高 嵩

(东北师范大学 历史文化学院，吉林 长春 130024)

20世纪末美国面向就业机会的职业教育政策

高 嵩

(东北师范大学 历史文化学院，吉林 长春 130024)

20世纪90年代，顺应经济形势和职业教育改革的需要，美国联邦政府实施了以帮助青少年就业为目标的职业教育政策。1994年《从学校到就业机会法》颁布后，从学校到就业计划在全美范围开展起来，形成了一场面向全体中小学生和中学辍学青年，通过多种途径整合已有课程资源，以学校本位学习、工作本位学习和链接活动的方式，帮助学生完成从中学教育向就业的过渡。是一场重视雇主、学校、教师、家长、社区机构合作伙伴关系的职业教育改革运动。尽管在促进学生升学与就业、促进企业发展等方面取得诸多成效，但是在服务于残障青年方面收效甚微。

从学校到就业机会法；职业教育；美国；就业

回顾20世纪90年代美国全国性教育政策，不难发现，克林顿政府在支持各州教育改革的基础上，制定并实施了一系列教育改革政策，不仅触及学前教育、中小学教育和高等教育；①1992年克林顿政府通过的学前教育和中小学教育法主要有：为提高中小学教育水平，向学校、地方和州提供资金的《2000年目标法》(1994年)，对《1965年中小学教育法》重新授权、鼓励改善学校教育教学设施的《改善美国学校法》(1994年)和《启蒙法修正案》(1998年)，将特许学校计划的授权延长的《特许学校扩展法》(1998年)，鼓励各州参加教育灵活合作计划的《教育灵活合作法》(1999年)，为各州提供资金、旨在提高小学生阅读能力的《提高阅读能力法》(1999年)；有关高等教育的联邦法律主要有：创立联邦学生直接贷款计划的《学生贷款改革法》(1993年)，授权实施学生贷款利息减免的《减轻纳税人负担法》(1997年)，《非常情况下学生贷款合并服务法》(1997年)，《1965年高等教育法修正案》(1998年)。而且，为了满足就业市场对低端劳动力的需求，解决青少年失业率高的问题，联邦政府将教育政策与就业相结合，制定并实施1994年《从学校到就业机会法》，对中小学和中学后职业教育进行改革。该法旨在通过向各州提供资金，建立帮助学生实现从学校向就业过渡的系统。该法实施后，在美国掀起了一次通过职业教育开发学生的就业能力，帮助中学生和中学后青年获得就业机会的教育改革运动。本文试图对这次面向就业机会的职业教育政策制定的原因、政策理念、项目构成和模式、政府的财政支持、存在的问题等进行深入探讨，期待为我国职业教育发展提供某些有意义的借鉴。

一、《从学校到就业机会法》的制定

20世纪80年代至90年代初，美国的职业教育体系与就业市场之间存在断层的问题。一方面，新技术革命和知识经济对各行各业的从业者提出了更高的要求，企业希望所有员工都具备一定的决策能力，以承担更多的责任；员工不仅要训练有素，而且要有一定的新知识与新技能，以适应因技术更新而变化的工作内容、工作岗位。尽管企业对高端人才的需要可以从高等教育院校得到满足，但是对专业技术要求相对低的低端技术岗位，出现了劳动力供给短缺的问题。另一方面，美国已有的教育机制，包括中学教育和职业教育，缺乏行之有效的、帮助青年人进入就业市场的技能培训机制和机构。据统计，美国50%的适龄青年不能进入四年制大学就读，这50%中又有50%连中学教育也未能完成，而完成高中教育的毕业生也鲜有或者没有就业技能，没有在中学阶段做好必要的职业准备*Ivan Charner， Study of School-To-Work Initiatives， Office of Educational Research and Improvement， U.S. Department of Education， October 1996， p.47.。这种中学教育与就业市场的脱节，给美国带来另一个必须解决的问题，即由于没有必要的职业技术准备，越来越多的青少年陷入就业率低、工资低和贫困的境地。据统计，1991年，24岁以下、完成高中教育的青年的失业率，西班牙裔为29%，黑人为17%，白人为13%。在现实中，他们的失业率可能比官方公布的数据更高。*Ivan Charner， Study of School-To-Work Initiatives，p.5.年复一年，这样的青年人口不断增加，如何帮助他们完成从学校教育向就业的过渡，成为各级政府、社区、学校、家长等共同关注的问题。在某些职业教育发达的地区，例如密歇根州、纽约州、加利福尼亚州、威斯康星州等地，先后出现了在中学教育过程中，将学术课程与实践课程进行整合的课程一体化以及各种形式的以帮助学生获得就业机会的教育项目与活动。

在借鉴各州改革经验的基础上，为有效解决教育与就业市场的脱节和青少年就业难的问题，1993年8月5日，众议院以第2884号报告的形式，提出《1993年从学校到就业机会议案》，宣称该法旨在“建立一个全国性的框架，一个全国范围的从学校到就业体系的综合性改革，所有州将成为其中的一部分”*“U.S. Congress， House Report No.103-345， Legislative History: School-To-Work Opportunities Act of 1994，” in United States Code， Congressional and Administrative News， 103rd Congress， 2th Session， vol.4， St. Paul: West Publishing Co.， 1994， p.538.。经过1993年9月至10月参议院劳工与人力资源委员会就该议案举行的一系列听证会，和其后的立法会议的审议及修订，1994年4月国会通过了《从学校到就业机会法》。由于该法致力于通过职业教育改革，“帮助劳动力和学生具备应对经济波动的能力”*Jeffrey A.Frankel and Peter Orszag， American Economic Policy in the 1990s， Cambridge： MIT Press， 2002， p.666.，同时，该法和其他教育政策、就业培训政策一起，使联邦政府在学校教育和就业市场发挥了积极作用，因此，《1994年从学校到就业机会法》成为克林顿政府人力政策的重要组成部分。

二、《从学校到就业机会法》的理念

《从学校到就业机会法》力求将学生在课堂上学到的知识与未来顺利就业、职业成功所需的技能联系起来。该法授权设立“从学校到就业”计划，其倡导的学习方法基于这样的理念：第一，面向所有人的教育，与受教育者的未来职业生涯和终身学习的关系，更加密切，更有意义。第二，家长、学生、中学及高等教育工作者、雇主、劳工代表、地方官员和其他合作伙伴都参与进来，推动地方从学校到就业体系的建立。*“U.S. Congress， House Report No.103-345， Legislative History: School-To-Work Opportunities Act of 1994，” p.539.第三，该项目给所有学生提供机会，参加一系列帮助他们确立并实现职业目标的活动，包括那些残疾学生、大学预科生和离开学校后希望进入职场的青年。*“U.S. Congress， House Report No.103-345， Legislative History: School-To-Work Opportunities Act of 1994，” p.544.政策制定者认为，业已成年的青年(youngadults)退出中学教育计划后，可以通过各州和地方的合作伙伴所开发的项目，更好地为实现自己的职业理想做准备。这些项目强调：1.在实际的工作环境中学习，2.把课堂教学同现实生活中的工作经验联系起来，3.教育活动与相关项目、服务的连接，4.把学生与家庭和必要的社区资源与支持链接起来。*“U.S. Congress， House Report No.103-345， Legislative History: School-To-Work Opportunities Act of 1994， ” pp.539-541.

政策制定者希望，在实施从学校到就业计划的过程中，学校与社区的合作关系发挥重要作用。他们期待雇主和工商业代表能越来越关注，高中毕业的青年没有获得在瞬息万变的职场取得成功所需的技能这一问题；企业能够在中学生和中学后学生的职业培训上发挥积极作用。*Ivan Charner， Study of School-To-Work Initiatives， p.47.通过开发学校和社区之间有效的合作伙伴关系，企业可以帮助学生获得参加工作本位学习的机会和经历，以巩固其在学校所学的知识和技能。*“U.S. Congress， House Report No.103-345， Legislative History: School-To-Work Opportunities Act of 1994，” pp.545-546.当学生们认识到他们的课堂所学与未来就业顺利与否密切相关时，学生会更主动地学习。此外，通过建立中学教育和高等教育、中学教育与就业培训计划之间的合作伙伴关系，建立学校和社区机构、企业三者间的联系，参加该项目的学生可能更容易完成从中学学校教育向职场的转变，完成从中学教育向更高层次的教育与培训的转变。

依据该法，参与从学校到就业计划的学生接受的教育方法和教育环境都发生了显著变化。例如，从11年级开始，学生可以参加“职业生涯教育”项目。学生完成该项目的学习后，将获得高中文凭以及中学后教育证书，也可以获得相应的行业资格证书。不同地区的学生，可以参加不同的、经过系统规划的、以工作经验与培训为核心的工作本位学习，工作本位学习与学校本位学习相互配合，向学生提供有关职场竞争的指导和职场顾问，等等。该法实施后，随着越来越多的州接受联邦资金，以支持地方从学校到就业计划的制定和实施，社区开展的活动和项目实施所需要的经济、政治和社会环境，变得越来越多元化。

三、从学校到就业项目的构成

在政策制定时，国会希望让州和地方的合作伙伴，在建设具有不同特点的从学校到就业体系之际，拥有较大的灵活性。然而，该法规定，所有从学校到就业项目必须包括三个要素，也就是三个组成部分，即学校本位学习、工作本位学习和将前两者联系起来的链接活动。该法还进一步规定了每个要素的指导方针。

这三要素的教学和活动内容，着眼于高品质的学术准备与职业准备，通过学生边干边学，在学校所学知识和职业准备之间架起了一座桥梁，促进了面向就业机会的学校教育体系的发展。例如，工作本位项目的合作者承认，以社区为基础的企业和组织，在指导和技能培训上，对学生产生了重要影响。例如，在美国东南部的一所小学，包括精神发育迟滞的学生在内的9到13岁间的学生，通过工作见习的方式，参加工作本位学习活动。*Darlene D. Unger and Richard Luecking，“Work in Progress: Including Students with Disabilities in School-to-Work Initiatives，” Focus on Autism And Other Developmental Disabilities，vol.13， No. 2(Summer 1998)，p.3学生们跟随企业员工工作，观摩员工的工作，进而了解某一职业或者某一行业。通过工作见习，学生在幼小的年龄就获得了探索各种职业的机会；通过参与企业活动，开始培养自己未来从业的技能。由于这三要素可以灵活组合、搭配，在学校教育改革期间，它们在职业学院、合作教育、青年学徒制计划、技术预备计划和校本企业等五种实践模式中广泛使用，为参与项目的青年人进入就业市场做好了心理上、工作经验上和技术上的准备。*Katherine L. Hughes， Thomas R. Bailey and Melinda J. Mechur， “School-To-Work: Making a Difference in Education，” in A Research Report to America， Institute on Education and the Economy Teachers College， Columbia University， 2001， p.4.

从学校到就业项目在实施中，形成了五种培训模式，即职业学院、合作教育模式、技术准备模式、青年学徒制模式和校本企业模式。职业学院通常是校有校，在学校内设立职业培训部门，为学生提供广阔的以就业为主题而组织的学术课程。职业学院试图用就业和继续高等教育所需的技能来武装学生，课堂教学和工作本位学习融为一体。这类课程通常在商业伙伴的帮助下设计出来，商业伙伴建议方案结构，提供教室宣讲人，主持学校实地考察，并为个别学生提供顾问。学生会被安排参与一些相关的工作，大学生在大四、高中生在高三的部分时间需要参加工作经验项目。职业院校的基本特色之一是地方相关行业的企业也积极参与其中。雇主会捐赠设备与服务项目，提供员工担任顾问，为学生提供暑期工作和实习机会。这样的例子很多。总部设在宾夕法尼亚州南费城的贺拉斯弗内斯(HoraceFurness)高中的法律刑事司法公共管理学院，为学生提供集中的法律、刑事司法和管理研究。为了帮助学生整合学术课程，课程重点放在为期一年的探索某一具体法律问题的项目。比如，为了通过试验研究DNA，学生需要进行数学结构的统计分析，分析其化学组成，并针对发现写研究报告。学院定期邀请主讲嘉宾，模拟法庭审判，进行角色扮演和讨论，到地区律师事务所参观，以提高课堂的教学效果。*Darlene D. Unger and Richard Luecking，“Work in Progress: Including Students with Disabilities in School-To-Work Initiatives，” pp.7-8.

合作教育模式，是指学生在中学的后面几年里，参与将学校本位学习和在企业进行的“职业生涯”工作经验学习结合在一起的教育方案。学生和参与合作教育的企业，面向学生进行培训，并通过评估学生的实际情况给学校教学提出建议，学生在完成项目后，会获得“学习和工作经验课程”的学分。合作教育是从学校到就业体系中，学生获得工作本位学习机会的主要形式。例如，科罗拉多州柯林斯堡PoudreR-1学区，建立了一个把地方企业和学校都包括在内的合作团体，设立专门的董事负责开展合作办学。从10年级开始，向学生提供带薪和不带薪的合作教育课程，包括职业生涯探索、职业开发、职业准备课程和职场问题研讨会。参加这样的学习，学生能够获得25个高中课程活动学分。*Darlene D. Unger and Richard Luecking，“Work in Progress: Including Students with Disabilities in School-To-Work Initiatives，”p.8.

技术准备模式，是指连续4年的中学和大学职业技术课程，为学生在职业技术领域就业做准备。项目通常在中学11年级开始，加上2年在社区大学的教育培训，取得大专文凭或证书(associate’sdegreeorcertificate)而结束。技术准备项目旨在加强学生学术能力的同时，为他们即将开始的职业生涯提供技术准备。如，印第安纳州印第安纳波利斯的韦恩小镇运行了一个为大约89个人学生提供技术准备的项目。该项目提供给学生的课程顺序是固定的，分别是英语、数学、科学、制造技术和计算机应用。课程指导主要基于应用和实用，这意味着课程与学生感兴趣的职业领域关联度高，重视动手能力与应用。高三学生在其期望的职业领域参加带薪学习。高中顺利毕业后，学生们在当地社区学院继续他们的课程，最终获得大专文凭。*Darlene D. Unger and Richard Luecking，“Work in Progress: Including Students with Disabilities in School-To-Work Initiatives，”p.8.

青年学徒制模式，是参加协调学生的学校本位学习与工作本位学习、提供职业咨询的教育方案，它整合职场的学术与就业指导，提供培训、辅导和高层次的工作经验，让学生有机会获得行业认可的技能证书。大多数青年学徒制项目从学生高中毕业延续到大学第一年。俄克拉何马州塔尔萨学区和周边13个学区，结合本地经济和企业需要，为学生提供金属制造业青年学徒制项目。该项目是一个为期4年的教育计划，学生从11年级开始参加，然后进入塔尔萨专科学院学习，最终获得该学院的大专学位。学生不仅可以获得学校技术中心提供的学术与技术指导，学习与金属制造相关的课程学习，拿到副学士学位，而且，除第一年外，学生在3年间都可以从喜利得公司设在当地的工厂得到技术人员的现场技能培训，积累有偿和无偿的工作经验。*Darlene D. Unger and Richard Luecking，“Work in Progress: Including Students with Disabilities in School-To-Work Initiatives，”p.9.

校本企业模式，是指学校建立企业，以向学生提供参加商品生产和销售的机会为目的，帮助学生积累工作经验的工作本位学习。学校提供的活动包括建造房屋，开餐馆，经营零售商店，维修汽车和托儿中心，等等。马里兰州的蒙哥马利郡学生建筑业基金会就是当地学校建立的一个校本企业，学生参与建造房屋及在市场上出售房屋的活动，以积累在房地产和营销领域的从业经验。*Darlene D. Unger and Richard Luecking，“Work in Progress: Including Students with Disabilities in School-To-Work Initiatives，”p.9.

通过上述情况，我们知道，从学校到就业项目的多样化和灵活性，说明美国人越来越重视中学阶段和高中后的职业教育。中学阶段和高中后的职业教育已经被视为满足许多现有的和新兴的职业所必要的知识和技能需求的方式之一。

四、联邦政府对项目的拨款支持

与就业培训政策不同，《从学校到就业机会法》没有授权创立联邦教育和培训计划，以满足目标群体的需要。相反，该法寻求各州开发以整个州为单位的地方体系，促进学生从学校到就业的顺利过渡。该计划，向那些对建立从学校向就业的教育系统感兴趣的各州，提供种子资金，引导对计划感兴趣的州长、州议员、劳工代表和企业建立合作伙伴关系，而在州之下，引导建立学校老师、雇主、雇员和学生之间的伙伴关系。所以，提供资金是联邦政府支持从学校到就业教育系统建立的主要方式。根据1994年至1996年从学校到就业机会法拨款和使用情况，联邦的投资可以分为5种。*“U.S. Departments of Education and Labor， 1996，” School-To-Work Report to Congress. http://www.stw.ed.gov.

第一种州开发拨款，用于支持规划和开发从学校向就业过渡的遍及全州的系统。到1996年，全部50个州，加上波多黎各和哥伦比亚特区均得到了规划拨款，总计3200万美元，各州平均得到43万美元。第二种是州实施拨款，是为期5年的一次性风险投资，帮助每个州和地区建立从学校到就业的系统。1994年8个州，1995年新增19个州，1996年新增10个，获得该类拨款。第三种是原住民项目拨款，为印第安青年开发与建设从学校到就业项目提供资助。18个印第安聚居区获得共180万美元的联邦资金。第四种是向地方合作伙伴提供的拨款，以地方司法管辖区或者社区为单位拨款，支持当地司法管辖区的政府或者社区机构规划并实施从学校到就业的教育项目。一些想要参加该项目、但是整个州没有做好准备的社区也获得了拨款。第五种是全国性项目拨款，支持与项目实施相关的研究、评估、技术援助、传播以及其他方面的需要。成立全国学习与信息中心，向参加交换的各方提供技术援助，并促进合作伙伴间的技术信息交换。如，1995年9月数学政策研究公司获得为期5年、每年130万美元拨款的合同。*Darlene D. Unger and Richard Luecking，“Work in Progress: Including Students with Disabilities in School-To-Work Initiatives，”pp.6-7.

由于该项目是在教育部和劳工部共同管理之下，由州和地方实施，也由于教育部和劳工部管理的各种就业和培训项目太多，一些项目的目的、资金使用犬牙交错，所以对克林顿政府时期从学校到就业计划联邦和地方投入的资金情况，至今没有有说服力的统计数据。这导致难以就联邦财政对面向就业机会的职业教育政策的实施效果进行准确的量化分析。

五、职业教育政策评价

《从学校到就业机会法》颁布前，国会的一项调查显示，1993年，联邦政府的14个部门，在全美境内，实施了125个联邦就业与培训项目。从这些项目服务的群体看，65%是经济处境不利者，45%是22岁以下的青少年，35%身体或心理残障，30%失业者，25%未受过良好教育，20%少数族裔或妇女，20%有经验劳工，10%移民和海外农场工人，10%老年劳工。*“U.S. Congress， House Report No.103-345， Legislative History: School-To-Work Opportunities Act of 1994，”pp.568-569.和众多的联邦就业和培训计划项目相比，从学校到就业项目专注于为处于就业市场低端的处境不利的青年提供工作经验和与就业相关的服务，在全美范围建立起伙伴合作关系，将中学职业教育制度化，在促进青少年就业上，发挥了其他联邦项目不能取代的作用。然而，在帮助和促进残障青年实现从学校到就业的过渡问题上，该政策收效甚微，甚至从学校到就业项目逐渐忽视了残障青年的需要。

《从学校到就业机会法》旨在惠及所有学生，然而，与1975年制定、随后不断修订的《残障教育法》不同，参与从学校到就业项目，不是残障青年天然的权利。一方面，从制定伊始，该法就将服务残疾青年作为目标之一，保障残障青年享有与非残障青年同等的参与从学校到就业过渡的各种项目的权利。如，法案在阐述联邦拨款使用原则时指出开发拨款要用于“为教师、顾问、私人指导和咨询人员制定培训项目，培训女性、少数族裔和残障人士”；*“U.S. Congress， House Report No.103-345， Legislative History: School-To-Work Opportunities Act of 1994，”p.555.各州在制定项目计划时，必须说明将如何保证成绩较差的学生、残障学生和辍学生获得参与项目的机会；*“U.S. Congress， House Report No.103-345， Legislative History: School-To-Work Opportunities Act of 1994，”p.557.有偿工作经验包括为残障青年提供就业帮助*“U.S. Congress， House Report No.103-345， Legislative History: School-To-Work Opportunities Act of 1994，”p.540.，等等。然而，另一方面，一些调查显示，残障青年很难顺利完成从学校向就业的过渡，参与有偿工作经验项目的残障青年人数很少。对这种现象至少有4种解释。第一种观点认为，特殊教育需要拥有自己的系统，从学校到就业系统没有有效帮助残障学生实现从学校到就业环境转换的机制，更何况岗位竞争十分激烈。第二种认为，从学校到就业项目没有必要关注残障学生。第三种认为，残障学生自身很少参与项目。第四种认为，从事特殊教育的老师、专业康复人员和残障青年自身没有意识到，该项目在提高残障青年在校学习成绩和保障其获得就业机会方面的潜在价值。*Darlene D. Unger and Richard Luecking，“Work in Progress: Including Students with Disabilities in School-to-Work Initiatives，”Developmental Disability， vol.3， No.2， 1998， p.2.无论这些观点怎样不同，都说明一个问题，从学校到就业项目在帮助残障青年向就业过渡方面，表现不尽如人意。

根据《从学校到就业机会法》的宗旨、项目构成、项目模式、联邦财政支持等，帮助学生从学校向就业过渡的所有项目，都有可以用来保障残障青年的平等参与权。如马里兰州和科罗拉多州，在项目进行中，面向所有学生，通过共同的活动，加强残障青年和非残障青年之间的合作，帮助双方实现从学校到就业的过渡，效果很好。*Darlene D. Unger and Richard Luecking，“Work in Progress: Including Students with Disabilities in School-To-Work Initiatives，” p.11.但是，很多州和地方在实施项目过程中，没有把满足残障青年的需要放在足够重要的位置上。

鉴于美国的经验和教训，在我国实行帮助残障青年完成由学校向就业过渡的政策过程中，我们应该注意以下问题：第一，在设置帮助残障青年获得与就业相关的教育实践机会时，必须选择残障人士权利的倡导者担任项目管理团队的负责人，并负责向参与项目的合作伙伴阐明帮助残障青年的重要性和方法，这是第一重要的。第二，项目必须联合企业雇主，引起企业对残障青年就业重要意义的认识。只有得到企业的支持和参与，才能为残障青年带来更大规模的从学校向就业过渡的项目，企业更多地参与向残障青年提供就业机会的项目，也可以让企业得到更高的社会信誉。第三，残障学生和家长也应该密切关注地方学校系统促进残障青少年参加普通教育课程所取得的成绩，并表达对参加从学校向就业过渡项目的渴望。第四，专门面向残障人士、与特殊残疾服务相链接的正规成人学校不是帮助残障青年获得就业的唯一选择。为了使残障青年都可以参加面向就业机会的学校活动，为残障青少年服务的特殊教育工作者、专业康复人员、残障青年权利的倡导者和维护者以及家长们，必须分享怎样才能最有效地实现残障青年从学校向职场的过渡，并且积极参加到与从学校到就业计划相似的项目中来。

总之，职业教育改革是一场牵动各方利益、复杂而系统的实践，尽管20世纪90年代美国面向就业机会的教育改革存在某些不足和问题，但是改革将“许多重要的地方利益代表，诸如雇主、教育工作者、工会、学生、家长以及地方政府机构”纳入其中，这种多方的共同参与，使这场教育改革成为让参与项目的学生和企业同时受益的成功改革。*“Public Form Inst，” in Prospective on Progress: The School to Work National Costumer Dialogue， Washington， DC: National School to Work Opportunities Office， 2000， pp.13-15.进入21世纪，美国职业教育已经由面向就业，发展为面向职业生计，我国的职业教育却几乎被不断升级、扩招的高等教育所取代，导致企业技术工人大量缺失，青少年缺少从学校向就业岗位过渡的相关技能培训，缺少正确的择业、从业心态，存在企业部分低端岗位招聘不到人而毕业生又找不到工作的矛盾。希望我国的职业教育能够从美国的职业教育实践中找到某些有益的经验。

(责任编辑：董灏智)

2016-11-18

国家社会科学基金项目“20世纪美国就业权利问题研究”(编号：12BSS017)。

高嵩(1968-)，女，江苏海门人，东北师范大学历史文化学院教授。

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1674-6201(2016)04-0086-07