付良玉 焦道娟

(中铁二院工程集团有限责任公司， 成都 610031)

高速铁路站区土地综合开发方案探讨

付良玉 焦道娟

(中铁二院工程集团有限责任公司， 成都 610031)

高速铁路提高了区域整体的可达性，增进了城市与区域之间人才、信息、资本的流动，对振兴地方经济有着重要的催化和促进作用。但高速铁路的建设和运营耗资巨大，存在较大资金亏损，融资难度较大。为促进铁路的可持续发展，吸引社会资本投入铁路建设，文章从站区土地综合开发弥补铁路亏损的角度进行分析研究，以川南城际铁路沿线站点土地综合开发为例，提出站区土地开发业态、开发规模、建设时序、投融资模式的综合开发方案，以综合开发效益弥补铁路亏损，外部效益内部化，为铁路建设的可持续发展奠定坚实的基础。

高速铁路； 亏损 ； 综合开发； 可持续

1 引言

高速铁路具有速度快、运输能力大、安全性能高、环境污染小的特点，是国家重要的基础设施和民生工程，是资源节约型、环境友好型运输方式。早在2000年，中国政府为建设跨世纪的现代铁路，提出了加快改革与发展的总体目标和基本思路，即“一个目标，两大任务，三个立足”。其中“两大任务”，一是加快铁路建设，担负起拉动国民经济发展的重要责任；二是实现扭亏增盈，成为我国交通战线扭亏增盈的突破口。实现铁路的扭亏增盈，走可持续发展道路，一直是铁路建设致力解决的问题。本文以川南城际铁路土地综合开发为例，从国家政策中寻求支持，在实际运作过程中发现并解决问题，并从开发业态、开发规模、建设时序、投融资模式等几方面提出综合开发具体方案，最终以综合开发收益弥补铁路亏损，外部效益内部化实现铁路可持续发展。

2 政策支持

面对铁路发展的新形势新要求，为全面实现中长期铁路网规划发展目标，国发〔2013〕33号《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》明确提出“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。”

国办发〔2014〕37号《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》明确了站场周边的综合开发“在扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。”“铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列。”

国家相关政策的提出，为铁路车站进行综合开发提供了强有力的依据，也为川南城际铁路如何以土地综合开发弥补铁路亏损，走可持续发展道路指明了方向。

3 土地综合开发存在的问题

3.1 与地方政府规划的衔接

原城市规划一般都未考虑铁路和站场用地或规划的用地功能与铁路实际线位与站场不相符合，土地综合开发方案应与城市规划相衔接，在与城市发展方向保持一致的前提下对原规划进行调整，调整方案既要满足铁路的技术要求，又要与城市功能定位相符合，这样才具备一定的可操作性。土地综合开发方案研究一般由铁路建设单位或者铁路局委托，政府参与性较弱，一般较难收集相关基础资料，难以得到地方政府认可，大大影响其操作性。

3.2 取得土地综合开发权存在一定难度

按照国家相关文件，新建铁路站场地区综合开发用地采用市场化方式供应，供地价格按出让时的市场价确定。铁路和车站尤其是高速铁路进入城市后，势必会导致土地增值。如武广高速铁路长沙南站，在高速铁路站建设之前地价约为250万/亩，高速铁路通车后，地价上涨到800万/亩，上涨了3.2倍，可以看出高速铁路站对土地增值带动作用非常明显。

土地收入是地方财政重要的收入来源之一，铁路建设单位以车站建成前的地价获得土地将对地方财政收入有一定影响，因此在取得土地综合开发权方面与地方政府矛盾较大，存在一定难度。

3.3 土地综合开发业态选择

近年来，由于国家对房地产市场的调控，房地产市场下行趋势逐步加大，传统的房地产开发盈利空间越来越小，风险较大，铁路建设单位在取得土地后盈利存在一定的风险。因此综合开发应该多方面考虑，做好市场调查，进行多元化的开发，使土地综合开发能真正产生效益以弥补铁路亏损。

3.4 解决方案

土地综合开发最大的问题是建设单位如何在公平公正的市场环境下取得土地的开发权并且盈利，最终实现弥补铁路亏损。在对国内先进城市开发经验学习的基础上发现采用利益共享机制是解决争端较好的办法，即充分发挥建设单位和省市各方积极性，合理划分省市补亏责任；土地综合开发的净收益按补亏责任由各有关方共享，并应首先用于弥补铁路建设及运营的资金缺口，支持铁路可持续发展。各方共享铁路建设带来土地增值红利的同时，共同承担铁路建设与运营的资金缺口。

3.4.1 利用土地指标单列调动地方积极性

依据国家相关文件，为铁路建设项目配套安排的土地综合开发项目所需建设用地指标由国土资源部予以计划单列。随着城镇化的积极推进，各城市的发展速度较快，用地指标远远满足不了发展要求。指标单列的综合开发不仅不占用城市土地指标，同时有利于站区功能的塑造，带动城市发展，为地方政府未来招商引资奠定基础。因此，指标单列对调动地方参与综合开发的积极性有较大作用。

3.4.2 明确开发主体

综合开发应首先明确开发主体，即由建设单位与沿线市出资人代表成立由建设单位主导的合资开发公司，负责对该市行政区域内依法取得的铁路站场红线外土地进行开发，建设单位在合资开发公司的股权比例由建设单位与沿线市双方协商确定(市级出资比例应低于50%)，并按股比分享开发净收益。

由于利益共享，风险共担，政府成为综合开发的重要组成部分，综合开发方案也将得到政府有关单位的大力支持，在基础资料完备，现状调研充分的基础上，开发方案更具备可操作性。

3.4.3 业态选择

在土地综合开发业态选择方面，应根据具体的市场环境，做好地产策划，一方面除传统地产开发外，可以根据站区周边特色，旅游、矿产和产业布局等方面，提出不同的业态布局，包括休闲商业、度假居住地产、酒店地产、养老地产、文化创意、庄园地产和新农村社区旅游地产等。另一方面，结合车站货运功能，发展现代物流仓储功能等，进行多元化的开发。

4 以川南城际铁路泸州站综合开发方案解析为例

4.1 铁路建设背景

川南城际铁路包括内自泸和自宜段，全线长约220.65 km，共设站14个，设计行车速度250 km/h。项目投资预估算总额约为309.5亿元，项目资本金占总投资的50%，中铁总和四川省分别出资10%、90%，其中四川省出资部分由自贡、泸州、内江、宜宾四市政府和四川铁投、四川路桥建设股份有限公司(四川路桥)六方共同出资，并组建川南城际铁路有限责任公司。通过对铁路建设和运营成本的相关测算，资金缺口较大。

项目从2013年8月开始引资，反响冷淡，一直没有社会资本问津，开展因难。国办发[2014]37号等相关文件的颁发，明确以土地综合开发支持铁路建设，弥补铁路亏损，外部效益内部化。国家层面政策的支持使融资困难的川南铁路看到曙光。

4.2 编制过程

为了加强综合开发的可操作性，项目组、川南城际铁路有限责任公司与四市政府相关部门对各站点现状进行踏勘，并在城市未来的发展方向、周边规划情况、用地权属、地价和物业售价等方面进行座谈，收集相关资料，解决了开发过程中与地方规划不衔接的问题。

依据对相关资料的分析，川南城际铁路未来将重点开发内江北站、三元站、自贡东站、泸州站、临港站和宜宾东站，川南城际公司已与四市政府关于开发站点筹备成立投资公司，以推动各站点的具体开发。新投资公司共担风险，共享红利，由于四市政府为公司主要成员，在取得土地所有权上具备较大的便利性，解决了开发过程中难获土地开发权的问题。

内江北站和宜宾东站与成渝高速铁路和成贵高速铁路共站，发展相对成熟，周边价值较高用地已拍卖完毕，三元站、自贡东站和临港站离城市建成区较远，需要一定的市场培育期，因此将泸州站作为首期重点开发站点，以获得土地综合开发的启动资金，本文以泸州站的具体开发方案为例对综合开发业态选择、开发规模和效益测算等方面进行解析。

4.3 泸州站土地综合开发方案

4.3.1 现状条件分析

泸州站位于泸州市西北面，距离市中心约4 km，距厦蓉高速和隆纳高速互通立交约6 km，站前道路城市内环线已建成，长途客运站、公交枢纽站和西南商贸城位于站区南面，距站区约3 km。站区南面有少部分相对集中的村落，有一定拆迁量，现状用地平整，整体建设条件较好。

泸州站距高速出入口较近，对外交通便利；周边基础设施已初步形成，前期投资较小，并且距发展良好的西南商贸城较近，已具备较高的开发价值，如图1所示。

图1 泸州站区位示意图

4.3.2 规划条件分析

泸州站位于泸州城北片区的中心区域，是北部副中心的重要组成部分、北部新城的主体。

城北新城规划形成“山水映新城、一核带双心、三轴贯两区、一脉串多点”的功能布局结构，如图2所示。

图2 泸州市城北新城控规划地布局图

泸州站位于规划“一核”的核心区，是交通枢纽公共综合核心，该核心为片区乃至泸州市重要的对外交通门户，未来将有较大的人流聚集，具备较好的开发条件及潜力；站点周边用地主要以商业、商贸、居住及文化娱乐等用地为主，综合开发选择商业、商贸、居住等传统开发业态与规划功能定位相吻合。

4.3.3 综合开发方案

原控规预留的铁路客运站用地与最新铁路站场冲突较大，开发方案结合最新线位和站场平面对局部用地进行调整，将原部分铁路客运站用地调整为商业、商务和批发市场用地，并对周边路网进行调整。

通过相关分析，泸州站紧靠站前广场南侧用地的商业价值较高，开发方案将其规划为商业服务业设施用地，主要用来发展零售商业、商务办公、旅馆、休闲娱乐、旅游服务、餐饮等，并同时结合长途客运站、公交枢纽站和发展成熟的西南商贸城扩展部分批发市场；城市内环线即千凤路以南土地已出让，建议在线路北侧临近拟选址建设的农民公寓和总部基地发展居住功能用地，作为总部基地功能的重要补充。

泸州站重点开发用地99.39 hm2，约 1 491亩，其中商业服务业设施用地66.59 hm2，开发规模为234.07万m2，包含零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地和商务用地。居住用地面积为32.8 hm2，开发规模为98.40万m2，如图3所示。

图3 泸州站综合开发方案

4.3.4 分期建设

考虑到建设资金和融资困难以及周边市场容纳能力，建议泸州站 1 491亩用地分两期开发。

一期开发紧邻站前广场东侧的商业地块，用于开发建设沿街商业、商业综合体等；商务办公用地用于开发建设甲级写字楼；餐饮用地用于开发建设美食步行街、中档餐厅、便利快餐店、咖啡馆等；居住用地用于开发建设精品生态住宅小区。

二期建设其余的商业项目，重点开发建设沿街商业、中型超市、商业综合体等集中商业以及四星级及以上城市酒店、城市快捷连锁酒店等；另外结合西南商贸城建设批发市场等；商住用地用于开发建设中档住宅小区、沿街商业、酒店式公寓等。

4.3.5 效益测算

泸州站物业按照两期建设，首期物业于2016年开工建设，二期物业在首期后三年，即2019年开工建设。考虑尽可能减少项目公司自筹资金以及银行贷款压力，同时更大程度利用销售收入再投资，每期工程考虑按3年滚动开建。

根据测算，泸州站物业投资总计149.75亿元，年均投资额21.39亿元。除了建设第一年全部依赖自有资金及借贷资金解决,2019年借贷资金比例超过50%外，其余年度主要以销售收入再投入满足建设资金需求。通过综合开发，泸州站将实现净利润202.8亿元，效益较好。(本次效益测算是在市场稳定，住宅物业全部售完，商业物业部分售出，其余商业出租获利的情况下进行测算。)

通过类似的测算，川南城际铁路全线开发12个站，综合开发累积税后总利润为650亿元，综合开发具有较强的盈利能力。在将票价提高到0.48元/人公里时，通过综合开发效益对铁路的补贴，川南城际铁路全投资税前财务内部收益率由0.63%增加致4.96%，补亏作用明显。

5 结束语

川南城际铁路由铁总、省市共同出资，铁路的建设与运营存在较大资金缺口，弥补铁路亏损以实现铁路的可持续发展是国家和地方共同的责任，铁路建设想通过客票收回投资并盈利难度极高，对社会资本吸引力有限，融资困难。但是在与城市相关规划相衔接，对市场做好充分调查的前提下，进行土地综合开发是弥补铁路亏损的重要手段，具备较高的可操作性，也是吸引社会资本进入的重要砝码。

现代铁路建设应在国家相关政策的支持与地方政府利益共享的前提下，通过土地综合开发弥补铁路亏损，外部效益内部化，使铁路扭亏增盈成为可能，为铁路建设的可持续发展奠定坚实的基础。

[1] 国发[2013]33号，国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见[S]. Guo Fa [2013] No. 33，State Council on the Reform of the Railway Investment and Financing System to Accelerate Railway Construction[S].

[2] 国办发[2014]37号，国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见[S]. Guo Ban Fa [2014] No. 37 ，Opinions of the State Council on Support for Railway Construction and Implementation of Integrated Land Development[S].

[3] 铁总办[2014]257号，铁路土地综合开发实施办法[S]. Tie Zong Ban [2014] No. 257，Railway land Comprehensive Development and Implementation Measures[S].

[4] 粤建规函[2012]793号，珠三角城际轨道站场TOD综合开发规划编制技术指引(试行)[S]. Yue Jian Gui Han [2012] No. 793，Pearl River Delta Intercity Rail Station TOD Comprehensive Development Planning Technical Guidelines (Trial) [S].

[5] 秦云，董丕灵，俞明健.城市轨道交通线路规划与城市空间综合开发利用的思考[J].城市轨道交通研究，2006,6(3)：9-11. QIN Yun, DONG Piling,YU Mingjian.Thinking of Urban Rail Transit Route Planning and Urban Space Comprehensive Development and Utilization [J]. Urban Rail Transportation Research，2006,6(3)：9-11.

[6] 郭亮.城市规划交通学[M].南京：东南大学出版社，2010. GUO Liang. Urban Transportation Planning Studies [M]. Nanjing: Southeast University Press， 2010.

[7] 孔令斌.城市发展与交通规划：新时期大城市综合交通规划理论与实践 [M].北京：人民交通出版社，2009. KONG Linbin，Urban Development and Transportation Planning: New Era Metropolitan Transportation Planning Theory and Practice [M]. Beijing: China Communications Press，2009．

Discussion on Land Comprehensive Development Plan in High-speed Railway Station Area

FU Liangyu JIAO Daojuan

(China Railway Eryuan Engineering Group Co.,Ltd.,Chengdu 610031,China)

High-speed railway improves the region’s overall accessibility and enhances the flow of personnel, information and capital between city and region, develops the local economy and has an important catalytic and promoting role. But high-speed railway construction and operation is extremely costly with large fund loss and financing difficulty. taking land integrated development of stations along southern Sichuan intercity railway for example, the comprehensive development scheme including land development commercial activities, development scale, time sequence of construction, investment and financing mode is put forward in this paper, which will eventually benefit from the comprehensive development to make up the railway losses, and to achieve sustainable development of the railway.

high-speed railway； loss； comprehensive development； sustainable

2015-09-06

付良玉(1982-)，女，工程师。

1674—8247(2016)02—0090—05

F301.2

A