牛生光，金丽婷

(伊春职业学院，黑龙江 伊春 153000)



关于小兴安岭林区生态环境保护的法律完善

牛生光，金丽婷

(伊春职业学院，黑龙江 伊春 153000)

一个国家生态环境保护措施得到有效落实是生态文明建设的重要基础，法律是最重要的生态环境保护武器，对国家生态环境保护发挥着极其重要的作用。黑龙江省小兴安岭林区在我国国有林区中占有重要地位，国家和地方一直重视其生态环境的保护。但在小兴安岭林区生态环境保护的立法、司法、执法以及守法等各方面目前还存在着一些问题，亟须依照国家生态文明法治建设的要求，对小兴安岭林区的生态环境保护从法律层面上进行完善。

小兴安岭；林区；生态环境保护；法律

党的十八大报告提出要把我国生态文明建设不断推向前进,黑龙江省加快大小兴安岭生态功能保护区建设的推进是黑龙江省委省政府为促进我省经济社会更快更好发展，提出的“八大经济区、十大工程”建设的重要举措之一。一个国家加强生态环境保护最终就是要努力实现生态文明，也就是法治状态下的和谐生态环境，生态环境保护的手段有政治、经济、法律等多个方面，其中，法律手段是最重要的，法律手段可以以明确、可操作的方式制度化地解决问题。习近平总书记说过，我们必须构建最严格的生态环境保护制度，制定最严密的生态环境保护法律法规，来保障我国生态文明建设目标的实现。可是，在小兴安岭生态环境保护的过程中，出现了一些生态环境保护的法律问题，大大影响了小兴安岭林区的生态环境保护工作，亟待进行解决。

一、小兴安岭林区生态环境保护意义重大

(一)小兴安岭林区生态环境保护的实践

小兴安岭林区中心城市伊春地处我省小兴安岭腹地，行政区划面积共3.3万平方公里。伊春林区素有“中国林都”、“红松故乡”、“天然氧吧”、“立体资源宝库”的美誉，更被人形象地称赞为镶嵌在中国大地上的“祖母绿”。伊春林区是新中国建立后开发最早的重点国有林区和森林工业基地，也是我国最大的森林城市、黑龙江省首批国家生态文明先行示范区。作为东北亚天然生态屏障的小兴安岭林区，同时也是全球生态系统拼图中的极其重要的一块。伊春林区共拥有森林面积400多万公顷，约占中国重点国有林区林地总面积的30%,活立木总蓄积达2.56亿立方米，森林覆盖率高达86.5%,生物种群多样,保存较为完整，是我国寒温带针叶林、温带针阔混交林植被类的重要分布区，也是黑龙江流域和松花江流域众多支流的源头区和为各流经水系提供了安全的水源涵养区。另外，小兴安岭林区作为我国为数不多的高品质碳纳库和碳储库，也对平衡我国东北地区的区域生态状况和保障东北粮食主产区的生态安全发挥着极其重要的作用。据中国林科院专家组测定，伊春的森林和湿地资产总价值达1.26万亿元，每年为国家贡献生态服务价值1 733亿元，在我国生态战略全局中具有无可替代的地位。

多年来，伊春林区始终高扬生态保护旗帜不动摇，坚持走绿色化发展之路，“生态立市，产业兴市”的伊春林区的最重要发展战略，伊春林区首先实施了国家林区生态保护和经济转型功能区建设规划，成为了全国最早全面停止森林商业性采伐的国有林区。伊春林区一直把保护生态视为伊春生存发展的生命线，把小兴安岭生态环境作为伊春生存和发展的根基和命脉来持久地保护。伊春林区以绿色发展为最重要指标，始终把低碳循环经济和生态可持续经济作为主要方面发展，做到了保护与发展的并行不悖，着力建设生态和谐、人民幸福的大美新林区。经过多年的持续保护和建设，伊春林区生态形成了布局合理的多样化生态体系，这很好地保护了小兴安岭林区的各种生物物种的繁衍和区域生态系统的平衡，这也有效地保障了三江流域和东北亚地区的生态环境安全。

(二)国家重视小兴安岭林区生态环境的保护

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”习近平总书记曾指出，林区在复杂的生态系统中具有重要作用，它是国土安全保障和山水林田湖治理的最基础组成部分。他还强调过，林业的兴衰关系到一个国家经济社会的可持续发展。森林居于地球自然生态系统的最高层，要拯救地球就必须先拯救森林。

习近平总书记说过，国家生态环境保护是一项功在当代，而利在千秋的大事。他要求，一定要把国家生态环境保护放在更重要的位置上，一定要像保护自己的眼睛那样保护我们的生态环境，一定要像珍惜自己的生命那样珍惜我们的生态环境，国家在生态环境保护问题上一定要学会算大账、长远账、整体账和综合账，切记不要顾此失彼、贪小利失大局、寅吃卯粮、急于求成。生态环境保护工作是一个必须长期的、持续的任务，一定要久久为功才能做好。

习近平总书记2013年在访问哈萨克斯坦时，与当地大学生说到环境保护时提到了“两山论”，我们不仅要绿水青山，还要金山银山，绿水青山就是金山银山，没有绿水青山，我们有金山银山也没有任何意义。习近平总书记的“两山论”生动阐明了生态环境与经济发展的辩证关系，生态环境与经济发展应当是和谐统一的，这鲜明表达了党和国家在生态环境保护方面的坚定决心和明确态度。

2016年5月23日，习近平总书记考察黑龙江，首站到小兴安岭伊春林区。在考察调研中他特别指出，生态是最重要的资源、生态就是生产力。目前我国的生态资源在总体上不够丰富，因此加强现有生态资源的保护就更加重要了，小兴安岭伊春对的森林资源对全国大局具有极其重要的战略意义。林区如果像从前那样靠山吃饭，迟早会坐吃山空的。小兴安岭的森林生态如果遭到破坏，就会影响到国家的生态全局战略。习近平总书记强调，当年我们林区人民伐木支援国家的建设，在特定时期为国家作出了不可磨灭的贡献。但随着时代的发展，我们认识到生态环境的重要性，保护好有限林业资源也是林区人民对国家的贡献。从前砍树是国家需要，当前护树更是国家需要。习近平总书记还强调,伊春林区转型发展时一定既要保护好林区的生态，又要保障好林区人民的民生[1]。

二、小兴安岭林区生态环境保护的法律措施

(一)要逐步健全生态环境保护的立法规范

一个国家生态环境保护的立法是国家立法机关根据国家生态环境保护的需要制定法律法规，规范国家生态环境保护工作的活动。国家进行生态环境保护工作当然需要立法先行、有法可依，制定出完善的生态环境保护立法才能实现环境法治[2]。自新中国成立以来，我国依据宪法，建立了包括生态环境保护法律、生态环境行政法规和地方性生态环境法规在内的多层级国家生态环境保护法律体系。

近年来，随着我国经济社会的快速发展，生态环境保护立法方面的问题不断凸显出来，这主要表现在以下几个方面：一是一些方面的生态环境保护立法缺失；二是一些生态环境保护立法还与生态文明建设存在差距；三是一些生态环境保护法规可操作性太差。我们应着重从如下几个方面健全我国的生态环境保护立法：1.生态环境保护立法不得完全由行政机关主导进行。生态环境保护体现的是社会公共利益，广大公民参与国家生态环境保护立法活动是在行使宪法赋予的公民权利，我们应当建立公开听证制度来实现公民的参与生态环境保护立法权。2.生态环境保护立法的可执行性必须是以生态环境违法行为的可罚性为前提的。现行生态环境保护法律的某些规定欠缺可执行性，就是因为对生态环境违法行为的法律责任规定的不够明确。3.生态环境保护法律法规必须以规范政府环境权的行使为中心。政府权力属于国家的公权力，其行为对生态环境影响重大。政府的影响有积极的，也有消极的，如果政府相关部门不履行或者不依法履行其生态环境保护职责就必然对生态环境造成不利后果。从一些国家的过往经验看，一个国家在生态环境保护与经济社会发展相冲突的时候，一般都是以制定严格的生态环境立法来限制政府生态环境权力的使用，政府环不行使环境权或者滥用环境权都违反生态环境立法的宗旨。具体是从实体法和程序法两方面限制政府环境权：从实体法上明确政府在生态环境事项决定和执行中的具体权利和责任，尤其是政府违反生态环境保护责任的法律追究。从程序法上明确政府环境权的行使必须严格遵守法定程序，政府生态环境权的行使程序必须向群众公开，有利于公民参与，接受其他机关和广大公民的监督，以限制政府对生态环境权恣意行使。

(二)要逐步提高生态环境保护的执法水平

生态环境保护执法是国家生态环境保护机关依法执行法律，保护生态环境的活动。当前我国个别地方生态环境保护机关执法水平仍然不高，成为严重阻碍我国生态环境保护工作的原因之一。借鉴其他国家经验，我们要提高生态环境保护执法水平要从以下几个方面着力提高。

第一，政府必须转变发展理念，改革政绩考核制度。有些地方政府奉行唯GDP增长指数压倒一切理念，甚至大力为严重污染的高GDP企业不闻不问，通过破坏地方生态环境来换取GDP指数的一时提高。造成这一现象的主因，无非是GDP指数高低直接关系到政府政绩。我国长期以来实行的政绩考核制度中，GDP指数是一项极其重要的考核指标，领导干部升迁所需要的GDP高速增长往往都是在牺牲地方环境资源基础上取得的。我们要转变政府在地方经济发展的取向，必须在政绩考核制度中把生态文明建设情况列入其中。具体说，就是要确立新的对领导干部的政绩考核制度，其中既有经济建设指标，也有生态环境建设指标，对生态环境破坏有责任的领导干部进行责任追究。使得高污染企业在相关部门环境执法时失去政府保护伞，有效提高地方政府的生态文明建设水平。

第二，对当前的生态环境保护执法机制进行完善。根据现行的环境保护法律，我国环境保护职责是由政府环境保护行政主管部门依法履行，水利、土地、林业、矿产等其他部门也依法分工履行。在环境保护具体执法中，反映出目前这种执法职责分工机制的效率不高。究其根本主要是因为：首先，环境保护执法的主管部门和各分工部门之间并无行政隶属关系，具体执法中又缺乏协调联动机制，重复执法、多头执法、推诿执法等现象不可避免地发生。其次，基层环境保护执法机构缺失，如乡镇一级政府中就没有专设的基层环保机构，使得最基层的生态环境保护工作无人负责。为了有效提高生态环境执法工作的效率，必须改革我国现行的生态环境执法机制，可以建立以环境保护主管部门为主导、其他分管部门联动的“生态环境保护联动执法机制”，同时还要在法律中赋予环境执法机关以行政强制权，投入资金改良环保执法部门的执法装备。

第三，要建立健全生态环境保护执法监督制度。生态环境关系社会的公共利益，生态环境执法需要接受社会监督，健全对生态环境保护执法的社会监督也是我国生态文明建设的主要内容，基于此，我们要逐步建立行政监督和社会监督相结合的主体多元化监督制度。

(三)要充分发挥生态环境保护的司法功能

当前我国生态环境保护司法功能的发挥主要体现在如下几个方面。

第一，生态环境纠纷需要通过司法途径进行解决。我国目前逐渐增多的生态环境纠纷通过司法程序解决的还不多，一些相关利益主体有厌讼心理，再加上生态环境纠纷涉及面广、内容繁复，司法机关缺乏生态环境法律专业人才和缺乏法律依据，使得司法机关厌于受理生态环境纠纷案件，导致生态环境保护中司法功能无法发挥应有的作用。这与西方法治发达国家环境纠纷主要通过司法途径解决存在明显差别[3]。我们在生态文明建设中，可以借鉴国外经验，有效发挥生态环境保护的司法功能，具体可以从两个方面进行：一是要提高司法机关办理环境案件的专业化能力，强化司法人员的环境保护法律专业素养，在部分环境纠纷多发地区专门设立审理环境案件的环境纠纷法庭。二是要消除利益主体的厌讼心理，鼓励利益主体将环境纠纷提交司法途径解决。

第二，人民检察院要努力发挥生态环境保护职能。生态环境保护与国家和人民的利益息息相关，人民检察院作为代表国家的司法机关必然肩负保护生态环境的法律职责。司法实践中，人民检察院可以代表国家以原告身份提起环境公益诉讼，也可以在原告提起的环境诉讼中为其提供法律帮助，此外，在环境诉讼中人民检察院还必须履行法律监督职责。

第三，不断健全环境公益诉讼制度。我国现行民事诉讼法明确规定了环境公益诉讼制度，但相关规定可操作性较差，过于原则[4]。我们要从几个方面努力健全环境公益诉讼制度：首先，要明确规定环境公益诉讼原告的资格条件。与环境纠纷有关的机关、组织和公民都有资格作为原告提起环境公益诉讼。就国家机关而言，人民检察院具有环境公益诉讼的原告资格，是因为它忠实地代表公共利益，有利于公众的整体意志和广大人民群众的普遍期望；当然，相关的环保部门也应当被赋予环境公益诉讼的原告主体资格。就社会组织而言，社会环保组织基于其自身属性，也应被赋予原告主体资格，主导环境公益诉讼的进行。就公民自身而言，公民个人提起环境公益诉讼既是其权利，也是其义务。赋予公民个人的原告资格有利于提高公民生态环境保护意识，也与国际社会通例相接轨[5]。其次，要明确环境公益诉讼被告的主体资格。有两类主体可以成为环境公益诉讼的被告：一是造成污染环境的主体；二是不履行或者不当履行环境保护职权的相关行政机关。再次，要明确环境公益诉讼的权利请求范围。环境公益诉讼的原告可以请求被告停止侵害、赔偿损失、恢复环境、撤销违法行政行为、履行行政行为。最后，还要对环境公益诉讼的证明责任分担进行明确。在环境公益诉讼中，基于证据获取的难易程度和原被告双方的不对等，再加上环境损害认定的专业性等考虑，应当适用举证责任倒置规则。

(四)要逐步完善生态环境保护的守法功能

生态环境保护守法指的是有关机关、组织和公民依照生态环境法律法规，履行生态环境保护职权和承担生态环境保护义务的行为。不同主体在生态环境保护中的守法要求是有区别的，国家机关的环境守法要求是指依法行使环境权[6]。其他主体环境守法包括消极守法和积极守法，前者要求守法主体必须遵守环境法律法规，后者要求守法主体及时举报和控告所知悉环境污染事件，必要时直接提起环境公益诉讼。

从企业发展史上看，多数的生态环境问题都是由企业制造的。实践表明，一旦重污染企业出现生态环境污染事件，对生态环境的破坏将是极其致命的，有些还是无法修复的，这种损害程度是以前时代所不能比拟的[7]。20世纪80年代以来，企业社会责任运动在欧美发达国家中逐渐兴起，其主要议题就是生态环境的保护，企业在发展中必须承担起生态环境保护的社会责任。

随着我国经济的快速发展，企业盲目追求经济效益而造成的环境污染问题日益凸显、并且愈发严重，重大的生态环境污染事件屡见不鲜。究其原因，与生态环境违法成本较低、而守法成本较高不无关系。所以，我们应当提高企业生态环境保护的社会责任，健全企业生态环境损害赔偿制度，扭转生态环境违法成本低，而守法成本高的问题。

[1]杜尚泽.习近平总书记考察黑龙江首站到伊春[J].国土绿化，2016，(6).

[2]马文学.伊春国有林区生态保护与经济转型问题研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2012.

[3]谢秋凌.美国生态环境保护法律制度简述[J].昆明理工大学学报(社会科学版)，2008，(1).

[4]吴羽.我国生态环境保护的法律问题研究[J].生态经济，2015，(1).

[5]孙佑海.改革开放以来我国环境立法的基本经验和存在的问题[J].中国地质大学学报，2008，(4).

[6]杨朝飞.我国环境法律制度与环境保护[J].中国人大，2012，(21).

[7]黄锡生，王江.中国环境执法的障碍与破解[J].重庆大学学报(社会科学版),2009,(1).

[责任编辑:郑 男]

2016-08-12

黑龙江省教育厅高职高专科研项目“生态文明建设背景下小兴安岭林区生态保护及相关法律问题研究”的阶段性研究成果(12535214)

牛生光(1978-)，男，山东梁山人，副教授；金丽婷(1971-)，女，黑龙江伊春人，教授。

D922.68

A

1008-7966(2016)06-0108-03