李佳璇（郑州大学法学院，河南郑州450007）



行政自制视角下行政裁量权控制探究

李佳璇
（郑州大学法学院，河南郑州450007）

摘 要：对于行政裁量权的控制一直是行政法学当中最主要的热门话题之一，纵观当代行政裁量权的控制措施或方法，已有学者提出了不少可行的观点。对此，从一个新的角度即行政自制的视角下来探讨对于行政裁量权的控制至为重要，其可以实现对行政裁量权的有效控制。

关键词：行政自制；行政裁量权；控制

一 行政自制和行政裁量权的内涵

行政自制主要是指行政机关工作人员在法律规定的范围内对自身的行政行为自发的约束、调节的行为。简而言之就是行政系统内部对于法律未详尽规定的具体方面的一种自我约束，使得具体行政行为的做出具有合理性和合法性，从而尽最大限度的维护个案公平、公正。行政自制奉行的观念就是行政机关内部主体通过自身的行政组织框架、行政精神以及内部行政法律原则，从而以此作为基础自身调节、约束具体行政行为、提高行政效率，当然这种约束、调节都务必严格控制在法律法规规定的范围内。即行政自制是基于法律规范范围之内的自制。[1]行政自制理论要求行政机关内部在不断探索司法权、公民权及立法权对行政权进行外部调节和控制的同时，也要从行政权内部自身结构着手来分析其自我控制和自我约束问题，也就是研究行政系统自身的自律性和自我控制技能。

至于行政裁量权，主要是指行政主体在行政过程中严格从法律处罚，按照法律的规定和精神行事，对于具体复杂的行政活动自主的选择判断的标准和行事的方式，从而保证具体行政行为的合理合法。[2]具体而言，我国行政机关行使行政裁量权自制时一般需要遵守几个规则：第一，自制行为必须符合法律的宗旨和目的；第二，自制行为的行使本身要公平、公正，不能差别对待；第三，自制行为的行使还需要综合考虑各个方面的相关因素，从而保证当事人合法权益；第四，自制权的行使可以方式多样化，但是要以行政当事人的利益作为根本出发点和落脚点，保护法律应当保护的利益。这四点规则如其说是自制权控制行政裁量权的规则，不如说是自制权在控制行政裁量权时的考虑事项更为妥当。总之，行政自制控制行政裁量权的内在含义就是行政系统内部在法律规定的范围内的一种自我判断的权力。

裁量一词的精神早在古希腊时就已经出现，亚里斯多德曾经指出过官员对于法律无法具体细致立法的时候可以运用自我裁量来解决。[3]洛克也比较详细地论述了行政裁量权产生和存在的原因，认为行政裁量权的运用必须是为了正当的利益并且不可随意滥用。除此之外，霍布、斯卢梭等也认识到行政裁量权存在是历史发展的必然，虽然没有进一步详细描述，但是行政裁量权的存在已经毋庸置疑。

就当代而言，不管是英美学者还是大陆法系学者，虽然对于行政裁量权的观点不尽相同，但是都是肯定其存在的必要性的。英美学者认为裁量是行政人员在其有效权限范围内享有的在不作为和作为之间选择的权力。大陆法系国家对于行政自由裁量的概念使用比较谨慎。认为裁量就是对法律后果的选择控制在法律规定的幅度之内进行。而此同时我国学者关于行政裁量权的认识也不尽相同，有学者倾向于广义的行政裁量，有的则认为应当将广义概念有所限制缩小。但是不管是持广义观点还是狭义限缩观点，其观点的实质性都集中在行政裁量权的具体内容上。也正是因为如此，本文所讨论的行政自制对于行政裁量权的控制才变得具有价值性，所研究和分析的视角就是从行政自制来完善对行政裁量权控制的具体内容。

二 行政自制对于行政裁量权控制可行的原因

行政裁量权其性质实质上就是一种行政自制的规范，即行政机关内部的自我控制规范。按照行政自制的实质性来说，行政自制对于行政裁量权的控制就是行政机关内部在法律框架内对具体问题所作出的具体判断和考量，这种自制实际上是对法律未尽之事的细化和自我约束行为，也是为了更好的做好行政工作，为人民服务而来的。[4]基于行政自制对行政裁量权的控制可以从以下几点来阐述：

（一）行政裁量权的自制控制来自于法定授权

行政自制控制的行政裁量权就是行政机关可以自我根据法律规范自我判断具体情况的行驶标准，做出合适、合理的性性行为。之所以赋予行政机关的这种裁量权的自制控制，主要是因为虽然我国立法内容已够详细，但是现实生活的瞬息万变和情况的复杂程度，致使立法不可能一一列举具体情形即判断依据。，因此，行政裁量权的自制控制更加符合实践的需要，更满足马克思的具体问题具体分析的精神。也就是说，在法律无法具体规定明确的做法和判断标准时，行政机关的裁量权便由自制来进行控制，行政行为可以根据实际情况的具体详情来给予合适的行政行为，尽大限度的保护合法的利益。虽然行政自制控制的行政行为看似没有规章，但实际上这种自制是严格控制在法律的框架范围之内的，它所行驶的只是一种具体问题具体分析的行为，其内在目的在于保证裁量权的正当行使，也就是行政裁量权的自我约束行为。

（二）裁量权的控制是基于行政机关内部的

“任何行政官员只要拥有裁量权，就必定拥有公开说明如何行使相关裁量的权力，而不管立法机关是否单独赋予该官员制定规则的权力”。[5]由此可见，运用行政自制来控制行政裁量权是基于行政立法的授意的。只是因为法律无法详尽规定每一种具体情况的判断措施，所以运用裁量权自制来解决这种冲突。当然，既然是行政机关的自我控制，是在做出具体的行政行为是的一种行政机关自我判断，那必定是基于行政机关内部实现的，是在行政机关的机构框架内完成的。

（三）自制对于行政裁量权的控制在立法授权范围内

行政自制的裁量权控制设定体现的是行政机关的一般裁量权，也就是说行政机关可以自己根据实际需要加以自我判断的权力。既然是自我判断那么如果不加约束势必会造成权力的滥用，因此我们这里讨论的行政自制的行政裁量权的控制也必须严格按照法律的旨意出发，以法律作为自制的框架，在这个框架下的自制才真正是对行政裁量权控制的现实有效的方式。在法律框架内的自制是合法合理的自制，是对行政裁量权控制的合法手段。除了在法律框架内的自制以外，还包括行政自制对行政裁量权的控制的具体实施，这种具体实施也必须符合法律的精神和基本原则，以便寻得各方利益平衡的一种状态。也只有这样，行政裁量权的自制控制才会真正发挥其作用，服务于行政活动的方方面面。

（四）行政自制对于行政裁量权的控制更加灵活

行政自制虽然是行政内部的自我约束但在性质上并不属于法律或者规范，而是行政机关制定的一种内部自我控制的行政规则。法律在我国是具有普遍适用性的，根据我国法律的明确规定，行政机关制定的具有法源地位的立法性规则仅限于行政规章、行政法规和法定解释性行政规范。行政自制的行政裁量权的控制其实质也是对具体碰到的行政活动作出针对个案的一种判断，从而弥补法律无法对所有情况一一列举的弊端。正是因为行政自制的这种特性，使得它在行政机关工作人员的工作实践过程中更加具有灵活性和创新性，使得个案的解决更加的符合法律的实质精神，而不是生搬硬套某种法律模式，导致各种具体情况无法得到合理公正的解决。

三 行政自制对行政裁量权的控制应注意的问题

马克思曾经说过，任何事物都有其两面性。行政自制对于行政裁量权的控制虽然如上文所述具有其合理性和原因所在，但是我们也不能片面的只注意到行政自制对行政裁量权控制的积极方面，从而忽视其消极方面。行政自制实质是行政机关内部的自我约束调节，基于此，我们可以就以下两个方面来注意行政自制对行政裁量权的控制所可能带来的不利方面：

（一）要注意约束与裁量之间的平衡

运用行政自制来控制行政裁量权实质是通过行政内部自我设立约束来限制、控制行政裁量的。但是行政内部自我设立约束规则往往会过于僵化而使得具体执法行为变得缺乏合理性，这样给裁量的个别正当性造成不必要的损害，有损行政行为的权威性和可信赖性。所以，行政机关要想科学的自我约制、使得行政行为更符合实践的需求，那么就应当处理好约束和裁量之间的平衡问题，做到法律框架内的自制和裁量，同时又不拘泥于法律的具体规定。

（二）要注意规则与原则之间的平衡

刚刚也阐述过行政自制视角下的行政裁量权的控制不仅要避免裁量的过度规则化约束，还要防止自制权力的滥用造成不必要的损失。鉴于此，法律原则的重要特点就是抽象性，它不以具体情况为对象，而是具有普遍的适用性，因此法律原则所适用的范围较之于法律规则而言更宽泛。毫无疑问，法律原则在不仅能够保证行政行为的灵活性，同时也能将行政行为囊括在法律的框架之中。[6]但是，原则的宽泛性决定无法具体确定行为的程度，这时候又需要具体的规则加以指引，否则容易导致行政自制的行政裁量权控制的滥用，一旦权力滥用，不仅行政机关的权威性受损，更侵害了具体的行政行为针对的对象。所以，行政自制下的行政裁量权的控制比不要权衡好原则和规则的使用，使得行政自制的行政裁量权既符合法律的规定，又能更加灵活的应变实际复杂的社会生活。

从行政自制的视角来看待行政裁量权的控制，不仅符合行政裁量权的立法授意，同时也是对于实践当中遇到的诸多不同情况作出合理性处理的必然要求。[7]本文从行政自制与行政裁量权的含义出发，继而分析行政自制对于行政裁量权加以控制的合理性，又基于凡事都有两面性，故而给出了几点行政自制控制行政裁量权的过程中应当注意的问题，从而期望以此对行政裁量权的控制更加的合理和便于实施。

参考文献：

[1]崔卓兰,于立深.行政自制与中国行政法治发展[J].法学研究,2010,(1).

[2]周佑勇.在软法与硬法之间:裁量基准效力的法理定位[J].法学论坛,2009,(4).

[3]王锡锌.自由裁量权基准:技术的创新还是误用[J].法学研究,2008,(5).

[4]余凌云.游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考[J].清华法学,2008,(3).

[5]崔卓兰,刘福元.析行政自由裁量权的过度规则化[J].行政法学研究,2008,(2).

[6]周佑勇.论行政裁量的情节与适用[J].法商研究,2008,(3).

[7]李牧.多元化抑或统一——关于我国行政法理论基础研究的思考[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2010,(3).

（责任编校：周欣）

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1673-2219（2016）04-0122-02

收稿日期：2015－12－13

作者简介：李佳璇（1992－），女，河南驻马店人，郑州大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法。