杨春梅

（呼伦贝尔学院法学院 内蒙古 海拉尔 021008）

一、呼伦贝尔草原地区矿产资源开发产生的生态环境问题

（一）呼伦贝尔草原地区的矿产资源结构

呼伦贝尔草原位于大兴安岭以西，由呼伦湖、贝尔湖而得名。呼伦贝尔草原面积 11.27 万平方千米，占呼伦贝尔市国土面积的 45%，占内蒙古自治区草原总面积的 11.40%。①呼伦贝尔草原矿产资源丰富，已经探明的矿产有9类65种，矿点370多处，尤其是煤炭资源，探明储量为306.7亿吨，预测储量630亿吨，远景储量1000亿吨以上，占内蒙古全境煤炭含量的 15%，占呼伦贝尔市固体矿产总量的99.76%，基本集中于陈巴尔虎旗、鄂温克自治旗、新巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗、海拉尔区、满洲里市这六个旗市的草原牧区。此外，呼伦贝尔还有丰富的石油、天然气资源，全市有铜、钼、铅、锌、金、银等有色金属矿床多处，铁矿、化工矿产及非金属矿产也储量丰富。

（二）矿产资源开发对草原生态环境的影响

2007年，国土资源部确定呼伦贝尔地区为全国三大重点采矿带之一。煤炭开采给整个城市带来可观经济发展的同时，也给美丽的呼伦贝尔草原生态环境造成一定程度的损害。主要表现为：

1.改变草原地貌，引发地质灾害

在煤炭露天开采过程中，由于剥除矿体表层土壤，破坏了地表植被，破坏了草原的生态平衡；在地下形成巨大的采空区，上部的岩层失去支撑，破坏底层内部平衡，造成地层破裂、塌落，地表下沉，地面变形，造成地下空洞，如2002年9月网络热炒为“草原天坑”的陈旗宝日希勒塌陷坑区就是最好的佐证。同时矿坑积水，极易诱发开裂、崩塌、滑坡、地震等地质灾害。

2.水土流失，导致草原退化

呼伦贝尔草原由河湖沉积而成，土质以中沙、细沙为主，本身容易沙化。更重要的是，煤炭开采、发电和煤化工需要大量抽取地下水，严重破坏了整个地表水、地下水的均衡系统，造成草原水土流失，导致草原退化。据中国经济网报道：2010年，呼伦贝尔由于煤矿过度开采导致呼伦贝尔七大河流全部出现断流。目前，呼伦贝尔草原每年以2%的速度退化。②

3.矿业“三废”对环境造成污染

从勘探到冶炼的每一个矿业活动中，产生的废气、废水、废渣、达标排放率低，造成了草原地区的大气、水体、土壤严重污染。例如煤炭的开采产生大量的煤研石，其中含有硫化物，长时间堆放有可能发生自燃，向空气中释放大量的有害气体，如氮氧化物、二氧化硫和烟尘等污染大气环境。另外，矿山开采中矿山建设、井坑疏干排水、选址废水、露采排水等这些废水主要是酸性的而且还含有大量重金属等有毒有害元素，一些企业对产生的废水环保处理不达标而直接渗入地下，造成地表水和地下水质污染，危及牧民的生活甚至生存环境。固体废弃物对环境的污染主要表现为淋滤污染、尾矿扬尘与土壤污染等。

二、矿产资源开发导致草原生态环境损害的法律分析

（一）立法不健全，可操作性差

我国有关矿产资源开发过程中的环境保护的法律、法规比较零散，《矿产资源保护法》、《环境保护法》虽然规定了开采矿产资源必须遵守有关环境保护的法律，防止污染环境，但规定过于原则，具有强制力内容的法律条文则更是少之又少。部门规章较多，但往往基于各自部门的利益，制定不同的标准，缺乏协调性。因地制宜的结合呼伦贝尔草原地区矿产资源开发中保护草原生态的法律更是少之又少。

（二）执法监督不利

现行管理体制中各地环保部门是地方政府的组成部分，因此在环境管理中执行权力就在很大程度上受制于地方政府的人事和财政约束，地方政府为了经济发展，引进的一些不利于草原生态环境保护的矿山开采企业，环保部门想管而不敢管。

各个执法部门涉及到各自的利益时无法形成执法的合力，导致各自为政。执法部门在监管上对于一些无证开采、越界开采、违规乱采、掠夺性开采等问题时往往以行政处罚代替刑事责任，难以对矿产资源开发者起到足够的震慑作用。

（三）司法救济途径不畅通

环境污染损害赔偿诉讼可以分为公害损害赔偿诉讼和私害损害赔偿诉讼，公害损害赔偿诉讼是针对侵害不特定多数人的整体环境损害的赔偿诉讼，私害损害赔偿诉讼是针对具体的受害人所造成的损害赔偿诉讼。公害损害赔偿诉讼适用《环境保护法》中的环境公益诉讼；私害损害赔偿诉讼主要适用《物权法》、《侵权责任法》中的相邻权纠纷诉讼和侵权损害赔偿诉讼；但无论是公害损害赔偿诉讼还是私害损害赔偿诉讼在司法适用中都存在救济上的不畅通。

1.虽然2015年生效的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》进一步明确了环境民事公益诉讼程序、受理条件、原告资格、办理程序、赔偿责任方式等内容，但能够提起环境公益诉讼的社会组织有限，而且环境损害赔偿案件是个复杂、专业性强的案件，而且社会组织往往缺乏环境和法律方面的专业人才，导致司法救济很难落实。

2.环境损害赔偿案件先期的取证比较难，需要受害人投入大量的资金，运用专业技术标准初步证明污染行为与损害结果之间因果关系成立，对损害后果也要进行专业的鉴定评估，这都需要巨大的资金和专业技术的支撑。而有关组织或受害的个人启动环境损害赔偿诉讼的资金不足，现行国内关于环境损害赔偿的专业鉴定标准也不完善，同样导致司法救济难以实施。

3.环境损害赔偿诉讼不利于对损害后果的及时救济，因为受损的生态环境需要及时恢复，受害人需要得到赔偿款及时治疗，而生效的司法判决往往时间比较长，甚至会导致“迟来的正义非正义”。

4.私害损害赔偿适用《侵权责任法》第73条第1款规定：“从事高空、高压、地下挖掘活动或者使用高速轨道运输工具造成他人损害的，经营者应当承担侵权责任。从此条规定可知：侵权责任的成立要由受害人举证加害人有过错，举证地下挖掘的高度危险行为与损害后果之间存在因果关系。这样规定明显不利于受害人获得救济。其一，地下挖掘活动本身就是一项高度危险作业行为，即使矿产资源开发者尽到了高度的注意义务，也不可能避免损害结果的出现。要求受害人证明地下挖掘者有过错与高度危险作业本身因合法行为导致的危险具有无过错性的原理不一致；其二，地下挖掘现场由矿产资源开发者控制，受害人一般很难进入施工现场调查取证，证明能力明显不对称；其三，矿产资源开发中致害因果关系往往具有复杂性，是多因一果的形态，需要依赖专业技术标准鉴定、评估，而由证明能力弱的受害人承担鉴定费用、举证不能的风险，举证责任分配不合理。

（四）社会化救济措施薄弱

目前，矿产资源开发中的草原生态环境保护的社会化救济措施主要指生态补偿制度和环境责任保险制度。

1.矿产资源生态补偿制度，从广义的角度讲，主要是指矿产资源开发过程中，对因为资源开发所造成的理论价值损失进行补偿，包括当地居民因此而受到的物质损失和当地因此而丧失的发展机会；从狭义的角度讲，主要是指因矿产资源开发对于当地自然环境包括地理环境、地质结构、生物种类等生态系统内部构成要素的一种以恢复自然循环结构为目的的补偿制度。③目前国土资源管理部门、环境保护部门、水利部门、林业部门、税务部门等几个部门同时对矿产资源开发拥有管理权限，补偿方式主要是政府财政支出，生态转移支付专项基金、生态恢复保证金、生态补偿费、矿产资源税等方式，以政府补偿为主，污染企业补偿相结合的补偿方式。矿产资源生态补偿处于“多头征收、多方管制、多种形式”的局面，不利于生态补偿的征收和矿产资源开发中草原生态环境的治理。

2.环境责任保险是一种用社会化、市场化途径解决环境污染损害的有效方式，环境责任保险也称为绿色保险，是指保险人基于保险合同的约定，在发生环境污染或者破坏事故时，由保险人代投保人向受害人支付赔偿金的制度。它有利于实现法的公平和效率价值，有利于加强企业的环保责任，保障污染受害者的损害能够得到及时的救济，同时分散企业的经济压力。④呼伦贝尔市已有参加环境责任保险的企业，如中国黄金集团内蒙古矿业有限公司在中国人民财产保险股份有限公司满洲里市扎赉诺尔矿区支公司成功投保了环境污染责任保险，但大多数企业对投保环境责任保险并不积极，投保费用及赔偿金额尚需进一步明确。

三、矿产资源开发与草原生态环境协调发展的法律保护

（一）修订完善立法，结合地方实际现状，制定地方生态环境保护立法

近期，国家先后发布了《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、中共中央办公厅 国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，围绕这两个文件的精神。首先，全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容，加强法律之间的衔接，使法律相协调；修订《矿产资源法》、《草原法》等基本法，明确保护生态环境的立法目标，在基本法中增加责任条款；尽快制定《生态补偿法》、《生态损害赔偿法》等法律法规；其次，制定操作性强，适合本地区的地方性法规。新修订的《立法法》第72 条，明确赋予了设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，这给呼伦贝尔市矿产资源开发中保护草原生态环境带来了立法的契机，呼伦贝尔市人大及人大常委会应针对不同矿产类型、不同开采方式及各地域、各矿区、各地段矿产资源开发利用强度因素，按照“区内相似，区间相异”的原则，因地制宜的尽早制定矿产资源开发中不同等级、不同区域的草原环境保护的地方性法规。

（二）理顺执行监督机制

1.执法机制上，建议应该将环境保护部门像国家税务局一样实行垂直管理，独立其人事与财政权，只有摆脱地方政府的管理，按照职权开展环境保护和治理工作，才能最大限度的发挥环境保护部门的作用。

2.监管内容上，相关部门应各负其责，在矿产开发前严格准入门槛，严厉打击无证开采行为；在矿产开发的过程中要加强执法监察力度，对越界开采、掠夺性开采等各种非法开采行为严格执法，不以罚代责，构成刑事责任的移交司法机关追究刑事责任；在矿山闭坑后严格土地的复垦制度。2015年，海拉尔区和谐矿区建设工作取得了明显实效，如蒙西一井对采矿造成的草场沉陷区进行治理，恢复植被43.02万平方米，对矿区工业广场进行绿化，共种植松树400棵，杨树120棵，草坪2000平方米，共投入资金35.24万元，蒙西水泥石灰石矿投资 200余万元分别对矿区排土场和场区进行了治理和绿化，共治理排土场30余万平方米，清理固废40余万方，种植树木800余株。⑤

此外，还需强化对矿山开采中配套设施的监管，如矿产开发中相关执法部门批准对草原生态环境影响较小的运输线路的修建及运输方式。

（三）畅通司法救济途径

司法是救济的最后一道途径，为了畅通司法救济途径，笔者提出以下几点建议：1.将环境公益诉讼案件纳入法律援助的范围，指定公益律师或专业律师提供法律服务，积极鼓励环境专家参与环境公益诉讼；2.呼伦贝尔市政府可以借鉴国内部分省市如无锡市政府的做法，设立环境民事公益诉讼救济专项基金。通过设置财政专户，法院判决的钱打到这个财政专户里，专门用于环境修复，原告起诉时诉讼费用如果交纳困难的话也可以从上述专户中支出。⑥3.借鉴美国具结裁判的制度，鼓励磋商解决，允许受害人选择一审终审制，避免环境损害赔偿案件无限期的审而不结，最后判决的赔偿款成为迟到的正义。4.修订《侵权责任法》关于地下挖掘活动致害赔偿责任的归责原则，实行过错推定责任原则，因果关系是否成立的举证责任分配参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，即地下挖掘活动致害赔偿责任的因果关系由加害人证明。

（四）加强社会化救济措施

1.设立专门的管理机构明确管理职责，是国外发达国家提高矿产资源开发生态补偿监督管理效率的有效措施。建议设立专门的隶属于政府的管理部门——生态补偿管理委员会，委员会下设矿产资源开发生态小组，负责协调各部门之间、各个地区之间有关矿产资源生态补偿征收管理事务，负责使用和发放生态补偿基金。在补偿方式上，实现以生态补偿金为主，坚持“谁污染，谁治理，谁受益，谁治理”的原则，使企业作为生态补偿的最大补偿主体，实现“专项征收、专项管制、专项分配、专项负责”的良好运行机制。

2.加大宣讲环境责任保险的价值，鼓励企业积极参加环境污染责任保险，责任限额由投保企业和承保公司共同协商确定，保险公司合理分担保险期内污染事故的赔偿责任。

综上，建议呼伦贝尔市应尽快出台地方立法，严格执法，畅通司法救济机制，加强社会化救济，这样既能使矿产资源得到有效利用，又能使草原生态环境得到保护，实现经济发展与生态保护协调发展的目标。

注释：

① 呼伦贝尔市矿产资源总体规划(2008-2015).

② 李海，刘成昆.呼伦贝尔草原危机：煤电基地带来生态灾难，载于中国经济网，2012年8月27日.

③ 翁根其其格，马斌，杨春梅《浅析矿产资源开发生态补偿立法机制的完善——以内蒙古自治区为例》，牡丹江教育学院学报，2015年第10期.

④ 杨春梅，王文昌.论环境责任保险制度的理论基础，呼伦贝尔学院学报，2007年第2期.

⑤ 海拉尔区和谐矿区建设工作取得明显实效，载于呼伦贝尔市国土资源局网站，2015年11月20日.

⑥ 最高法发布环境公益诉讼司法解释：不受地域限制，载于京华时报，2015年1月7日.