龚向和，张颂昀

（东南大学　　法学院，江苏　　南京 211189）

功能主义视域下的民生改善与社会权保障之关系

龚向和，张颂昀

（东南大学法学院，江苏南京 211189）

民生问题的本质是权利问题，与社会权基本对应，但民生绝不等同于社会权，民生内涵大于社会权，二者在功能上表现出极大的关联性，民生改善和社会权保障相互促进、互具工具性功能。从民生改善的工具性功能看，民生改善推动社会权品格重铸；从社会权的工具性功能看，保障社会权以架构民生结构。民生改善与社会权保障之关系定位有助于消解关于民生与社会权的认知迷点、促进民生问题的解决和强化社会权保障的力度与质量。

民生改善；社会权；功能主义；工具性功能

主持人语：党的十八届五中全会坚持以人民为中心的发展思想，鲜明提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。同时也要求深入分析新发展理念对法治建设提出的新要求，运用法治思维和法治方式贯彻落实新发展理念。这既是对法治建设提出的新要求，更是对人权保障提出的新要求。因此，在新形势下，当代中国人权研究与人权实践要自觉以新发展理念为指导，崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享，坚持人权的普遍性与我国国情相结合的基本原则，努力将新发展理念统筹贯彻落实到中国人权事业的健康发展之中。

——广州大学人权研究院李步云研究员、陈佑武研究员

学界对社会权保障研究主要集中在司法诉讼途径，且主要从宪法层面进行探究，但我国宪法暂不具有司法功能，社会权理论所产生的实际价值有限。而“民生”已经成为党和国家的执政理念与治国目标，在实践中加快推进以民生改善为重点的社会建设，将保障和改善民生作为加快经济发展方式转变的根本出发点和落脚点。民生问题从表面上看是一个社会、经济问题，但实质则是一个典型的权利问题。民生问题的解决除需要社会学外，还需要法学，且法学在破解民生难题方面具有独特优势。在当今多元目标并存，社会分化严重且矛盾集中的背景下，仅仅从权利、道德伦理角度探讨民生与社会权，难以对社会政策、制度安排产生足够的影响力。因此，本文从功能主义①功能主义（Functionalism）肇始于西方社会学理论，后作为一种方法论广泛运用于生物学、哲学、心理学、法学、人类学等人类科学。功能主义有结构功能主义和系统功能主义等流派，帕森斯是结构功能主义的集大成者，认为一个社会行动结构性成分最低限度的区分有四个，即目的、手段、条件和规范，在社会系统中，其结构表现为功能。参见［美］T.帕森斯：《社会行动的结构》，张明德译，译林出版社2003年版。系统功能主义代表卢曼认为法律制度的实证化是社会分化的极为重要条件，对于角色、程度及关系调整、协调合作具有基础性功能。功能主义分析范式并非重新引入一套范畴，而是对相关理论进行批判性审查。参见［美］罗伯特·K.黙顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰等译，译林出版社2006年版，第151页。视角对民生改善与社会权保障予以研究，将民生与社会权作为社会关系调整工具对二者的双向作用机制进行深刻的、彻底的、自洽的解释，给出经验理性和逻辑理性的双重论证，以期能直接影响立法和政策，增加对决策者的说服力、影响力。

一、反思与重构：对“民生”话语的法学解读

“民生”在当下社会获得了压倒性的话语权，学界慷慨激昂地从各个维度予以研究，法学界亦积极回应，关于民生的法学解读主要有如下三种观点：（1）民生法治化。此观点认为法治是观察民生、解读民生、探索民生实现与保障之道的重要角度［1］，全面落实依法治国基本方略，必须深化研究民生法治理论。［2］法治需要关注民生，民生需要法治作保障，民生问题法治化是法治社会的重要标志。（2）民生权利。这种观点认为民生权利是民生的法治表达程式，［3］民生权利是一个开放的谱系，应以生存权和发展权等权利形式解读民生概念，而不是相对于自由权的社会权概念。［4］而所谓民生权利是指宪法赋予公民的基本权利，依据对人的重要程度不同，基本权利可分为绝对性权利和相对性权利。［5］（3）民生即社会权。这种观点认为“社会权就是关于民生的权利”，［6］民生本质是社会权，从法理角度看，“人民生计”主要涉及生存权和发展权等社会权利。［7］

法学界对民生的解读具有重要价值，民生需要法律保障，没有法律保障的民生难以真正落实。法治的核心问题是权利问题，民生权利的提出抓住了民生的本质。从社会权理解民生具有正确的导向性作用。然而，民生的法学解读并不代表“民生法治化”，也不代表民生权利。第一，“民生”话语并不是凭空出现的，有其现实基础，包括教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生和社会管理等方面，而在“依法治国”理念指导下，我国社会主义法制体系不断趋于完善，民生的各个方面已有坚实的法制基础。“民生法治化”并不是“民生”法学研究的最核心点。第二，认为“民生权利”是法治的表达程式，这是在西方权利话语固定思维下的一种表现，显示出中气不足。“民生并非宪法权利规范中所使用的术语，因而在规范意义上并不存在‘民生权’或‘民生权利’之说。”［8］民生本身包含了教育、就业等内涵，而教育、就业的法学表达即受教育权、工作权，但并不代表民生就可用“民生权利”表示，这种表述存在标新立异、牵强附会之嫌。第三，民生即社会权观点缩小了民生内涵，而认为社会权包含生存权与发展权则是对社会权的误解。这种以缩小民生内涵、扩大社会权范围的做法不可能得出科学结论。

在国外并没有出现类似“民生”的称谓。我们认为，民生是一种中国式的权利话语形式。宪政意义下的“民生”内涵与“社会权”基本相对应，但民生决不等同于社会权，民生内涵大于社会权，诸如土地征用、城市拆迁中的民生问题，涉及的是关于公民生活资料与生产资料的财产权问题，公民的人身及其赖以休憩安居的住宅等私人空间不受非法侵入，也是重要的民生问题，但财产权和住宅自由权属于第一代人权。“民生”与“社会权”内涵有一定重合显示出关联性，其实二者最大关联表现在功能上，社会权是民生改善的重要动力；民生改善需纳入法治轨道，对社会权保障具有工具性功能。

首先，社会权保障是民生改善的重要动力。社会权不仅具有目的性价值，还具有工具性价值，社会权能促进民生改善速度与质量。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为“扩展自由是发展的（1）首要目的和（2）主要手段。它们被分别称为‘构建性作用’和‘工具性作用。’”［9］受森的启发，我们认为社会权具有工具性功能。社会权属于第二代人权，需要国家积极作为，国家负有义务采取各项措施实现社会权，这是一种法定的国家义务，当国家消极不作为时，公民有权诉诸于各种救济途径。而当前民生改善主要依靠政策，对政府没有强制约束力，对应的国家义务是一种道德义务。因此，基于社会权与民生内涵的关联性，通过社会权保障可推进民生改善。

其次，民生改善对社会权保障的工具性功能。从内涵看，教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生和社会管理的改善，是受教育权、工作权、健康权、社会保障权等社会权利实现的基础性条件。从义务主体看，民生改善与社会权保障最终都由国家承担，具体表现为国家的尊重义务、保护义务与给付义务。国家在改善民生的同时也将促进社会权保障。

二、民生改善的工具性功能：民生改善推动社会权品格重铸

民生改善与社会权保障皆是系统性工程，需经过长期努力，然而二者并不是封闭的、固步自封的，而是开放的、不断进取的体系。随着“民生”旋风式崛起，占据政府工作主要席次，民生改善正推动着社会权品格重铸。

（一）民生改善改变了社会权的外在特征

1.民生内容的日渐丰富拓展了社会权谱系

“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》：“民生在勤，勤则不匮。”最早系统阐释民生的是孙中山先生，认为“民生”是：人民的生活、社会的生存、国民的生计，群众的生命”［10］，“民生主义要做到‘少年的人有教育，壮年的有职业，老年的人有养治，全国男女，无论老小，都可以享乐’”［11］。概言之，“民生”即维系人民生存的衣食住行的经济生活。而“民生”在《辞海》中的解释为“人民的生活”“人民的生计”。党的十七大报告对“民生”含义作了精辟阐述，主要包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、社会稳定等五个方面。

关于社会权谱系学界还存在争议，有学者认为社会权包括生存权、劳动权、受教育权和获得社会保障权等。［12］郑贤君教授认为社会权包括工作权、获得适当生活水准权、受教育权等各种经济、社会和文化权利。［13］日本学界认为社会权包括生存权、受教育权、勤劳的权利、劳动基本权等。［14］目前比较流行的观点认为社会权包括生存权、工作权和受教育权。［15］随着民生话语的凸显，社会权谱系正逐步扩展，生存权、工作权、受教育权功能更加彰显，环境权等新型权利正纳入社会权谱系。

2.民生法治化促进了社会权规范多样化发展

我国民生法治建设正稳步发展，目前形成了以宪法为基础、以社会法为核心、以民商法及其他法律为重要组成部分的保障和民生改善的法律体系雏形。温家宝总理的2007年《政府工作报告》，民生话题贯穿始终，并特别强调“解决民生问题，第一要有制度保障”。而制度保障最重要的是法治保障，直接推动了民生法治化进程。《物权法》《就业促进法》《劳动合同法》等一系列与民生问题息息相关的法律法规的先后出台，使得2007年被称为中国民生立法的关键年。［16］司法系统也出台了一系列旨在保障民生的规章制度，如最高人民法院2008年3月发出的《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和民生改善提供有力司法保障的通知》，要求各级法院把民生改善贯彻到审判和执行的每一环节。2009年3月25日，最高人民法院公布的《人民法院第三个五年改革纲要》也特别提出：“妥善解决司法工作中涉及民生的热点问题。”

社会权长期以来作为基本权利定位于宪法位阶予以供奉或膜拜，然而随着民生法治化进展，社会权法律规范趋向多样化，形成以宪法为基点，法律为重点，行政法规、地方性法规、规章为动力点的社会权规范体系。如《宪法》第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件。”《劳动法》《劳动合同法》《就业促进法》等将宪法规定具体化，对劳动权实现作出了具有可操作性的规定。我国现行《宪法》第45条规定，公民在年老、疾病或者丧失劳动能力时，有从国家和社会获得物质帮助的权利。《社会保障法》对公民社会救助权、社会保险权、社会福利权等予以具体规定。

3.民生改善责任主体的变迁扩大了社会权义务主体范围

传统主流人权理论中自由权与社会权二分法的依据即政府是积极作为还是消极不作为，社会权对应的义务主体局限于国家。国际社会对人权的国家义务高度重视，发展出了尊重义务、保护义务与实现义务理论；行为义务和结果义务理论；制度性保障功能、给付义务功能、保护义务功能等国家义务理论。然而随着福利国家的衰变、公共治理的兴起，大量非政府组织成为多元权力中的一元，民生的责任主体不再局限于政府，非政府组织（NGO）承担着民生改善的重要责任。与此相呼应，社会权义务主体也从政府扩展到非政府组织。奥地利著名人权人士诺瓦克教授甚至认为“非政府组织已经成为普遍性的人权的良心”“如果没有非政府组织，政府间人权保护就会是难以想象的事情。”［17］

与此相适应，我国《劳动法》《劳动合同法》《未成年人保护法》《义务教育法》《妇女权益保护法》等法律，都直接或间接规定了非政府组织的义务。《残疾人保障法》第32条规定：“政府和社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安排残疾人就业。”第33条规定：“国家实行按比例安排残疾人就业制度。国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。达不到规定比例的，按照国家有关规定履行保障残疾人就业义务。国家鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业。”

（二）民生改善改变了社会权的内在品质

1.民生改善推动社会权更加注重人的尊严

人的尊严是“人之为人”独特价值的反映。一个人，只因为是人，就必须被“作为目的”、受到尊重，在任何情况下都不能只被当作工具。［18］20世纪以来，作为人权的核心内容，人的尊严已逐渐成为宪法价值秩序的根本原则，甚至成为价值体系的基础。人的尊严是宪法的核心概念，是一切权利得以演绎的基础。近年来，民生被提升到国家战略的高度，以保障人的尊严为出发点，温家宝总理在《2010年政府工作报告》中旗帜鲜明地指出：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”

民生对人的尊严的推崇，直接推动社会权对人的尊严的关注。民生与社会权都注重实现社会平等，更加关注经济和社会生活中对弱者的保护，而弱者之所以为弱者一个重要原因是经济贫困，经济问题包括收入来源与财产的保护。如前所述，社会权谱系不断扩展，而人的尊严即社会权核心理念，也是社会权理论源头与依据。正如法国法学教授贝特朗·马蒂厄所指出的那样“享有尊严的权利乃是一系列正式法定的保证的母体，而对这些保证进行保护乃是确保尊重该原则本身所必需的。”［19］如果说民生强调普世的政府义务，那么与民生基本对应的社会权作为一项权利，更注重“救济性”，使人的尊严可以诉诸法律予以保护。

2.民生改善推动社会权价值向度的增进

《剑桥哲学辞典》将价值界定为某物之所值。法的价值包括秩序、自由、平等、利益、公平、正义等。从一定程度看，法学即权利之学，法学的核心使命就是保护公民权利。那么权利的价值又是什么？我们认为作为第一代人权的公民权利与政治权利，其核心价值是自由，包括公民自由、政治自由和人身自由，从人类争取自由的历史看，争取“公民自由”和“信仰自由”就是为了反抗武断的权力和不公平的法律。

社会权主要是一种积极权利，要求国家采取措施干预经济、社会生活，以促进人的幸福，保障人有尊严的生活。与自由权不同，社会权更注重平等、公平价值。从民生角度看，保障和改善民生既要增加和扩大财富源泉，也要维护和促进社会公平。“民生问题很重要的一个理念就是要缩小贫富差距”。［20］对实现社会公平正义、维护国家秩序稳定、保障人权都具有现实价值。［21］与民生价值相适应，社会权对弱势群体的关注不再仅是形式平等、形式公平，更加注重实质平等与实质公平，实行合理差别补偿。

三、社会权的工具性功能：保障社会权以构建民生结构

民生改善更关注国家单向度义务，而社会权话语从权利角度凸显了权利主体与义务主体，是双向度的价值表达。社会权对民生改善具有工具性功能，主要表现在对民生结构（包括民生体系、民生性质、民生改善的行为方式等）的促进功能。

（一）社会权保障促进民生体系的拓展

民生主要包括教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理等方面，与社会权的受教育权、工作权、社会保障权、健康权、实足生活水准权等相对应。随着社会权法律保障机制的完善，不断促进民生内涵的拓展，包括民生系统要素的增加以及各要素内涵扩展。以受教育权为例，在学习机会权、学习条件权、学习成功权等受教育的子权利理论指引下，民生教育不再仅局限于义务教育，还包括中等教育和高等教育，包括对各级教育设施的投入等方面。传统民生更强调物质生活，而现代民生不再只关注衣食住行，更加强调生活质量，包括政治、经济、文化生活等方面，也包括草根民众的生存权、追求幸福的权利等。

民生并非抽象概念，而是由教育等要素有机结合的整体，民生体系中任何要素的缺失或保障不力，都将影响整个体系。与民生要素相对应的社会权各项子权利，更强调救济性，“有权利必有救济”，这是对民生体系完整性、科学性、有效性的保证。民生是生民之命，表达人类求生存的本能和理性欲望，反映人民群众物质文化生活需要，潜藏着一种呼唤对其永固存留的力量。这种永固存留，就是表达了对专制统治的排斥与怨恨，内蕴了对基本人权的关注。民生观念的逻辑升华，糅合民权信仰的法理叙事。［22］因而，民生不再是一个单纯的政治学、社会学概念，更多融合了法学权利（尤其社会权）的内涵，其体系不断趋于扩展与完善。

（二）社会权保障推动民生性质的转变

社会权实现需要一系列程序，从法律到现实，从义务主体的违反义务到权利主体的主张权利，从诉请保护到救济机构的施行等都体现程序价值。与之相适应民生改善也并非肆意的，而应遵照一定的步骤、方法、方式而为之。从民生改善过程看，民生“不应该是一个公民被动接受的过程，而应成为全体社会成员自觉共建、共享的持续追求。”［23］不仅体现民生的工具性价值，也体现程序性价值。民生过程包含一定价值实现和多种功能满足，包括民生诉求主体、第三人、救济机关等方面的功能，民生诉求主体的程序功能使权利得以保证；第三人主要处于中介作用，以及涉及自己利益时的维护。救济机关主要是对社会公益与民生改善予以均衡。各方主体功能满足过程与民生性质转变休戚相关。

民生在各时期都是政治关注的话题，但由于政治权力性质的不同，民生具有不同意蕴与性质。在古代高度集权行政模式下，民生仅代表一种恩赐。然而在现代公共行政中，随着权利话语尤其是社会权话语在全球范围内占据重要地位，民生不再是恩赐，而成为一项权利，“从恩赐到权利的发展路径是民生问题发展的历史逻辑”［24］。民生关系到人的生存与发展，民生性质的转换，与法治有着莫大关系，庞德指出：“我们主要是通过把我们所称的法律权利赋予主张各种利益的人来保障这些利益的。”［25］“法律的存在，法律的演变蜕变，实乃人的生存所呈现的一种文化现象，法律之源于人、游于人、依于人，法律之以人为本，以人的社会生活为经纬，诚毋庸置疑”。［26］法律凸显人本价值，将公民利益需求转化为权利，民生在这个过程中实现了由恩赐到权利的转变。

（三）社会权保障创设民生改善的行为方式

如上所述，社会权义务主体出现多样化势态，政府与非政府组织在各自领域承担起尊重义务、保护义务与给付义务。与此相适应，民生改善不再局限于传统的公共管理型模式，具有回应性、开放性、参与型的公共治理模式纳入民生改善的行为方式，具体包括建议型、契约型、直接给付型、审批型等方式。

1.给付型行为方式

这是民生改善最传统的方式，采用政府直接对弱势群体予以一定物质权益（金钱或实物）或与物质相关的权利。包括基础设施给付，如交通、通讯、能源、教育等；担保行给付，即为了实现共同福祉，以管制、参与或者监督等形式为设施建设提供各种保障；社会给付，如社会保险、社会保障与社会救助等方式。［27］这是公共管理模式下民生改善的最主要的行为方式，政府主要采取一种单向度的行为方式。

2.建议型行为方式

这种方式最主要的特征是行为在相对方同意或协助下做出，适时灵活地非强制性手段，不直接产生法律效果，如指导性计划、规划、劝告、建议、协调等方式。随着福利国家和社会国家观念的确立，在法国、英国、奥地利等国家得到越来越广泛的应用。最成功的是日本，日本二战后发生巨大变化，与其科学的指导有关。我国《宪法》第11条规定：“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济”。现行宪法还多处有引导、提倡、帮助、鼓励、奖励等提法。这种民生改善方式是公共治理模式的表现，有利于降低行政管理成本与社会成本，实现民生改善的目标。

3.契约型行为方式

这种方式强调民生改善以行政主体与公民、法人或其他组织经过协商，相互意思表示一致达成协议，用契约形式对双方权利义务予以规定。这是公共治理模式下公民参与机制的直接体现，也是公法私法化的表征，如在道路、桥梁的基础设施建设，以及水利、电力、能源开发等民生领域，越来越多地采用契约方式吸纳多方主体参与建设。《土地管理法》《政府采购法》《城市房屋拆迁管理条例》《全民所有制工业企业承包经营责任暂行条例》《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等法律法规规章等都对契约型民生改善方式有明确规定。在此行为方式下，非政府组织广泛参与了民生改善。

四、代结语：民生改善与社会权保障关系定位的意义

“民生”与“社会权”并非对等的概念，其内涵、外延、表现形式等都存在差别，但二者却有着极大的关联性。本文从民生改善与社会权保障的“正功能”维度厘清了二者的关系，二者存在双向度的工具性功能：民生改善推动社会权品格重铸，保障社会权加速民生结构的完善。然而，从“负功能”维度看，二者也存在反向的阻碍作用，民生改善的质量决定了社会权保障程度，民生改善如果流于形式，则社会权保障将变得异常困难，失去基础和前提；社会权保障促进民生从恩赐到权利的转变，如果社会权保障不充分或不顺畅，则将导致民生改善沦为政治口号，失去救济的可能性。民生改善与社会权保障之关系定位有利于凸显正功能，消减负功能，有利于二者正向促进功能的充分发挥。

首先，有利于消解关于民生与社会权的认知迷点。民生问题从表面上看是个社会、经济问题，但实质是典型的权利问题，法学在破解民生问题上具有独特优势，然而学界关于民生的法学解读存在诸多误解。民生改善与社会权保障关系之定位有助于消解对此问题的认识迷点，有助于走出理论误区、回归本真，对理论研究走向具有启发和导航价值。

其次，有利于促进民生问题的解决。民生问题事关人的生存与发展，国家政权的稳固与社会秩序的稳定，因此，应将民生置于应有的高度看待，从政策主导到制度保障。正确认知民生与社会权关系，有利于凸显民生的权利属性，加速民生法治化进程，提升人的生活质量，确定民生的义务主体，拓展民生救济途径。从人的需求看，民生问题具有层次性，从低层次到高层次体现出民生问题出现和解决的过程性，也促使民生内涵越来越丰富。

再次，有助于强化社会权保障的力度与质量。社会权保障以国家积极义务为实现条件，需要国家财力支撑，因此国际社会以“最低生活标准”“最低国家核心义务”等术语来描绘社会权。而肃清民生改善与社会权保障之关系，有助于强化社会权保障的力度与质量，社会权保障以民生改善为基本前提与基础，民生改善的质量决定了社会权保障的程度，诸如对教育的充分改善，将直接促成受教育权的实现；国家拓展就业机会，加强就业保障，将成为工作权实现的重要内容。

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［责任编辑 吴震华］

The Relationship between People's Livelihood Improvement and Social Rights Guarantee in Respective of Functionalism

GONG Xianghe，ZHANG Songyun
（School of Law，Southeast University，Nanjing，Jiangsu 211189，China）

The essence of the people's livelihood issues is the rights issue that basically corresponds to social rights，but the people's livelihood is not totally equal to social rights.The people's livelihood means much more than social rights，but they have great relevance as far as the function，which means that the improvement of the people's livelihood and the guarantee of the social rights are mutually promoted，and both of them have the instrumental functions.In the respective of the function of the people's livelihood improvement，it stimulates the social characters recasting while the social rights helps to build people's livelihood structure.The relationship between the people's livelihood and social rights contributes to clearing up the cognitive puzzle of people's livelihood and social rights.As a result，the relationship will help to resolve the people's livelihood issues and strengthen the quality of the social rights guarantee.

people's livelihood improvement；social rights；functionalism；instrumental functions

D911

A

1671-394X（2016）07-0018-06

2016-05-15

国家社科基金项目（12CFX090）

龚向和，东南大学教授，博士生导师，法学博士（后），从事宪法、人权法研究。