彭宇文（武汉大学，湖北 武汉 430072）

独立学院政策回顾评析与现实展望

彭宇文
（武汉大学，湖北 武汉 430072）

独立学院是我国世纪之交出现的一种新型办学形式，2003年教育部首次从国家层面对独立学院的名称、管理原则与运行机制等方面问题进行了基本定调。随着独立学院的发展，针对其办学活动中存在的突出问题，国家独立学院政策进入2004年的“清理规范”、2005年的“严格整治”阶段，并在2006年“持续跟进”，直至2008年进一步“依法治理”，明确了基本政策与发展方向。整体分析这些政策过程可以发现，一系列政策的出台，具有实践性、渐进性、探索性、积极性，逐步明晰了独立学院建设的基本制度框架，有力促进了独立学院规范发展，政策效果明显。作为新生事物，独立学院政策过程中还面临着诸多困境与挑战，如何在实践中发挥其预设的作用、实现预期的政策目标，实际效果需要通过政策实施过程去检验。

独立学院；公共政策；改革创新

自国家实施高等教育大众化战略之后，高等教育在办学模式、专业设置、培养方式、招生就业等诸多方面都发生了一系列重大变革，而对管理体制与运行模式带来重要影响的一个新现象就是独立学院的产生。1999年浙江大学与杭州市人民政府联合创办浙江大学城市学院，标志着我国独立学院的产生。2003年以前，国家教育行政部门多将独立学院称为“普通高等学校按照新的管理模式和运行机制举办的分校、二级学院”，对这种自下而上产生的新的办学形式处于观望状态，直到2003年4月教育部颁布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，这种新型办学形式的发展才进入到相对规范的阶段。因此，本文拟选择2003年以来特别是2003—2008年有关独立学院的若干政策进行评析，以使我们能够对改革创新进程中我国高等教育政策的特殊过程有所了解和思考。

一、2003：基本定调

教育部2003年4月23日颁布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发〔2003〕8号），这份文件在独立学院发展历史上具有极为重要的规范性意义，从政策角度分析，它对独立学院有关问题做出了若干基本定调。

其一，第一次从国家政策层面提出了“独立学院”的概念，使原来在多种角度使用的“分校”、“二级学院”等用语得到了统一，也使“独立学院”从此成为我国高等教育办学形式中的一种正式用语。《意见》开篇即对“独立学院”的概念进行了界定：“本文所称独立学院，是专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、‘分校’或其他类似的二级办学机构不属此范畴。”值得注意的是，虽然《意见》明确将一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、“分校”或其他类似的二级办学机构排除出独立学院范畴，但在其后的实际操作中，从省级教育行政部门到教育部都仍然将那些并不真正具有新机制、新模式特征的二级学院（也就是俗称的“校中校”）纳入为独立学院范畴进行管理，这也许是各级教育行政部门面对现实的无奈之举，却给之后独立学院的规范发展埋下了很大的政策性隐患。

其二，明确了国家对独立学院管理的基本原则。《意见》第二条提出：“试办独立学院要贯彻‘积极支持、规范管理’的原则。”可以看出，国家教育行政部门对独立学院的基本态度首先是积极的，这也是新世纪初推进高等教育大众化进程的实际需要，但与此同时，其对独立学院的举办又是态度慎重的，文件中表述的“试办”意味着独立学院仍然是试验性办学形式，需要探索，需要实行规范管理。国家教育行政部门这种积极而又慎重的态度，直接影响了独立学院下一步的建设发展。实际上，《意见》颁布实施后，各级教育行政部门对独立学院的新增审批明显趋于严格，并加强了对已有独立学院的检查清理工作。

其三，明确了独立学院的基本管理模式和运行机制，特别强调性地明确了独立学院的独立法人资格及相关独立性要求。《意见》第四条提出：“试办独立学院要一律采用民办机制。”“试办独立学院要一律采用新的办学模式。”两个“一律”的提出语气是比较强硬的，反映出国家教育行政部门对独立学院的法律地位等问题开始形成了较为明确的政策意见，对通过独立学院这种新型办学形式为中国高等教育体制改革带来的新探索提出了比较明确的政策性导向要求。当然，正因为是试办，所以尽管《意见》对独立学院的独立法人地位提出了明确要求，但独立学院究竟是不是属于民办高校性质，实施民办机制是不是意味着独立学院就是民办高校法人，《意见》及其后的有关权威性阐释仍然语焉不详，在理论界和实务界也存在着民办高校法人与混合型高校法人等不同观点的解读。

其四，明确了独立学院办学活动的有关要求，使各级教育行政部门及有关方面对独立学院的规范管理有了比较具体的政策依据。《意见》以较大篇幅对独立学院的申请者与合作者、办学条件、办学质量与办学行为监督和管理、专业设置与招生、财务管理、党团工作等多方面办学活动提出了基本要求，明确了各方面的管理责任，使独立学院的办学活动更为有据可依。

文件下发后的当年6月19日，教育部召开网络视频工作会议，时任教育部党组书记、部长周济出席并就普通高校以新的机制和模式试办独立学院问题讲话，他要求各地、各部门和各高校进一步统一思想，提高认识。要正确把握试办独立学院的内涵，提高对试办独立学院重要性的认识，全面理解“积极发展、规范管理、改革创新”的原则，坚决防止片面追求经济效益的倾向。要结合本地区、本部门经济、社会发展的实际情况，理清今后高教发展的总体思路，精心部署独立学院工作的试办工作。要采取果断措施，坚决贯彻《若干意见》，对不符合文件规定的办学行为和办学机构坚决进行清理、整顿。①参见《教育部：新的机制和模式试办独立学院网络视频工作会议》，中国教育科研和计算机网2003 年6月20日。

根据网络视频工作会议精神，教育部于2003 年8月15日下发《关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》，开始组织对已经省级人民政府或省级教育行政部门批准试办的独立学院（原民办二级学院）进行检查清理和重新报批的工作，并要求各省级教育行政部门要结合此次检查清理的实际，分三类不同情况予以处置：对不符合《若干意见》要求的学校，要坚决停办，并认真、负责地处理好善后事宜；对暂不符合《若干意见》要求的学校，要提出限期整改的明确意见和具体措施，使其尽快达到标准；对符合《若干意见》要求的独立学院，按要求逐校填写《独立学院重新报批表》，连同申办报告、专家评审报告、省级教育行政部门的初审意见等有关材料，一并报教育部审批确认。

检查清理政策的实施，实际上是国家教育行政部门对地方教育行政部门有关独立学院政策的检查清理，反映出自上而下紧缩管控的政策倾向。

二、2004：清理规范

2004年1月8日，教育部下发《关于做好2004年普通高等学校招生工作的通知》（教学〔2004〕1号），专列第六条“规范独立学院的招生管理工作”，要求各省（自治区、直辖市）教育行政部门、高等学校招生委员会办公室按照“积极发展、规范管理、改革创新”的原则，做好独立学院的招生管理工作。凡未经教育部确认或审批的普通高等学校以民办机制举办的各类二级办学机构，各省（自治区、直辖市）教育行政部门、高等学校招生委员会办公室一律不得在普通高校招生工作中公布其招生计划和安排招生。这一规定是对2003年检查清理独立学院政策实施成效的跟踪性强化。

2004年9月22日，教育部办公厅下发《关于做好独立学院本科专业清理备案工作的通知》（教高厅〔2004〕22号），要求对独立学院2004年以前（含2004年）举办的已招生的本科专业进行清理、备案。《通知》中更为重要的一项政策是对独立学院的专业设置管理工作进行了明确规范：“从2004年开始，独立学院增设、调整本科专业一律以独立学院为单位独立申报。独立学院凡新增、调整本科专业，需先报申请者审核，按《高等学校本科专业设置规定》中的有关要求，将申请者的审核意见，连同其他专业申报材料报送独立学院所在地的省级教育行政部门。”《通知》的这一要求彻底改变了以往独立学院按照举办高校已有专业自由开办招生专业的松散管理状况，将独立学院专业设置管理纳入到国家统一管理的规范化体系之中。除此之外，《通知》还提出：“从2005年开始，我部将组织专家分期分批对独立学院的教学工作进行评估，学院的专业设置、办学条件和教学质量是专家考察评估的重点之一。对经过评估教学工作未达合格的学院，将责令其限期整顿。”这是教育部第一次在文件中提出针对独立学院进行教学评估工作的比较具体的安排意见，这一意见延伸拓展了《通知》关于专业设置工作的管理要求，进一步强化了对独立学院管理的政策性约束。其实，《通知》以教育部办公厅文件字号下发，其效力层次是相对较低的，但在这样一份效力层次相对较低的文件中却提出了具有一定行政许可与审批性质的管理要求，其政策制定的规范性和政策实施的有效性等问题值得斟酌考量。

2005年3月25日，教育部公布《关于公布独立学院本科专业清理备案结果的通知》（教高函〔2005〕8号），对上述清理工作的有关结果进行了通报。经过清理，本次经教育部备案的独立学院本科专业共3581个，其中3575个本科专业，可按照批准的专业名称、专业代码、修业年限、学位授予门类等内容自2005年继续招生；具有一定人才培养特殊性的信息安全、运动训练等6个本科专业需组织进一步专门检查，待检查合格后方可继续招生。经过此次清理，独立学院专业设置工作步入了规范化管理的轨道，而且清理政策的实施，在客观上促使独立学院办学者开始真正思考如何有别于举办高校以形成符合自身办学层次实际的专业体系，对推进具有自身特色的专业建设以及在此基础上的独立学院办学特色建设发挥了积极作用，政策实施的成效得到了延伸与拓展。

2004年11月18日，教育部在京召开进一步做好独立学院试办工作座谈会，邀请部分省教育厅厅长以及独立学院的申办者、合作者和独立学院院长等有关方面代表座谈，就独立学院试办过程中出现的新情况、新问题听取意见。教育部副部长张保庆参加了会议并讲话，他指出，今后对独立学院要继续坚持“积极支持、规范管理、改革创新”原则和“优”、“独”、“民”三条要求。他特别表示，近一年的实践证明，教发〔2003〕8号文件是一个好文件。今后一个时期的主要任务，是认真全面地落实8号文件的精神，把各方面的工作做好。①参见《教育部在京召开进一步做好独立学院试办工作座谈会》，《中国教育报》2004年11月25日。可以说，这次会议实际上是独立学院政策实施过程中的一次协调沟通与信息反馈环节，通过这个环节，政策制定者表明了对有关政策的肯定与坚持态度，而政策的具体执行者和政策的直接利益相关者则提出了政策执行过程中的问题与矛盾，向政策制定者反馈了关于政策效果的新信息，这些信息的输入为政策执行的监控及有关政策优化性输出提供了支持。

2004年11月23日，教育部下发《关于对独立学院办学条件和教学工作开展专项检查的通知》（教高函〔2004〕21号），部署从2004年12月至2005年2月，分期分批对独立学院办学条件和教学工作进行专项检查。关于检查的目的，《通知》提出：“通过检查，总结试办独立学院的办学经验，深入了解在办学过程中出现的问题和矛盾，为改进今后工作，完善相关政策提供依据；促进独立学院进一步加强教学基本建设，改善办学条件，规范招生管理，提高教育质量，办让人民满意的高等教育。”这实际上是对国家独立学院政策实施情况的评估与监控措施，特别是针对2003到2004年一些独立学院在招生等办学活动中出现的不规范行为通过专项检查的形式予以制约，反映出独立学院政策过程中存在着比较突出的现实问题，必须采取非常规措施加以应对。

三、2005：严格整治

2005年2月3日，教育部颁布《关于做好2005年普通高等学校招生工作的通知》（教学〔2005〕2号），第八条规定：“严格规范独立学院招生行为。经教育部批准或备案的独立学院要全面如实介绍学校办学性质、条件和收费标准等招生信息，不得做任何可能误导考生的宣传和承诺。独立学院招生广告须经申办高等学校和所在地省级教育行政部门审查后方可发布。在招生中要严格按照国家有关规定和下达的招生计划进行录取。严禁未经省级招办擅自组织生源、未经省级招办核准拟录取名单擅自寄发录取通知书。”再一次在国家教育行政部门的政策中提出更为具体而严厉的招生工作要求。

更为急迫的是，在上述一般性政策的基础上，2005年2月28日，教育部紧接着又下发了更具针对性的《关于加强独立学院招生工作管理的通知》（教学〔2005〕3号），从加强领导与明确职责、合理安排招生计划、规范招生宣传、强化录取管理工作、严格实行责任追究制度五个方面提出具体要求。一月两文，而且文件中提出多个“要”、多个“必须”、多个“不得”，措辞更为明确而严厉，表现出国家教育行政部门加大政策力度对独立学院招生问题进行整治的强硬态度与决心。

2005年3月15日，教育部公布《关于独立学院办学条件教学工作专项检查情况及有关问题的通报》（教发〔2005〕5号），对按照教高函〔2004〕21号文件进行的专项检查结果公开予以反馈。《通报》指出：从此次专项检查的情况看，全国独立学院的发展是健康的，办学思想和办学原则明确，办学行为日渐规范，教育行政部门对独立学院的管理也日趋严格。但发现，仍有一些独立学院的申办方和投资方未尽职责，一些独立学院的办学条件不达标，个别地方“校中校”和“双轨制”问题仍然存在。《通报》还对查实的2004年湖北地区存在严重违规办学行为的7所独立学院，提出了通报批评及相关的整改要求。专项检查的实施和《通报》的公开发布，特别是对少数违规独立学院的处理，使独立学院政策过程中的突出问题得到了较为明显的整治，有效强化了教发〔2003〕8号文件等政策的权威性和严肃性，政策监控的特殊措施取得了良好实效。但应当看到的是，虽然对招生等方面明显违规的办学行为进行了有效整治，但现实中较为突出的“校中校”和“双轨制”问题仍然没有得到解决，尽管《通报》语气强硬地明确要求规范独立学院的办学体制和办学模式，严禁“校中校”和“双轨制”，但地方经济发展的差异和局部利益的现实性，导致地方政府在“校中校”和“双轨制”问题的解决上缺乏动力和具体举措，国家独立学院政策的执行在这个事关教育公平、依法行政的重要问题上被拖延和弱化，也为独立学院长远发展的规范性带来了现实矛盾。

教育部在一个季度内连续就独立学院有关工作发布三项文件，其政策制定的力度是空前的，政策目标的价值取向是明确的，政策执行的针对性是强烈的，政策监控的紧迫性也是鲜明的。可以看到，这些政策规定，既有原则精神，又有具体要求，也有责任追究，特别是在招生工作方面，三个文件相互呼应，既有一般规范性要求，又有对违规办学的具体处理实例，增强了可操作性和实际针对性。从2005年开始，随着国家有关部门加大对高校招生工作的规范管理力度，之前一度较为突出的招生乱象得到了遏制，特别是独立学院的招生工作实现了规范有序，国家政策目标得到了实现，政策的执行与监控取得了明显成效，也受到了社会的高度肯定。

四、2006：持续跟进

2006年4月30日，教育部办公厅公布《关于对普通高校、独立学院办学条件等有关问题核查情况的通报》（教发厅〔2006〕2号），对2005年度独立学院基本办学条件和资产权属核查工作的情况进行了通报。《通报》称：经核查发现，部分独立学院办学条件不达标，资产未过户，个别独立学院至今仍靠租赁土地和教学行政用房办学。《通报》对此提出了具体的处理措施：对完全靠租赁土地和教学行政用房办学的6所独立学院，原则上2006年度不安排其招生；对自有土地、教学行政用房均不达标的5所独立学院，及自有土地或教学行政用房不达标的33所独立学院，2006年度安排的招生计划数不得超过当年的毕业生数或去年的实际招生数；对资产未过户到独立学院名下的189所独立学院，予以通报批评。通过《通报》公布的数据可以发现，全国独立学院中有超过大半的学校存在资产权属及基本办学条件方面的问题，办学风险极为严峻。问题所反映出的独立学院政策过程的不完善，既与政策制定者和执行者对独立学院发展阶段认识的不成熟有直接关系，又是地方和部门利益对公共政策执行形成抵触而导致政策走样变形的现实反映，事实上，由于多方面现实原因，各级教育行政部门在独立学院资产权属及基本办学条件方面的政策力度一直不够强硬有力，埋下了独立学院可持续规范发展的隐患。

五、2008：依法治理

2007年是独立学院按照有关政策继续推进规范化发展的一年，经过几年实践，独立学院得到较大发展。据2007年的统计，全国共有独立学院318所，在校生186.6万人，占全国民办高等教育在校生总数的53.4%；其中，独立学院本科在校生165.7万人，占全国民办本科高等教育在校生总数的88.7%。①参见《2007年全国教育事业发展统计公报》，中国网2008年5月5日。独立学院对实现高等教育大众化、深化高等教育改革发挥了重要作用。为进一步规范独立学院设置与管理，2008年2月22日，教育部以第26号令发布《独立学院设置与管理办法》，《办法》包括总则、设立、组织与活动、管理与监督、变更与终止、法律责任、附则共七章五十九条，对独立学院从设置到日常管理的各方面事项做出了全面规定，是迄今为止国家关于独立学院的最完备和最具权威性的部门立法。这一教育行政规章的出台及实施，使国家的独立学院政策上升到更高层面，标志着独立学院政策发展新阶段的开始，具有极为重要的意义。2008年2月29日，教育部在京召开全国独立学院工作会议。会议主题是贯彻落实《独立学院设置与管理办法》，促进独立学院健康发展。会议上印发了《关于〈独立学院设置与管理办法〉的工作说明》，就有关政策的制定过程、基本内容和实施要求进行了具体阐释和部署。时任教育部部长周济在讲话中指出，新形势下，贯彻执行《办法》要更加突出独立学院的“优”、“独”、“民”原则，“优”，就是要更加强调优质教育资源参与举办独立学院，更加强调独立学院提高办学水平和教育质量；“独”，就是强调独立学院在法律和制度上的独立地位；“民”，就是进一步明确独立学院的民办属性，促进独立学院在运行机制和管理体制上改革创新。他要求，省级教育行政部门要切实负起责任，进一步加强领导，采取有力措施，积极稳妥、分步有序地做好过渡期的有关工作，切实加强独立学院稳定工作，确保稳定局面，全面做好《办法》的各项落实工作。②参见《加强规范管理促进独立学院健康发展：教育部在京召开全国独立学院工作会议》，新华网2008 年3月1日。

《独立学院设置与管理办法》作为当时最为权威的独立学院政策，在独立学院制度建设上突出体现出以下三方面重点：其一，明确了独立学院的法律性质。《办法》第三条规定：“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。”虽然之前的多项政策中都提及独立学院实行民办机制、参照民办高等教育政策进行管理，但一直没有直接表明独立学院的法律属性，造成了理念认识上的模糊和政策实施上的含糊，在一定程度上影响了独立学院的发展。《办法》的规定使独立学院的法律属性得以明确，尽管关于这方面的问题在理论上还存在一些争论，但在国家政策层面的明晰，使独立学院从此正式纳入国家民办高等教育管理的政策范畴，其实际意义是明显的。其二，规范了独立学院法人治理结构。《办法》就独立学院的设立、组织与活动、管理与监督、变更与终止及法律责任等方面事项，做出了比较全面的规定，较为清晰地规范了独立学院法人治理结构，厘清了内外部关系，使独立学院的规范治理有法可依。其三，明确了独立学院发展前景。《办法》在“附则”中规定：“本办法施行前设立的独立学院，按照本办法的规定进行调整，充实办学条件，完成有关工作。本办法施行之日起5年内，基本符合本办法要求的，由独立学院提出考察验收申请，经省级教育行政部门审核后报国务院教育行政部门组织考察验收，考察验收合格的，核发办学许可证。”明确提出了独立学院建设的五年过渡期，实际上也是从政策角度为独立学院分类建设发展的定位及可持续发展的路径选择提供了制度化依据，有利于各独立学院根据自身实际情况理清建设发展思路。

《独立学院设置与管理办法》颁布实施后，教育部进一步加快了相关配套政策的跟进步伐。在社会普遍关注的独立学院学位证书发放问题上，教育部在2008年4月《独立学院设置与管理办法》生效的第一个月内连续下发两个文件，对有关事项做出了规定。2008年4月8日，教育部（国务院学位办）下发《关于审批独立学院为学士学位授予单位工作的通知》（学位办〔2008〕17号），要求各省级学位委员会会同省级有关教育行政部门，对本省（自治区、直辖市）区域内经教育部批准正式设立的独立学院，根据新增学士学位授予单位的规划和有关规定及工作方案，坚持标准、保证质量，组织开展对独立学院获得授予学士学位资格的审批工作。经各省级学位委员会审核批准获得学士学位授予资格的独立学院，从2008年秋季入学的学生开始，以独立学院的名称颁发学士学位证书。2008年4月28日，在教育部办公厅下发的《关于做好2008年独立学院招生简章审查工作的通知》（教学厅函〔2008〕8号）中，除明确而具体地对独立学院招生简章（招生章程）的主要内容项目及备案审查程序进行了规定以外，还专列一条特别要求：“独立学院招生简章（招生章程）必须明确说明：自2008年起招收的学生，学习期满成绩合格的，颁发独立学院的毕业证书，符合学士学位授予条件的，颁发独立学院的学士学位证书。”其后，全国各独立学院均按照要求在当年的招生简章（招生章程）中对由本校授予学士学位的事项进行了特别说明。但是，对照上述两个文件，可以看出其中存在着一定的冲突之处，按照学位办〔2008〕17号文件规定，只有获得审核批准的独立学院才能自授学位，而按照教学厅函〔2008］8号文件要求，则所有独立学院均通过招生简章（招生章程）公开说明了自授学位的事项，从而造成了无论是否能够获得省级学位委员会审核批准而都具有学士学位授予资格的既成事实。两项政策的冲突，实际上在一定程度上否定了第一项政策的规定，将省级学位委员会的审核批准工作置于了两难境地，只有对所有独立学院全部核准学士学位授予资格，才能皆大欢喜，而这与当时独立学院办学水平参差不齐的现状显然不符，但如果否决了一部分独立学院的学士学位授予资格，又必然会导致其招生简章（招生章程）面向社会做出的公开说明的失效，甚至可能引发社会矛盾。这些现实问题的存在，对有关部门在独立学院政策细化与协调、政策执行过程中遇到问题的应对，以及政策过程的监控与绩效评估环节的加强，都提出了更高要求。

六、政策过程的综合评析与现实展望

整体分析2003—2008年国家关于独立学院若干政策的全部过程，可以得出几个基本结论：第一，一系列政策的出台，逐步明晰了独立学院的基本定位，确立了独立学院建设的基本制度框架，有力促进了独立学院规范发展，整个政策过程具有较为突出的渐进性、积极性特点，政策效果比较明显。第二，独立学院作为新生事物，其政策过程中还存在着许多问题，如：政策制定的不成熟、摇摆，政策内容不具体、操作性不强、相对滞后，政策执行的区域间不平衡，政策执行监督不到位、缺乏有力手段等等，需要进一步完善。第三，独立学院发展还存在着政策环境困境，对民办教育、独立学院在国家高等教育体系中的定位的认识不一，还有许多歧视性限制性政策，这些问题都制约了独立学院的发展，也使社会上、高等教育界内部以及独立学院自身都对独立学院发展前景存在不同研判，难以形成一致认识。第四，《独立学院设置与管理办法》等政策的出台，是独立学院实践发展顺理成章的结果，如何在实践中发挥其预设的作用、实现预期的政策目标，还面临着诸多问题与挑战，实际效果需要通过政策实施过程去检验。第五，随着国家教育体制改革发展的不断深化，对独立学院这种特殊办学形式的认识也在不断发展，在独立学院办学活动实践中有关其政策的探索也在不断深化，实践性、探索性、发展性成为国家独立学院政策过程的重要特征，而且从目前独立学院建设的实际情况看，这些特征也许还将长期存在。

《独立学院设置与管理办法》的实施，明晰了国家教育行政部门关于独立学院的基本政策，也使独立学院发展有了明确的方向。该政策成为2008年以后相对稳定实施的独立学院基本制度，有效地推进了独立学院建设与发展。特别值得注意的是，随着有关政策实施进程的推进，国家教育行政部门关于独立学院的态度也越来越积极和肯定，针对实际中一直存在的关于独立学院发展去向的疑问，有关方面明确表达了鼓励与支持的态度，这种态度在教育部官网“来信回声”栏目中可以得到直接印证。2011年12月16日，教育部官网在回答“国家教育、财政等相关部门对独立学院的管理和支持政策是否会在近期有所调整？是否会加强对独立学院这个高等院校重要组成部分的关注？”的读者问题时，答复道：“在贯彻《独立学院设置与管理办法》（以下简称26号令）的工作中，现有独立学院及其举办者可以根据自身的条件和实力，选择不同的未来发展走向。条件好、实力强的，可以继续举办独立学院或转设为出资者独自举办的民办本科学院；条件差、实力弱的，可以转为高等职业学院或其他层次的民办学校，也可以并入其他学校或停办。国家对于举办独立学院以及其他层次、类型的民办学校都是鼓励和支持的。”①参见www.moe.edu.cn 2011-12-16。这一答复实际上表明了国家对独立学院的基本政策态度，相对稳定而积极的政策，也为独立学院发展提供了良好外部环境。

随着独立学院发展五年过渡期政策的实施，独立学院转设调整工作得到有序推进。根据教育部发布的教育事业统计结果，独立学院呈现出逐步加大调整力度的整体趋势，独立学院学校数量的具体数据为：2008年、2009年322所，2010年323所，2011 年309所，2012年303所，2013年292所，2014年283所，2015年275所，2016年1月26日公示转设9所。分析这些数据，可以看到：其一，《独立学院设置与管理办法》出台的前两年，独立学院基本处于对政策进行研判或准备条件的阶段，犹疑观望者居多。其二，自2011年起，部分独立学院开始转设，成为独立设置的民办学校，独立学院学校数量逐年减少，至2016年初共调整减少近60所，约占独立学院总数的1/5。其三，按照政策规定，五年过渡期应当在2013年结束，但是实际进展并不理想，预期的政策目标没有完全实现，规范化工作力度有待进一步加强。其四，对独立学院过渡期政策的实施状况，有必要进行效果评估，并提出具有针对性的完善措施，特别是在当前教育改革发展的新形势下，如何实事求是、与时俱进地推进有关工作，还需要从国家政策层面进一步研判应对。针对现实情况，教育部发展规划司在2013年初曾下发文件《关于上报独立学院规范工作进展的通知》（教发司〔2013〕18号），要求省级教育行政部门进一步梳理独立学院规范工作进展情况，结合当地经济社会发展水平、高等教育发展状况、地方财政对高等教育支撑能力，考虑本地区高等教育结构布局、“十二五”期间高等学校设置规划，特别是本科学校设置规划以及应用科技大学建设、现代职业教育体系建设等因素，认真筹划本地独立学院规范工作。文件还特别强调，要平稳推进独立学院规范工作，合理地、实事求是地确立规范工作目标，对照目标标准寻找差距，制定有针对性的改善措施和时间表，做到一校一策，一问题一措施，确保工作有序进行。

在推进教育治理能力与体系现代化的发展进程中，独立学院如何更好地健康发展，确实还需要进一步加大国家政策指导力度。从当前国家教育治理的大形势来分析，独立学院政策面临着诸多改革发展的良好契机：第一，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的实施，为独立学院政策发展提供了整体思路与宏观指导，《纲要》中提出的发挥政策指导和资源配置的作用，引导高等学校优化结构、办出特色、争创一流，以及大力支持民办教育发展，完善独立学院管理和运行机制，清理并纠正对民办学校的各类歧视政策，健全公共财政对民办教育的扶持政策等，都为独立学院政策发展提供了有力的制度依据，教育行政部门应当据以进一步细化支持独立学院建设发展的政策，将独立学院作为高等教育中将长期存在的一种形式，给予与其他形式高等教育同样平等、公平的政策待遇支持。第二，《高等教育法》的修订，特别是删除了“不得以营利为目的”的规定，有利于调动社会力量参与办学的积极性，给独立学院、民办教育发展提供了更加广阔的法律空间，教育行政部门需要尽快制订非营利性、营利性民办学校差别化扶持政策，既要进一步加大对非营利性民办学校的政策支持力度，又要进一步规范并积极鼓励营利性民办学校发展。第三，国家经济发展新常态所带来的高等教育发展新常态，为独立学院政策发展营造了新的政策环境，教育行政部门应当积极认识新常态、适应新常态，按照治理体系与治理能力现代化的要求，以改革创新的姿态，分析独立学院已有政策的实施情况，总结经验，研判问题与困难，进一步明确国家关于独立学院发展政策的整体思路，完善政策体系，细化政策措施，优化政策环境，借助新常态的发展大势，促进独立学院发展。

责任编辑 张 豫

·思想政治工作研究

G648

A

1003-8477（2016）08-0159-07

彭宇文（1964—），男，武汉大学资源与环境科学学院党委书记，湖北省教育法律与政策研究会副理事长，法学博士，公共管理学科硕士研究生导师，教授。