吴 丹

(中南财经政法大学 法学院，武汉 430000)



“一带一路”建设面临的恐怖主义安全情势分析及应对

吴 丹

(中南财经政法大学 法学院，武汉 430000)

“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(简称“一带一路”)建设战略自2013年启动以来，目前沿线已包含60多个国家和地区。其中，西亚地区伊朗、伊拉克、沙特阿拉伯、也门，南亚印度、巴基斯坦、孟加拉、阿富汗等相当一部分国家，远非一片阳光灿烂的净土。若干国际的政治动荡和跨国界的恐怖主义活动必然会影响“一带一路”建设在该地区的拓展。“一带一路”建设进一步深化各国合作的同时，更需安全稳定的外部环境。因此，评估中、南亚的安全情势及我国建设“一带一路”面临的风险，完善安全保障措施，是“一带一路”战略深入推进的前提与基础。

一带一路：恐怖犯罪：国际法

2015年3月28日国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的远景与行动》。“一带一路”借用古代的历史符号，高举和平发展旗帜，主动发展与沿线国的经济合作伙伴关系，“一带一路”是全球性的，它能创造的利益和效益是前所未有的，而其面临的风险与挑战也是巨大的，尤其是当下恐怖主义已在全球泛滥，没有宗教和国界的限制，任何国家、经济团体都不能幸免。因此，深刻探讨实施“一带一路”战略所面临的恐怖主义现状与挑战，对于确保战略开展活动具重要的现实意义。

一、恐怖主义概念的学理研究

对恐怖主义概念的科学界定是研究恐怖主义的逻辑起点，自20世纪60年代以来，以联合国为主的各国政府、国际法学者对恐怖主义定义进行了大量研究，价值判断与利益争夺导致各国对于恐怖主义定义出现分歧。有学者统计，仅在1936—1983年期间，各国政府、学界提出的恐怖主义定义已达到100多个，而各大国际公约的诠释是各国政府或立法部门进行定义界定的参考。

(一)恐怖主义定义

“恐怖”一次在汉语中主要指一种心态，英文“恐怖”(terror)译为“极度害怕”。恐怖分子基于某种动机与目的进行恐怖活动，从而造成人们的恐怖心态，恐怖主义的存在代表了社会体制的失衡与沟通渠道的不健全。美国国际政治学者亚历克斯·施米德将恐怖主义定义为：秘密的自然人或组织为特殊的政治原因而使用的一种暴力行为，此种暴力的直接牺牲者具有任意性和随机性。恐怖主义同属政治范畴，政治性是恐怖主义基本特征之一。区别于一般经济或刑事暴力犯罪，恐怖分子为达到某种政治目的，在社会、民族、宗教、国家冲突中，为解决矛盾而采取的一种非理性手段。如果某种暴力破坏活动仅仅是破环社会秩序，没有政治目标，那么就不构成恐怖主义，仅是刑事暴力犯罪。例如，黑社会组织、邪教组织犯罪等。当恐怖主义有国际因素牵连或具有国际性质者，即属国际恐怖主义[1]。

(二)国际立法

恐怖主义在国际法中并没有一个普遍被广泛接受的的定义。“恐怖主义”一词第一次出现是在1930年布鲁塞尔的第三次国际刑法统一会议上，该次会议也促使国际联盟起草《恐怖主义防制与惩处公约》，但因为第二次世界大战的爆发，以及各国对恐怖主义的定义有重大歧见等种种因素，该公约并未生效。联合国于1973年曾汇集各国专家学者企图对“恐怖主义”做出明确之定义，但因始终未能针对此名词界定出令人满意的定义，而于1974年终止这项讨论。1977年《对恐怖主义抑制的欧洲条约》在恐怖主义的定义上获得重大的成效，虽然这个条约并未给予恐怖主义一个明确的定义，但它在第一条以列举的方式，举出何者是恐怖主义因为国际恐怖主义的定义。为了解决对恐怖主义难以定义这一问题，国际社会采用以下两种方式：第一，是在有某种程度具有共通价值观的地域做成条约，如1971年《美洲国家加盟关于恐怖主义防止处罚条约》；第二，避免对“恐怖”这一名词做政治性的评价，而集中于依据恐怖犯罪人的通常犯罪类型上。恐怖主义不同于一般的非政治性的刑事暴力犯罪，具有恐怖性、政治学、系统性的特点。国际恐怖主义定义同时反应了民族国家、国际组织间妥协的意志，一旦成功定义及转化为各国国内法的义务，这是国际社会联合反恐所迫切需要的。近年来，联合国大会针对恐怖主义议题，作出了1983年38/130号决议，1993年48/122号决议，1995年50/53号决议，等等。

(三)区域反恐条约

区域反恐条约由有关的区域性国际组织制定，具有鲜明的地区色彩。包括2001年上海合作组织《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(以下简称《上海公约》)，《东盟反恐公约》。《上海公约》是我国与俄罗斯、哈萨克斯坦等中亚五国签订的区域反恐公约，也是上合组织成员国联合打击恐怖主义“三股势力”的区域反恐国际文件。《上海公约》首次在国际上对“恐怖主义”、“分裂主义”和“极端主义”的含义做出的明确定义。同时《上海公约》对缔约国的反恐原则和要求作出了法律规定，强调了各国对打击恐怖主义犯罪的国际司法合作义务，要求各国引渡恐怖主义犯罪分子，并且建立地区反恐怖机构，以促进成员国合作打击“三股势力”。

《东盟反恐公约》是东盟十国自成立以来在安全领域内签署的首份具有法律效力的文件。公约正文共23条，对恐怖主义犯罪概念作出了明确界定。公约吸纳了联合国反恐公约中规定的恐怖主义犯罪，列举十四项恐怖主义行为，反映了当前恐怖主义犯罪新趋势。列举式的立法模式有助于各缔约国明确把握恐怖主义犯罪外延，也易于司法机关的认定与处理。鉴于东盟各国政治、经济、文化的差异，以及各国反恐立法的不均衡性，公约在反恐合作区域的内容中强调了“能力建设”，均衡发展与提高东盟地区各国反恐能力。公约第6条规定了各缔约国在13个领域的反恐合作，包括提高网络恐怖主义以及新形式的恐怖主义应对能力，加强彼此信任、不同文明内部间的对话，强化跨境合作、加强信息交流、信息共享等等。公约自签署以来，各成员国根据多边或双边反恐协议，逐步建立反恐机构，这体现了东盟各国在盟一体化进程中的趋同认识，有助于东盟安全体的建立，同时牵制了域外大国对东盟地区的安全渗透。

二、“一带一路”沿线国家恐怖主义活动现状

当代恐怖主义活动空前活跃于国际社会，其危害和影响超过了以往任何一个历史时期。经济与和平学会(Institute for Economics and Peace)的报告指出，2015年近1.8万人死于恐怖袭击，恐怖主义活动教过去强度增加，范围增大。全球恐怖主义指数2015年报告显示，2014年共发生了近1万件恐怖袭击事件，比上年增长了44%。恐怖主义的涉及地区和国家更为广泛和众多。而“一带一路”穿过了世界上恐怖主义活动最为严重的几大国家——巴基斯坦、伊拉克、阿富汗、叙利亚、尼日利亚、印度、索马里。

南亚是恐怖主义活动的重灾区，南亚地区民族、宗教背景结构复杂，恐怖主义是威胁该地区和国家安全的重要因素。在南亚，恐怖组织集中在巴基斯坦、尼泊尔、印度等国，南亚恐怖主义活动具有跨界性特征。恐怖分子在克什米尔、阿富汗、印度等地区建立“圣战者运动网”， 2013年，“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”和巴基斯塔塔利班联合建立了“囚徒支持者”组织，南亚恐怖主义的跨境特征增大了各国反恐打击力度的难度。在恐怖主义活动猖獗的印度，尽管80%的民众信奉印度教，但一些极端的印度教原教旨主义组织，积极参加各种暴力冲突和恐怖活动中。据统计，在印度积极活动的极端主义、分裂主义和恐怖主义组织有大约 180多个。同时，巴基斯坦境内的极端恐怖组织也非常活跃，50多个极端组织， 其中跨国组织 32个。

中亚连结欧亚地区，是丝绸之路的重要通道，也是我国周边安全利益和战略的重要屏障。中亚各国独立以来，由于特殊的地缘战略位置，资源财富分配不均，地区民族宗教关系复杂，加上经常陷入大国纷争的漩涡，地区各国冲突频发。中亚国家中普遍存在的贫富差距等社会问题催化了中亚的恐怖主义。中亚恐怖主义活动兼具宗教极端型和民族分裂型双重特征。塔利班的渗透、泛伊斯兰主义和泛突厥主义的影响、以本·拉登为首的国际恐怖主义的支持、美国对中亚反恐斗争的干预等都是中亚恐怖主义活动泛滥的主要因素[2]。从20世纪90年代的塔吉克坦内战、“三股恶势力”蔓延与合流，到21世纪前十年的大国地缘政治“游戏”及乌兹别克斯坦的“安集延事件”都引发国际社会的深切担忧。毫无疑问，这绝不是中亚恐怖主义产生以至猖獗的最主要的原因，而中亚的恐怖主义不仅威胁本国的社会秩序，且对我国新疆地区安全造成了不良的影响，加速了新疆民族分裂组织势力的发展，威胁我国西北地区的安全与稳定[3]。

总体而言，“一带一路”沿线国家恐怖主义不仅存在因传统民族的意识形态冲突等原因而发展的传统恐怖主义，如南亚地区，也包括新型恐怖主义，如以基地组织为代表的极端宗教式，致使新疆—中东—南亚—的宗教极端主义与恐怖主义的弧带将连通形成，成为恐怖主义蔓延的便捷通道[4]。而恐怖主义活动一旦泛滥，势必极大影响“一带一路”经济、人员、贸易通道的安全，影响地区稳定，对“一带一路” 的建设造成巨大破坏。

三、恐怖主义活动对 “一带一路” 建设的威胁表现

(一)海外投资的威胁

中国人遭遇的恐怖袭击原因不同于和美国，后者是因为干预性外交政策和军事行动引起当地宗教极端人士的反抗，而中国在海外的遇袭多是由于中国经济活动与当地利益冲突造成。随着“一带一路”建设海外投资增多，中国势必大量输出资本、而派出企业人员面对恐怖主义的威胁风险也日益增加。从中国籍自由顾问樊京辉被“伊斯兰国”极端组织绑架并杀害到马里首都巴马科丽笙酒店发生恐怖袭击事件，中资机构和人员在海外的安全风险越发突出，一些恐怖组织将矛头对准中国的海外投资者。如何在当地规避恐怖主义的风险，是中国当前必须面对的难题。

中国企业员工在境外遇袭事件大多发生于南亚及中亚，尤其是政局不稳定地区，遇袭事件主要可分为两大类，一类是中国人在海外从事经贸活动被抢劫甚至杀害，另一类是中国企业的海外项目员工遭当地武装分子袭击或绑架。据统计自2007年以来，从事石油、矿产、工程建设的中国员工先后在苏丹、尼日利亚、印尼等地遭遇劫持事件。随着“一带一路”战略的深入推进，鉴于“一带一路”沿线不少国家是高风险国家，我国投资者更应谨慎规避风险，将风险防范放在与投资同等重要甚至更为重要的地位[5]。

(二)对我国边疆安全的威胁

“一带一路”战略主要着眼于公路、铁路等基础设施互联互通建设。自2014年6月以来，伊斯兰教逊尼派极端组织“伊斯兰国”(ISIS)迅速崛起，成为全球面临的新难题，而境内反动势力与境外恐怖分子勾结，破坏油气管道等恐怖主义活动的行为大有可能。中国致力于互联互通建设，但客观上需要防范被极端主义恐怖分子利用的危险，避免成为恐怖分子来回穿行的走廊。“一带一路”建设在便利经贸往来的同时，ISIS等恐怖分子借“一带一路”互联互通的便利，趁机混入中国。近年来，新疆地区的分裂分子在境外接受训练后回到境内，宣传恐怖主义思想，严重威胁我国西北疆地区的安全与稳定[6]。现在印尼、越南均发现有维吾尔族恐怖分子，他们试图在东南亚国家接受恐怖主义训练。同时，哈萨克斯坦等国担心新疆恐怖主义分子的外溢，因而严格限制签证[7]，而这也将不可避免的影响 “一带一路” 建设过程中的两国经贸往来与人员交流。

四、国际法及宗教视野下的恐怖主义风险应对路径

为了维护国际社会的共同利益和“一带一路”建设安全，国际社会各国纷纷将反恐怖列入安全计划的议事日程。需强调的是，在我国主导的国际反恐怖行动，不能单纯依靠武力, 以暴制暴, 必须遵循国际法准则，通过合法的途径和平解决。相反,对恐怖主义的报复性的武力打击, 或许会招致更严重的恐怖回击。

(一)完善反恐的区域及双边立法，创建“反恐共同体”

从法律机制来看，由于国际政治因素变化及各国法律基础的差异，国际社会长期对恐怖组织的认定无法取得彻底一致，基于不同的政治倾向及国际利益考虑，特别是对于有关民族解放活动的态度，各国也相差甚远，一国所认为的恐怖主义行径，则被另外一国看成为最求自由解放的行为。因此各成员国对恐怖主义的定义必然是自我论证、先验的。而完善我国与“一带一路”沿线国的双边及多边协议和条约，本质上有助于消除各自因法制的差异对恐怖主义认定造成的冲突状态。从目前来看，上合组织的成员国均已经加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，并且在上世纪90年代，中国与俄、蒙、吉、哈、塔、乌、土、越等国分别签署了双边刑事司法协助条约，此外还需更完善的规范针对跨国追捕及遣返规定的技术合作问题[8]。

(二)建立反恐情报共享机制，加强地区国际司法协作

情报是防御的前沿，在反恐的国际斗争中，及时而准确的情报至关重要，在尊重各国主权平等的基础上加强与“一带一路”沿线国家的反恐合作，有效利用其他国家的反恐信息和情报资源，已成为世界许多地区有效开展反恐战略的有机组成部分。交换各国主要反恐部门情报，实现反恐情报资源最大化共享，是遏制恐怖主义的有效方法之一。我国在《反恐法》中首次明确反恐机构的主要职责，强调通过各种渠道和手段，收集和分析有关恐怖主义组织人员资金来源以及动向。强化警务司法合作，加强反恐机构的协调，使沿线国的反恐步调趋于一致。

(三)协调地区宗教文化冲突，建设文明对话机制

美国学者著名国际政治学家塞缪尔·亨廷顿认为:文明的冲突是对世界和平的最大威胁来, 而建立在文明之上的国际秩序是防止世界大战的最可靠的保障。恐怖主义与极端宗教主义相联系绝非偶然。观察近几年发生在世界各地的恐怖犯罪活动,均是具有不同的宗教信仰和价值观的文明之间的冲突。如果弱势文明群体持续受到优势文明国家或地区的漠视或压制，那么恐怖袭击就难以根治，恐怖犯罪与反恐斗争就还将继续存在[9]。从地理上看，中国的“一带一路”沿线国家多处于“世界动荡之弧”，民族宗教矛盾复杂。在巴基斯坦有信德人、旁遮普人的矛盾，在斯里兰卡有泰米尔人与主义名族僧伽人的矛盾，宗教问题与恐怖主义掺杂一起，常常对中国在当地项目的建设造成干扰。因此我国需尊重文化与宗教的多元性，引导相关宗教人士与地区项目建设相适应，充分调动沿线国发挥宗教的积极和正面功能，开拓宗教平等对话，处理好与领国宗教和信众关系、人文交流及正常交往机制，对“一带一路”战略建设有至关重要的意义[10]。

“一带一路”建设致力于建立更为公正合理的国际政治经新秩序，推进各线国更好的经济发展及生活的改善，可从根源上铲除滋生恐怖主义的土壤。习近平主席在外出访问时多次提到“中国欢迎搭便车”，“中国愿意提供力所能及的帮助”。我国在立足自身国家安全，同时积极参与全球恐怖主义治理，可树立负责任的大国形象，这对于中国提升中国的国际话语权、创造外交新局面、塑造中国和平发展的国际形象有重大意义。

[1]高一飞.有组织犯罪问题专论[M].北京：中国政法大学出版社，2000：51.

[2]孙壮志.中亚安全与阿富汗问题[M].北京：世界出版社，2003：146.

[3]余建华.上海合作组织非传统安全研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2008：173-175.

[4]王逸舟：恐怖主义溯源[M].北京：社会科学文献出版社，2002：115.

[5]阎学通：中国与亚太安全[M].北京：时事出版社，1999：36.

[6]张克成.基于方法论视角的中国东北亚地缘政治安全解析[D].长春：吉林大学，2012.

[7]陈营辉.新疆恐怖主义犯罪研究[D].北京:中国政法大学，2011.

[8]南玉霞.论国际反恐斗争与国家主权之关系[J].北方交通大学学报(社会科学版)，2003，(4).

[9]郭关玉.浅议当前国际社会的反恐怖措施及缺陷[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2003，(2).

[10]吴冰冰.圣战观念与当代伊斯兰恐怖主义[J].阿拉伯世界研究,2006,(1).

[责任编辑:郑 男]

2016-08-12

吴丹(1992-)，女，江苏常州人，2015级国际法学专业硕士研究生。

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1008-7966(2016)06-0111-03