王瑛琨 王进

（延安大学经济与管理学院 陕西 延安 716000）

前言

政府失灵论是对政府在弥补市场失灵时所采取的政策手段和政府自身行为局限性的研究，矫正政府失灵是我国现阶段政府改革和社会转型所要面临的问题。

一、政府失灵理论回顾

随着重商主义被经济自由主义取代，“亚当﹒斯密在《国富论》中指出，每个人在自身利益的驱使下，会努力为自己的资本找到最有利的用途，在追逐个人利益过程中，不知不觉被一只“无形之手”牵引着促进社会财富的积累，政府不必干预经济，放任市场主体追逐利益即可实现资本主义的发展”[1]。但1929年到1933年的经济大萧条使经济自由主义受到质疑，凯恩斯的政府干预论逐渐取代了经济自由主义。事实证明政府干预经济的过程中仍然是存在其行为的局限性，政府是有形的手而市场是无形的手，过分强调政府干预而忽略市场调节势必会强化政府的垄断地位，而且政府的公共性和非营利性会使公共资源的分配和利用方面存在极大浪费。“对国家干预主义的强调，实际上蕴含了一个不真实的假定前提，即政府能够代表社会，并能够按照社会的利益去纠正市场所带来的问题，同时政府纠正市场的干预活动和措施却不会造成新的恶果”[2]。直到 20世纪40年代末公共选择学派将新古典经济学的基本假设引入到分析政府失灵中，即将经济学的研究方法运用到政治问题，成为研究政府失灵的典范。公共选择理论认为政府失灵又可以称为官员政治中的无效率，也就是所谓的政府失灵，并认为在这种状态下，在政治体系中表现为机构人员冗杂、较低的工作效率和财政与人力上的浪费等现象。公共选择学派引入“经济人”假设，认为在政治市场，人也同样与处于经济社会的人一样是自利的、理性的、追求效用最大化的。进而分析了政府失灵产生的原因主要有：信息不全面、政府具有自我膨胀的倾向、政府部门内部缺乏竞争、利益集团的阻碍、政府官员的自利动机、政府活动的低效率。而以布坎南为代表的公共选择学派提出的矫正政府失灵的对策是最具影响力的，即进行宪政改革，即从外在制度上加以约束政府行为。其他公共选择学派也提出在政府机构之间引入竞争机制、改革行政管理体制等矫正对策。

基于对理论发展的回顾，政府失灵论是对政府在弥补市场失灵时所采取的政策手段和政府自身行为的研究，目的是使政府科学高效地行使职能来合理规范市场行为，避免政府失灵与市场失灵同时出现的情况，而且政府失灵论对现代我国政府改革和职能转变也具有指导作用。对政府失灵研究比较有代表性的公共选择理论是在新古典经济学基本假设基础上，运用经济学的研究方法研究政治问题为研究政府行为、行政改革提供了新的思路，对公共管理研究发展是有价值的。但该理论是在西方资本主义的经济发展环境中产生的，而且理论中对“经济人”假设的运用来分析政府行为的依据过于依赖，对处理政府与市场关系的解读过于绝对。所以研究我国政府失灵问题要结合我国的发展阶段和存在的问题来进行矫正政府失灵。

二、我国政府失灵的表现

萨缪尔森为政府失灵下的定义为“当国家行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰当的人时，政府失灵就产生了”[3]。也就是说，当政府在弥补市场功能缺陷时所采取的政策手段和下达的命令在实践中无法顺利落实和被遵守，并没有达到矫正市场缺陷反而造成经济效率下降和社会福利的损失。我国在现阶段政府失灵的问题也是很明显的，有以下表现：

（一）政府与市场边界不清

我国政府与市场的关系是经历过改革开放前后30年发展的，是从计划经济时代转变到目前有中国特色的社会主义市场经济，政府与市场的关系是带着传统烙印的。在计划经济时代，传统的管制型政府是经济发展中的主导，在资源配置中是主角，而市场的作用微乎其微。新时期政府与市场的关系应该是充分发挥市场在资源配置中的决定作用，但是我国传统的行政体制，致使政府仍然是过多的参与资源配置，政府在弥补市场失灵时参与资源配置是毋庸置疑的，但是过分的干预会妨碍市场的正常运行，从而导致政府失灵。市场是资源配置的主体，而政府应该是在宏观上进行调控。政府的越位必然会导致资源的浪费和寻租行为的发生。政府与市场的边界不清再加上传统的行政管理思维的阻碍，政府失灵在所难免。

（二）公共决策失误

政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵[4]。政府出台政策及作出公共决策旨在提高经济发展质量、市场发展更加合法规范，但是当公共决策的落实受到阻碍并出现难以执行、与实际预期出现很大偏差的时候，政府失灵便出现了。在我国这样的状况屡见不鲜。政策制定缺乏科学的方法、制定决策过程缺乏监督、信息收集不全面、缺乏舆论监督等等现象造成我国公共决策经常出现朝令夕改、决策时滞等现象。而且政府在做出公共决策时会带有个人偏好、并受利益集团影响，对当前发展局势判断不够客观，导致了民众抵制等不配合决策执行等状况均是我国现阶段政府失灵的表现。

（三）公共产品的供给效率低下

公共物品的非竞争性、非排他性决定了市场在提供公共产品时效率和质量均不高，而政府是提供公共产品的主角，弥补市场提供公共产品的局限是政府职能之所在。“然而我国在公共物品供给中实行两种政策，即将有限的资金主要投入于城市公共物品，由各级政府向城市提供公共物品，农村公共物品则主要依靠农民或农村基层组织自行解决”[5]。在公共产品的提供上，财政资金充足与否是直接影响公共产品提供效率的，我国现阶段农村基层组织财政资金不足、提供公共产品动力不足；城市公共物品的提供虽然在财力方面优于农村基层，但是在对公共产品的分配上不合理、财权的利用上缺乏外在监督机制约束造成公共资源浪费现象屡屡发生。无论是在城市还是在农村，公共物品体现出来的是供给效率低下、供给动力不足，并且在城乡体现出明显的有失公平，这均是我国政府失灵比较突出的问题。

三、我国政府失灵的矫正

我国的政府失灵问题集中体现为政府在弥补市场失灵时虽进行宏观调控却过分干预、政府行政决策缺乏强有力权力约束机制，政府在提供公共产品、履行职责时效率低下。矫正政府失灵是我国新时期政府职能转变、行政体制改革的关键，为此，提出以下建议：

（一）建立有限性政府

矫正政府失灵的核心就是对政府与市场关系的处理，在新时期政府不再是计划经济时代传统的管制型政府，而是需要政府在弥补市场失灵的同时，仍然让市场在资源配置中发挥决定性作用，即建立有限性的政府。有限性政府并不是放任市场失灵不顾，任其自我调节，而是在宏观上为市场提供良好的法律监督为主、适当的政策调节为辅的外在发展环境。有限性政府的建立是需要进一步推进市场化改革，市场能够发挥作用的领域政府就要为其创造良好的发展空间，政府对市场失灵的弥补更要适可而止。我国政府的行政理念受计划经济时代影响较大，建立有限性的政府就变得非常有必要。有限性政府是在行政规模上有限，即简政放权，层层递进的传统行政审批是制约政府办事效率的主要因素[4][5]。在这一点上不是职能履行环节的省略而是合理分权、提高行政办事效率，达到推动建立有限性的政府并提高政府职能进一步转变的效能。另外，有限性政府也对政府权力合理约束提出了新的要求，即需要在权力上合理分配，为市场提供发展空间的同时权力要进行对应，避免出现有权无责、有责无权的现象。建立有限性的政府是一个协调政府与市场如何发挥各自功能的过程，也是平衡政府权责对等、推进职能转变的必然结果。所以有限性政府的建立应作为矫正政府失灵的首要目标。

（二）完善行政监督体系

矫正政府失灵不仅需要内部行政理念的转变，更重要的是需要外在的监督机制的完善。由理性经济人假设可知政府也是由有自利动机的经济人组成，在自利动机的驱使下，政府对市场活动进行干预时，其机构不断的自我膨胀，行政规模在利益面前不断扩大，必然导致行政效率下降，这就需要监督体系尤其是权责监督体系的完善。此外，政府在公共决策中体现出的政策时滞、政策执行受阻等问题，也缺乏外在的监督机制。完善行政监督体系，首先要做的是在现有内部监督部门的基础上要进一步完善监督系统，使监督部门在监督职能的履行上更具有系统性、独立性、规范性、高效性。即要对政府行政活动的各个环节由独立的监督部门对行为进行规范，避免行政审批中人为拖延时间，不给寻租行为的发生留有可趁之机。其次，要培养法治思维，从政府到社会乃至民众法治思维的培养，是政府职能转变中权责合理划分的保障，也是对政府制定公共政策运用科学方法收集信息的外在动力[6]。完善行政监督体系不仅需要政府由内而外的完善，更重要的是公民对政府行为的监督与反馈。政府要主动接受来自公众舆论的监督，根据社会的需求调整政府对市场的干预力度和政策内容，这样不仅符合新时期政府职能转变的要求，更能缩小政府行为与民众目标期望的偏差，并且有利于公共政策的顺利推行。所以完善行政监督体系是对政府在权力使用、行为约束方面通过法律进行合理监督的过程，也是政府与民众加强互动交流的转变。无论是新时期政府改革、还是矫正政府失灵完善行政监督体系均是不可或缺的外在保障。

（三）政府内部引入竞争机制

在对我国政府失灵表现的分析中，可得出我国政府行政模式是带有明显的传统烙印的，即自上而下的层级制和统管全局的特点。长期的政府权力高于一切的状况，导致政府内部缺乏危机感和竞争意识。长此以往，行政效率低下、忽视社会真正需求、对市场干预过度、职能转变滞后等现象均是导致政府失灵的因素。与企业等社会组织不同的是政府是具有非盈利性的公共部门，这也使政府内部缺乏竞争机制。而引入竞争机制对政府失灵的矫正有着重要作用。要根据政府的职能特性引入竞争机制，政府在职能特性表现出的公共性、强制性、扩张性决定了政府内部不能像盈利组织一样可以通过利润、解雇职员等举措培养竞争意识。政府内部引入竞争意识是为了提高公共服务质量、改善公共物品的提供效率低下等问题。所以在政府内部各个部门之间可以定期进行政务公开，并由独立的监督部门进行监督；对公务员的考核机制不要仅局限于国家统一的考试形式，对已经录用的公务员也要定期组织培训考核，加强公务员自身的学习意识，加快“铁饭碗”等传统观念的转变；对即将录用的公务员要注重以民为本的服务意识和政务熟练程度的考察。在政府考核机制中和部门内部引入新的行政理念也是在无形之中引入竞争机制，这符合新时期政府改革的目标，更是矫正政府失灵的重要举措。