地区依法行政取得成功的经验，也要针对当地的特殊性采取相应的措施，对症下药。虽然政府采取了诸多措施，但在藏区依法行政过程中还是出现了诸多问题，这既有法律文件层面的，如缺少相应的法规、规章等；也有执法方面的，如执法不严、执法不公等；既有思想观念方面的，如传统人治观念、法律工具主义等；也有行政监督方面的，如监督不力、不重视监督等。所以，要完善青海藏区的依法行政，需要从多方面着手。

(一)依法行政之加强立法

1.加强立法机关组织建设

在立法之前，首先要有一个充满战斗力的立法队伍。立法机关的组织建设是任何立法活动都不可或缺的前提条件。在中央和别的地区或许立法队伍的组建是一件再简单不过的事情，但是作为西部地区的海北，民族立法的专家和人员是相对缺乏的。这种情况的长久持续，很大程度上影响甚至延缓了依法行政的推进速度。所以，为藏区配备一支具备专业民族法律知识，具备丰富立法经验的立法队伍是很有必要的。只有这样，才能使民族地区依法行政所依据之法是良法，是具有现实可执行性之法。只有这样，才能使藏区的立法工作经受得住时间和实践的考验。

2.加强藏区依法行政立法规划

要立法，首先就要有一个科学、严密、可行的立法规划，然后按照规划按部就班的实施。我国目前还没有一部专门规划民族自治地方立法的法律，也没有哪部法律中对这部分内容做出相关规定，所以，各民族地区在行政立法方面存在着较大的问题。这在一定程度上也影响了海北依法行政的全面推进状况。所以，在国家层面没有制定出具体的立法规划法、没有对立法规划作出具体规定的情况下，青海省人大和政府应该在法律规定的范围内，根据当地的具体情况，积极主动作出立法的规划，报上级审批，给全国各地的依法行政立法规划作出带头示范之榜样，也给藏区依法行政的推进注入新的活力，给广大藏区民众带来依法行政的现实效果。

3.加强藏区立法的针对性

虽然都是依法行政，虽然大体上遇到的问题、出现的情况基本相似，但毕竟不是完全相同的。内地有内地的特色，藏区也有藏区的特色。所以，针对藏区的情况具体来制定地方规章、自治条例和单行条例是很有必要的。但是，因为在藏区这个特殊、敏感的地区，制定具有民族特色的法律是一件很有风险的事情。所以，很多领导干部在这件事情上的态度就是宁可毫无作为，也不能出现乱子。针对这种情况，首先要表态的就是中央政府，其次就是我们藏区的领导干部。中央要对藏区的事情放宽政策，使领导干部敢于下手处理事情。其次，藏区的领导干部要多对藏区的事情进行调研，真正了解藏区的实际情况，作出对藏区稳定和发展均有利的决策。在既有条件下，要尽量使得藏区的法律、法规具有针对性，只有具有针对性的立法，才能使法具有生命力，否则就是一纸空文，就是只具有展示作用的花瓶。

(二)依法行政之提高行政主体法律素质

“徒法不足以自行”，一部好的法律也要有专业的人士来实施。海北州公务员的素质如何在很大程度上决定着海北州依法行政的实施状况。所以，要解决在行政过程中出现的种种问题，实施好依法行政，就必须提高行政人员的综合素质。

1.加强依法行政意识培养

一个人的意识往往决定着其行动，所以，要使得行政人员在行政过程中正确行使自己的职权，那就要培养行政人员的依法行政意识。一个地区、一个国家要推进依法行政，那就要培养这个地区的、这个国家的行政人员的依法行政意识。因为，行政机关是一个国家、一个地区行政活动的执行者，而行政人员则是行政机关的必要组成部分。如果行政人员有较高的依法行政思想意识，那么依法行政的推进就会顺畅许多。如果行政人员只是嘴上说说，纸上写写，那么推进依法行政将会困难重重。那么，怎么加强依法行政的意识培养呢？笔者认为，加强依法行政的意识培养，首先就要真正认识什么是依法行政。依法行政，首先就是依法，法就是全体人民意志的体现。所以，政府拥有的职权并不是权力，而是责任，是为民众服务的义务之来源。要摒弃政府权力本位，民众义务本位的传统思想观念，树立民众权利本位，政府责任本位的观念。其次，要清楚认识到行政法是一部“控权法”，其主旨是控制行政权力，保护公民权利。行政权力来源于公民分出的权利，所以，依法行政，最主要的是依法治官，依法治权。要改变传统的以法治民，以法治事观念。最后，要有责任意识。传统观念和实践中，政府都是给公民安排任务，完不成就有相应的责任。而丝毫不提政府的责任，只说政府具有什么样的权力。这种观念，不只政府行政人员有，公民的这种思想也是根深蒂固的。所以，要树立政府及其工作人员的责任意识观念，促使其更好地依法行政。

2.加强依法行政能力

一般认为，依法行政能力是指行政机关工作人员掌握并运用法律实施行政管理的能力。[2]它主要包括以下三方面内容。第一，遵崇法律的意识，行政机关工作人员是否具有法律意识，是否能实现依法行政，是建设法治政府目标之关键，只有行政工作人员尊崇法律，公民才可能信仰法律。第二，熟悉法律知识。这是提高依法行政能力的前提。行政机关工作人员要掌握宪法和相关的行政法规、规章等，并具有与自己所从事工作相关的法律知识。第三，运用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题方案的能力。法律思维是一种权衡利弊、兼顾其它方面的思维方法。这种思维方法，既要解决眼前的问题，又不能给将来留下隐患；既要考虑解决实际问题的效果，又要顾及所支付的成本；既要考虑当事人的利益，又要考虑相关人员的利益得失。提高行政机关工作人员的行政能力，是建设法治政府的前提与基础。海北藏族自治州是一个经济、文化、政治、社会、生态均需大力发展与保护的地区，工作任务繁重，要求严格，既要维持社会秩序、提高管理效率、维护国家利益和社会公共利益，及时解决出现的突发性问题，又要公正执法，尊重和保护人民群众的合法权益。藏区的事务与内地相比又有其特殊性，所以，这对行政工作人员的行政能力是一个巨大的挑战。目前，藏区的依法行政正在从政府推动向政府推动、公民积极参与的方向转变。这对行政工作人员的行政能力要求必将更加严格。

(三)青海藏区依法行政之完善执法

行政执法与公民、法人和其它组织的利益息息相关。为了确保法律的正确实施，切实保护合法行为、惩处违法行为，真正是违法者不因违法而得利，守法者不因守法而受损失，需要完善行政执法的相关制度和要求，实现行政执法规范化。

(3)残留有机物、矿物质和焦炭分解阶段：温度范围为400～720 ℃。在该阶段，污泥中的一些固定碳和矿物质在高温下发生分解，热解生成的大分子含碳有机物进一步发生缩合、聚合等二次反应，从而造成失重现象。由DTG曲线可以看出，此过程中最大失重速率较小，DTG曲线比较平坦。该阶段总失重率约为18.62%，在720 ℃后，随着温度和热解时间的增加，污泥样品的质量不再改变，热解反应基本趋于停止。

行政执法规范化是指使得行政执法过程中的各要素符合法律规定并且符合一定标准的过程和状态，而这些标准本身有助于执法目的的实现、执法效果的落实和公民权利保护等多重效果。[3]要求执法主体、执法程序、执法的法律要素、执法的形式等符合一定的标准。

1.执法主体规范化

执法主体是行政执法的实施者。所以，执法主体的规范化与否将直接导致行政执法规范化与否。因此，要确保执法主体成立程序法定，即执法主体的成立是按照法律规定的条件和程序设立的。要确保其任职人员法定，即任职人员的任命是按照法律规定的程序，比如公开招聘等任命的。要确保行政主体职权法定、责任法定，即其职权和责任法律都有明确的规定或授权，没有超出职权范围。

2.执法程序规范化

程序合法才能保证实体合法。因此，要保证行政执法规范化，就要保证行政执法程序规范化。要实现程序规范化就要使执法符合公开性的要求，保障公民的知情权和参与权。公开之后能更好地促使公正的行政执法，实现行政执法的公正性。同时，行政执法的程序规范化还要求执法活动要及时，要有效率。

3.执法结果要明确、具体、兼具均衡性

既然是执法，那就得有一个明确、具体的执法结果，这样才能使执法的效果落到实处，才能使行政相对人和行政相关人有一个具体的认识，使行政相对人有履行义务和实现权利的可能和依据。而这个执法结果还要在实现行政管理目标的前提下保障公民的合法权益。

4.执法体现服务意识

行政执法是行使行政职权的活动，而行政职权来源于公民的“放权”，所以，在行政执法过程中，要有为民服务的意识。由于专业知识的欠缺，当事人可能有些问题注意不到，执法人员不能因为当事人不知道而去侵害其合法权益。而且，执法过程中要尊重当事人的尊严，这也是宪法对执法人员的要求和对公民的保护。

(四)依法行政之加强行政监督

孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”在现在这个大行政权的时代，行政权的滥用就更易发生。为了保障公民的合法权益，防止腐败，对行政权的监督就显得尤为重要。

1.全国人民代表大会及其常委会的监督

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，各级政府都由同级人大选举产生，对人大负责，受人大监督。但是，人大作为权力机关，它有自己的职责，很难做到事事监督。所以，只有发生影响重大的行政行为案件时，人大及其常委会才会进行干涉。所以，这是权力机关监督的不足之处。这就需要其它监督主体更加积极地行使自己的监督职责，发现问题时可以向人大报告。

2.司法机关的监督

司法机关监督,即检察院、法院依照法定职权和程序对行政机关及其工作人员所做行政行为的监督。人民法院通过行政诉讼审查行政行为合法性,纠正违法行政行为,监督行政机关依法行政。人民检察院则是通过与人民法院合作，追究惩治职务犯罪,保障依法行政原则的落实。尤其是在新行政诉讼法实行之后，司法机关对行政机关的监督力度进一步加大。在海北藏族自治州这个公民法律知识和法律意识普遍薄弱的地区，司法监督应该发挥更加强大的作用。

3.政府内部监督

各级政府之间属于上下级关系，上级政府应该对下级政府加强监督。相对于外部监督而言，政府部门上下级之间的监督具有内部性，监督更为直接、有效。因此，要加强上级政府对下级政府的监督，及时纠正违法或不当的行政行为，使人民群众看到一个积极向上的负责的政府。

4.社会监督

在科技迅猛发展的今天，社会监督的地位正在飞速提升。海北藏族自治州发展虽然不如别的地区，但是社会监督依然是其监督的重要方式之一。所以，海北州政府应该进一步拓宽群众监督的渠道。只有听到公民的声音，才能更好地为民办事，保障公民的合法权益。因此，应该为群众举报或信访提供必要的渠道，认真对待人民群众反映的问题，并及时作出处理。如果相关人员确实违法，要追究相关人员的责任，使群众监督更具有积极性。也要支持新闻媒体的监督行为，遇到违法事件时不应该隐瞒，而应该大方地公开，接受新闻媒体的监督，充分发挥媒体的积极作用。

[1] 宋大涵.依法行政辅导读本[M].北京:中国法制出版社,2011:1.

[2] 曹康泰.全面推进依法行政实施纲要辅导读本[M].北京:中国法制出版社,2004:176.

[3] 马怀德.全面推进依法行政的法律问题研究[M].北京:中国法制出版社,2014:201.

责任编辑：一 粟

2016-10-01

本文系2016年青海民族大学法学院“研究生创新项目”阶段性研究成果。

王震(1988—)，男，山西襄垣人，青海民族大学法学院法律专业2014级硕士研究生，研究方向：宪法与行政法学。

D912.1

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1671-8275(2016)06-0017-04