韩智娟

(广东省水利电力勘测设计研究院,广东 广州 510635)



潖江蓄滞洪区建设与管理初探

韩智娟

(广东省水利电力勘测设计研究院,广东 广州 510635)

潖江蓄滞洪区是北江中下游防洪体系的重要组成部分,是珠江流域唯一一个列入全国蓄滞洪区建设规划的蓄滞洪区。对潖江蓄滞洪区现状进行分析,论证潖江蓄滞洪区建设与管理的必要性,分析了潖江蓄滞洪区建设与管理的主要内容,并提出了建议。

潖江蓄滞洪区;建设;管理

潖江蓄滞洪区是北江中下游防洪体系的重要组成部分,2009年已列入国务院批复的《全国蓄滞洪区建设与管理规划》中,是珠江流域唯一一个列入规划的蓄滞洪区。北江中下游防洪体系以“堤库结合、以泄为主、泄蓄兼施”为方针,目前,北江中下游防洪体系中的飞来峡水利枢纽和北江大堤加固达标工程建设已完成,由于历史和社会经济等原因,潖江蓄滞洪区建设与管理严重滞后,非工程防洪措施基本为空白,广东省有关蓄滞洪区的法律法规存在不足,严重影响了蓄滞洪区的管理及北江中下游防洪体系整体功能的发挥。

1 潖江蓄滞洪区现状分析

1.1 蓄滞洪区内工程设施落后

潖江蓄滞洪区现有堤围17宗,其中清城区12宗,佛冈县5宗,总长为55.45 km,堤围多数建于20世纪五六十年代,近年来多处堤围进行了维修加固,多数堤围防洪标准在10～20年一遇之间。潖江蓄滞洪区现有穿堤建筑物38座,其中水闸18座、排水泵站17座、涵3座。这些穿堤建筑物始建于20世纪六七十年代,部分排水泵站近年更新了机组,目前，全部闸站基本能维持运行。

潖江蓄滞洪区内工程存在的主要问题：①区内堤围建设标准参差不齐,大部分堤围堤身断面不达标,仅有约20%的堤围进行了护坡。②区内穿堤建筑物普遍存在设计标准偏低、设计流量偏小和设备老化等问题。③区内主要堤围堤顶高程均超过了原设定的溃围水位,堤围又缺乏必要的分洪措施,难以适时分蓄洪水。④区内道路网、桥梁等基础设施不能满足分蓄洪水时人口转移的需要。

1.2 潖江蓄滞洪区涉及范围广、人口等实物数量多

潖江蓄滞洪区隶属广东省清远市管辖,根据2016年6月及7月社会经济调查,潖江蓄滞洪区涉及清远市清城区和佛冈县的3个乡镇31个行政村382个自然村13 919户63 157人(户籍人口,常住人口约54 501人),涉及房屋约261万m2, 20多家工业企业,多处幼儿园、小学、中学,以及通信线路、输变电线路等。

1.3 潖江蓄滞洪区相关法律法规存在不足

目前,国家蓄滞洪区相关的法律法规有1988年出台的《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》(国发[1988]74 号)、2000年的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(国务院令第286 号)、2006年修订的《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》(财政部令第13 号)、2006年的《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》(国办发[2006]45 号),2007的《蓄滞洪区运用补偿核查办法》(水汛[2007]72 号),但这些法律法规尚存在几点不足：①法律层面缺乏完善的规定,法律层面仅《防洪法》在“第四章 防洪区和防洪工程设施的管理”中对蓄滞洪区建设与管理作了原则性规定,但没有明确具体的法律责任,法律效力不强[1]。②缺乏蓄滞洪区管理方面的规定,如蓄滞洪区如何进行人口的管理与控制、如何协调人口与土地的关系、蓄滞洪区的产业发展等,现有的法律法规均没有比较全面、可操作性强的规定。③部分政策范围不涉及潖江蓄滞洪区,如2000年的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》仅适用于附录中所列的国家蓄滞洪区,而潖江蓄滞洪区2009年才列入国务院批复的《全国蓄滞洪区建设与管理规划》,故其不在《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》适用范围内。④广东省尚未出台蓄滞洪区相关的任何法律法规,潖江蓄滞洪区是广东省唯一一个列入国家蓄滞洪区规划的蓄滞洪区,且目前正进行可行性研究设计工作,尚未完成,故省有关部门尚未针对蓄滞洪区出台相关的任何法律法规。

2 加强潖江蓄滞洪区建设与管理的必要性

为发挥北江中下游防洪体系的整体功能,保障蓄滞洪区居民的安全及基本生活,促进区内产业发展,加强潖江蓄滞洪区建设与管理的必要性显得十分迫切。

2.1 北江下游防洪体系的保护对象极其重要

北江流域中下游人口众多,经济发达,固定资产巨大。北江下游的防洪安全对保护本地区人民的生命和财产安全、经济建设成果、经济社会的可持续发展,乃至广东全省经济社会的持续稳定发展均具有重要意义。

2.2 按照以人为本、全面、协调、可持续发展的必然要求

随着经济社会的发展,启用临时淹没区和滞洪区的难度越来越大。加强蓄滞洪区建设与管理工作,就是要制定水库临时淹没区和滞洪区土地利用和管理方案,对滞洪区实行风险管理,既要保护清远、广州及北江三角洲部分地区的防洪安全,又要使蓄滞洪区的损失得到合理补偿,基本生产、生活条件得到保障,充分体现以人为本的精神。为此,通过制定适当的补偿运用方案,使水库临时淹没区和滞洪区在需要的时候可顺利启用,给洪水出路,保护下游更重要的防洪目标,减小洪水损失,达到统筹兼顾,实现国家、社会可持续发展的目标。

3 潖江蓄滞洪区建设与管理的主要内容

潖江蓄滞洪区建设与管理,一方面要加强蓄滞洪区防洪与安全设施建设,另一方面要完善人口、土地、产业发展等的管理制度。

3.1 可靠的工程设施

按照流域防洪总体要求和潖江蓄滞洪区分洪任务要求和区内经济社会发展状况,因地制宜地制定潖江蓄滞洪区工程建设和安全措施建设的布局与方案,进行分蓄洪控制工程建设,重点加强以蓄滞洪区现有堤围和进退洪设施为主的分蓄洪控制设施,逐步形成体系完善、设施齐全、调控灵活的蓄滞洪控制工程体系,保证发生设计洪水和超标准洪水时,蓄滞洪区能适时适量运用,按量分蓄洪水,人员安全得到保障,使洪水“分得进,蓄得住,退得出”。

3.2 完善的安全设施

根据蓄滞洪区不同区域的洪水风险状况,组织和引导蓄滞洪区内的单位和个人修建避水台、防洪楼(房)、平顶结构形式房屋,或者按规定的蓄滞洪水位垫高房基,同时因地制宜地采取区内安置、撤退转移至临时安置区等各种方式进行安全设施建设,逐步使区内居民脱离洪水高风险区,最大程度减轻分洪蓄水影响,确保居民的生命安全,改善民生,维护正常的生活、生产秩序[2]。

针对潖江蓄滞洪区的特点和洪水风险分区,在现有安全设施基础上,根据潖江蓄滞洪区的具体情况和各风险分区居民分布状况,对蓄滞洪区中居住在设计蓄洪水位以下受分洪蓄水影响的人口拟定居民安全避洪方案。在进行区外安置规划时,应优先考虑采取后靠蓄滞洪区外岗地方式进行安置,不改变原有耕作方式、行政隶属关系,做到离水不离地。

3.3 合理的人口控制与管理措施

按照《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》要求,严格制定潖江蓄滞洪区内人口控制规划,规定区内人口增长率(自然增长率及机械增长率)要低于省内其他地区,限制人口迁入,鼓励人口外迁或外出就业,制定鼓励人口外迁及外出就业的组织方案及优惠政策,从而逐步减少蓄滞洪区内人口数量,缓解人水争地矛盾,保障蓄滞洪区安定发展。

3.4 因地制宜的土地利用方式

在符合防洪要求,保持蓄洪能力前提下,因地制宜合理进行土地利用。在指定分洪口门附近和洪水主流区域,只能进行农牧业及其他露天方式的使用,以保持自然空地状态,避免有碍行洪；潖江蓄滞洪区其他范围土地利用,可结合蓄滞洪区的特点,种植业方面应努力抓好夏季作物的生产,“保夏夺秋”,秋季种植耐水作物,能收则收；结合区域内现有的养殖业(多家规模化养殖黑鬃鹅、鱼类等的企业和合作社),合理发展养殖业；借鉴学习潖江蓄滞洪区范围内已有的种植合作社的模式,如清城区宏大种植专业合作社,开展了花卉(百合、剑尾兰等)、蔬菜(空心菜、西瓜、香瓜)等种植,这些经济作物种植期所需时间短,且经济效益高。

3.5 符合当地特点的产业发展模式

蓄滞洪区经济发展模式要与蓄滞洪区建设相适应,限制蓄滞洪区内高风险区的经济开发活动,鼓励向低风险区转移或外迁,建设的企业须自行安排可靠的排洪措施。禁止在蓄滞洪区内建设有严重污染物质的工厂和储仓。

3.6 完备的运用补偿和社会保障体系

为保障蓄滞洪区的正常运用,潖江蓄滞洪区需建立完备的运用补偿和社会保障体系[3],以合理补偿蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失,补偿对象包括：水毁工程的修复、农作物、专业养殖和经济林水毁损失、住房水毁损失、无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失；补偿程序包括蓄滞洪区居民家庭财产登记,家庭财产的变更登记,每年汛期前汇总统计,蓄滞洪后损失核查登记,补偿资金拨付等。为保障补偿资金,逐步改变过去洪灾损失单纯依靠政府补助的办法,可研究制定潖江蓄滞洪区防洪基金、洪水保险或社会保险制度。

3.7 生态环境管理制度

目前, 我国蓄滞洪区普遍存在生态环境退化、环境污染加剧、洪灾负面影响严重等问题。潖江蓄滞洪区需在建设与管理前期就要建立生态环境管理制度,包括分区域进行生态改善[4],对重度风险的蓄滞洪区,可限制产业发展,适当开发湿地景观等,在中度和轻度风险区,产业发展要尽量不改变区域内原有生态结果,实现经济开发与区域环境保护相协调；同时要进行蓄滞洪区范围内污染防治工作,禁止在蓄滞洪区内建设有严重污染物质的工厂和储仓,农业种植要降低化肥、农药对水源的污染,严格控制范围内工业企业的污染物排放。

4 潖江蓄滞洪区建设与管理有关建议

4.1 加快加强广东省蓄滞洪区建设与管理立法研究

为进一步规范蓄滞洪区建设与管理,根据国家蓄滞洪区相关的法律法规,加快广东省蓄滞洪区建设与管理立法研究。一方面,可参照湖南、湖北、安徽、河北、天津等地方出台的蓄滞洪区管理办法、蓄滞洪区运用补偿办法、分洪区安全建设与管理条例等相关政策,研究比照已有政策的优点和不足,分析其实施效果及存在问题；另一方面,加强潖江蓄滞洪区的实地调研,实地了解潖江蓄滞洪区的特点,尤其是蓄滞洪区内居民需求,摸清现行的国家有关政策和其他地区有关政策哪些可以为当地所用,哪些政策需要补充,便于结合地方实际,制定广东省蓄滞洪区有关政策。

4.2 建立完善的潖江蓄滞洪区管理体系

确定管理机构、提出管理措施和制度。根据蓄滞洪区人口、土地、经济发展等情况,合理确定工程管理范围和保护范围,提出通讯预警系统建设方案,制定应急救生、疫情控制管理措施,提高蓄滞洪区抗御蓄滞洪损失的承受能力。根据不同分洪、溃堤方案,提出潖江蓄滞洪区风险管理建议,引导区内经济结构、产业结构和生产布局的合理调整,为蓄滞洪区扶贫补偿等方面的相关政策制定、建立社会化保障体系和洪涝灾害损失保险体系奠定基础。

[1] 刘定湘,刘小勇,郎劢贤. 加快制定“蓄滞洪区管理条例”的认识与思考[J]. 水利发展研究,2015(9)：11-14．

[2] 侯传河, 沈福新. 我国蓄滞洪区规划与建设的思路[J].中国水利,2010(20): 40-43．

[3] 陈爱萍,徐静. 国内蓄滞洪区研究文献综述[J]. 中国科技信息,2009(22)：22-23．

[4] 沈和,陈蓉,邓敏,等. 我国蓄滞洪区管理制度与政策创新研究[J]. 水利经济,2011,29(4)：36-40．

(本文责任编辑 王瑞兰)

Primary Exploration on Construction and Management of Pajiang River Flood Detention and Retarding Basin

HAN Zhijuan

(Guangdong Provincial Investigation Design and Research Institute of Water Conservancy and Electric Power, Guangzhou 510635，China)

Pajiang River flood detention and retarding basin, as the only one listed in the national flood detention and retarding basin construction planning in Pearl River Basin, is an important part of the flood control system in Beijiang River. Based on the analysis of the status of Pajiang River flood detention and retarding basin, the necessity of the construction and management has been demonstrated and the main contents of its construction and management has been analyzed, as well as some suggestions have been proposed.

Pajiang River flood detention and retarding basin；construction；management

2016-08-10;

2016-09-22

韩智娟(1986),女,硕士,工程师,从事征地移民工作。

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1008-0112(2016)010-0059-03