王军++于哲++赵德金

随着人口老龄化程度的不断加深，养老服务需求不断增加，解决好老龄问题特别是老有所养问题日益紧迫地摆在了各级党委和政府的面前。养老机构建设运营事关养老事业的成败，事关老年人的切身利益。本报告重点关注辽宁养老机构建设运营情况，梳理了发展现状，查找了存在的问题，提出了资政建议。

一、基本情况

截至2015年3月底，辽宁各类养老机构1740所，机构床位总数206796张，城乡日间照料床位17052张，千名老人床位27张。总体上，我省老年福利制度逐步建立，养老服务体系建设步伐加快，基础保障能力不断上升。

（一）公办养老机构建设运营情况

公办养老机构832所，床位101234张。沈阳、营口、丹东3个市级养老机构开设护理和临终关怀服务，护理床位占15%左右。多数市级养护机构床位、县级综合福利机构床位、中心敬老院床位没有达到相关标准，沈阳、营口、辽阳、阜新、盘锦5个市近年新建的机构达标，宽甸、东港、绥中、昌图、西丰等10个县级机构新建或在建的基本符合。公办机构优先保障城乡“三无”“五保”老人，面向社会低收入困难老人提供低偿服务，收费价格主要通过政府物价部门定价或指导价，实行备案管理，无论床位费还是护理费都低于市场价格。

（二）农村敬老院建设运营情况

目前，辽宁约有农村五保对象14万人，农村敬老院661所，床位64880张。一是五保提标工作基本完成。按照省政府的要求，14个地级市从2015年7月1日起按照新标准核发五保供养金。预计集中供养标准每人每年达到6200元，分散供养标准每人每年达到4200元。二是敬老院维修改造项目遴选申报工作如期完成。2014年，省本级投入补助资金3000万元，用于维修改造100所左右的敬老院。各地按照省民政厅和省财政厅要求，基本完成了农村敬老院维修改造项目的遴选和申报工作。三是养老服务兜底功能有效发挥。经过近年来的努力，农村敬老院生活居住环境得到了改善，农村养老服务功能得到了拓展，满足了农村居民对养老服务的需求。农村互助幸福院建设在辽宁逐步推开，已建成1899个农村互助幸福院，为老人提供日间照料、娱乐活动场所。

（三）民办养老机构情况

辽宁民办养老机构908所，床位105562张。民非养老机构902所，企业法人6所。民办机构的收费价格主要通过市场调节定价，根据养老机构硬件设施设备、环境和养员身体健康状况，确定护理等级和收费标准。沈阳、营口、铁岭3个市老人所有费用每个月500至6500元之间；其他市床位费每个月270至3000元之间，护理费每个月200至3200元之间，护理员工资每个月1200至3000元。一些民办机构发展水平较低，设施设备简陋，条件较差，规模小，普遍标准床位面积小，只占总建设面积的15平方米左右，床位在 100张以下的占60%，100张至200张的占25%，200张以上的仅占15%，难以达到《老年人社会福利机构基本规范》要求。

二、存在的主要问题

虽然辽宁养老服务业工作取得了一定成效，但与人口老龄化进程、社会养老需求不断增长的趋势、与人民群众的期待相比，仍然存在一些突出的困难和问题。

（一）床位总量不足，结构不合理，达标水平低

一是公办养老机构床位不足目前，辽宁城乡公办养老机构床位有101234张，城市三无2万人，五保对象14万人，实际入住公办养老机构约6万人，入住率偏低，床位总体不足和入住率偏低的矛盾将长期存在。浙江等经济发达地区“三无”“五保”老人集中供养率已达97%，相比之下，我省集中供养率还有很长一段路要走。二是民办养老机构床位不足。2013年底，80岁以上高龄老人92.7万人，到2020年80岁以上的老人将达到120万人，未来独生子女家庭老年人，依托机构养老将是不二选择，中高端床位需求有非常大的发展空间。三是各类养老床位结构和布局不合理。由于缺乏科学规划的引领、养老机构布局不合理、服务设施功能不配套、服务质量不均衡，造成了养老机构一床难求与一些机构床位闲置现象并存，区域性、结构性矛盾突出。辽宁各类养老机构护理型床位不到10%，90%是照料床位。如果不调整结构，那么到2020年失能半失能老人达到140万人时，护理床位不足问题将更加突出。

（二）盈利能力低，扶持政策不完善，瓶颈问题有待破冰

一是盈利模式未形成养老机构是一个高投入、高风险、低回报、周期长的弱势产业。随着建设（租赁）成本增加、物价水上涨、护理员待遇提高，民办机构盈利能力低，多数机构处在持平、微利和亏损状态，迫切需要各级政府给予扶持，让投资者的利润率达到社会平均利润率水平（国际上平均为7%、8%）。二是扶持政策不完善。对养老服务业发展在税收政策上延续国家支持政策，国有企业在用电、水、气、热等方面给予了居民价格，政府在扶持养老服务业的发展补贴政策缺失，特别在建设补贴、运营补贴、贷款贴息等方面缺乏实质性支持。对民办养老机构收住的困难对象，政府购买服务或服务补贴等方面不完善。三是税费、用地、融资等政策落实不到位。养老服务设施建设用地规划缺失，国有划拨用地年度计划指标难以保障，征用集体建设用地兴办养老机构等手续繁琐，对非营利性养老机构来说，国有土地出让金费用相对较高。银行业金融机构对养老机构缺乏信贷支持，有产权的抵押物等财产作为养老机构贷款抵押难，以养老机构缺乏盈利模式为由拒绝信贷支持。

（三）体制机制改革滞后

政府投资、管理的养老机构一般都是事业单位、事业编制、划拨经费这套体制，时间久了，惰性增长、活力不够，越走路越窄。公办机构探索公建民营工作相对滞后，社会化、市场化意识淡薄，公建民营类养老机构缺乏统一的指导和招投标标准，在经营、管理、服务、体制机制等方面有待进一步规范。

此外，由于人才培养和就业政策滞后，我省养老护理员队伍不稳定，专业化程度低。

三、加快发展养老服务业的对策与建议

加快发展养老服务业是一项复杂的社会系统工程。通过调研，我们对加快发展辽宁省养老服务业又有了新的认识和体会，特别是在总体思路上更加明晰，更显前瞻性；在具体举措上更加体现实用性，更具针对性。

（一）关于总体思路的再认识

一是坚守“保基本”底线。李克强总理曾多次强调，政府要保障人们基本生存权利和人格尊严，这意味着“保基本”是政府的首要工作。养老是考验政府“保基本”能力的试金石。政府在养老问题上的保基本、兜底线作用应突出的体现在，社会没人管、不愿管、管不了的养老问题由政府管起来，三无老人、五保老人、低保和低保边缘户家庭老人以及重性残疾老人的养老服务需求由政府提供。

二是用活“看不见的手”。现代政府是有限政府，保基本不意味着大包大揽，而实际证明也包不了、揽不全。亚当斯密有个重要观点，即用“看不见的手”隐喻市场配置资源的有效性。发展养老服务业也应转变观念，养老事业和养老产业应并举；应借鉴经济发达地区的先进经验，用市场意识和市场力量解决社会养老问题，充分释放市场活力，调动民间资本投向养老服务业的积极性。

三是探索“三化”养老模式。应在养老投资主体和服务主体上实现多元化，政府发挥保基本作用，社会力量成为发展养老服务业的主体；应在养老机构功能和养老服务的形式上实现多样化，建立和完善以居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑的服务体系；应在养老服务价值取向上实现大众化，服务更加方便可及、价格合理，实行普遍性服务和个性化服务相结合。

（二）关于具体举措的若干建议

一是抓建设，解决总量不足问题。目前，辽宁社会养老床位缺口较大，公办养老机构床位不足以保基本，民办养老机构床位与预期相差较大，与2010年发展目标相比，今后的建设任务还很重。在绩效考核方面，应将省政府纳入政府工作报告和绩效考核的养老床位目标常态化，确保建设任务的连续性，并视各地完成情况适时调整每年的发展目标。在公办养老机构建设方面，今后重点向养护型发展，原则上不再建设普通护理型。每个地市级以上城市至少建有一所集医疗、养护、康复、托管、临终关怀于一体的综合性老年人养护设施，床位达到500张以上，重点满足城市困难家庭失能老人养护服务需求。每个县（市、区）至少建有一所集养护、医疗、康复、托管、临终关怀于一体的综合性社会福利设施，床位达到300张以上。在统筹各类社会养老资源方面，统筹城乡养老机构建设，整合乡镇敬老院，推进中心敬老院建设，加强敬老院维修改造，通过改扩建方式增加养老床位，整合农村困难家庭常年病人托管中心，支持农村养老事业，满足农村养老服务需求。

二是抓扶持，解决政策疲软问题。优化环境是养老服务业快速发展的根本动力。应协调有关部门认真落实各项扶持优惠政策，支持社会力量举办养老机构；应打破行业限制，开放养老服务市场，采取得力措施，激发各类服务主体活力和内生动力；应充分发挥专业社会组织的力量，不断提高养老服务水平和效率，实现合作共赢。当前，在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。在土地保障方面，对通过招拍挂出让方式取得的民办养老机构用地，纳入其他商服用地范畴。在金融保障方面，允许养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款。对符合小额担保贷款条件的民办养老服务机构，由省财政给予一次性贷款贴息。在财政补助保障方面，实施运营补贴政策、养老机构建设补助政策、养老机构责任保险政策、养老服务补贴政策、购买服务制度。在投资人权益保障方面，应明确依法登记的民办非营利性养老服务机构，出资财产属于出资人所有。经营管理好的，可以从收支结余中提取一定比例用于奖励举办人，投入满五年后，可以转让、继承、赠予。

三是抓管理，解决水平不高问题。把信息化作为解决水平不高的主要抓手，推进居家养老综合信息服务平台和管理平台建设，探索为老年人提供多样化居家养老服务的新模式。同时，加快辽宁省养老服务信息管理系统建设立项，落实建设资金，力争尽早开发，早日投入使用。在规范化方面，建立健全保障养老服务业发展的法律法规体系、技术支持体系、标准规范体系。贯彻落实《辽宁省养老机构服务质量规范》，加快制定《辽宁省养老机构设立许可实施办法》。加强监督管理，提高服务质量和效率，营造平等参与、公平竞争的市场环境，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品。在专业化方面，强化人才支撑作用。适时探索建立入职奖补政策，在大中专院校培养养老服务专业人才。建立养老服务岗位就业补贴和养老护理员特殊岗位津贴制度，提高养老护理员工资福利待遇。

四是抓改革，解决体制机制问题。体制机制问题往往是制约事业发展的老大难问题。改革养老机构体制机制现状，简单地说，要在试点先行的基础上，依靠做好“加法”和“减法”。试点先行，是要加强公办机构改革创新。总结各地公建民营的经验，按照“老院老办法，新院新机制”的运营模式，采取公开招投标的形式选定专业化的机构负责运营，推进辽宁各地公办养老机构逐步通过公建民营等方式管理运营，鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施，研究制定公建民营的招投标标准、程序，不断创新公办养老机构经营、管理、服务等体制机制。做好“加法”，就是要不断健全完善养老服务机构建设发展的各项优惠政策，整合城乡各类养老资源，让农村困难家庭常年病人托管机构和养老机构相得益彰、相互补充，发挥出“1+1>2”的效应。做好“减法”，就是要简化设立许可程序。简化民间资本兴办养老机构建设前期手续，主要是土地审批、规划设计、建设手续审核、消防设计建设验收报告、环评报告、卫生许可、餐饮许可等手续，对收费项目应根据相关政策予以减免。