范敏之

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)



面向善治的制度反腐新视野

范敏之

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

通过对制度概念的界定为反腐败斗争谋得新思路，力求突破依托自上而下的公权力进行反腐的模式，转向注重惩防并重、标本兼治的综合治理模式，强调从规章守则到执行遵守全方位的制度安排。腐败控制作为现代治理体系的重要组成部分，应以“善治”理念中的合法性、透明性、责任性等原则为导向来推进治道变革，倡导民众积极参与腐败治理。反腐制度的构建在静态层面的体系设计上着眼于权力制衡，动态层面的执行保障则贯彻善治理念，将政务公开透明、政府行政问责、党风廉政建设、官员财产申报、官民共同监督作为“制度制定”和“制度实行”两个环节的有效衔接。

制度反腐；善治；权力制衡；标本兼治

如何标本兼治地依法治腐已成为了当今社会的热点话题之一。2014年急风骤雨似的反腐风暴，在打击规模、密集程度、挖掘深度方面均呈现出前所未有的高强态势，并且高效、准确、严肃、彻底地肃清了一大批腐败分子，取得了反腐败斗争的阶段性胜利。我国30多年反腐败斗争的历史，经历了从运动反腐到权力反腐，却仍难以阻挡“前腐后继”的步伐。因此，这种由上而下的权力反腐模式的稳定性与长效性令人担忧。从标本兼治的反腐宗旨来看，在“老虎苍蝇一起打”的同时，如何约束权力寻租空间、如何铲除贪污腐败的土壤成为关键。如果不从源头上解决问题，那么我们的反腐倡廉就永远是被动地追随腐败形式的变化而治标，惩治和预防腐败体系就带有根本性缺陷。“把权力关进制度的笼子里”以及“国家治理体系和治理能力现代化”的提法明确了未来我国反腐败斗争将以新的权力结构为载体，在现行反腐的路径下，更注重反腐败的制度建设。同时将转变反腐理念，以善治中的合法性、参与性、透明性等原则为目标进一步提升反腐成效。

一、面向善治，确立制度反腐新思路

腐败存在于任何时代、任何国家，是无法被根治的不治之症，而反腐败的关键在于控制。制度反腐是学界公认最为有效的反腐模式，在今后相当长的一个时期内，反腐败也仍然会依靠制度建设为努力的方向。未来国家治理迈向现代化的进程中，制度反腐必须寻求全新的思路为推动力，保有持续的活力与生命力方能在腐败控制方面不断演进。

(一)反腐需要完善规范体制和执行机制建设

“制度反腐”这一概念是近几年我国在反腐败斗争的实践过程中产生的术语，学界对此持不同理解，对“制度”二字的界定更是寥寥无几。然而，“制度”的内涵正是“制度反腐”的立足点与构建基础。本文将从“制度”界定入手，以其为框架搭建反腐新体系。

什么是制度？制度可谓经济学理论的第四大柱石，我们对于制度的理解将通过引入经济学上诸位学者各具特色的定义来展开。较早期的旧制度主义经济学家凡勃伦最早为制度下定义：“制度实质上就是个人或社会对有关某些关系或某些作用的一般思想习惯，……可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论。”[1]康芒斯则认为“我们可以把制度接受为集体行为控制个体行为。”[2]另一个制度主义经济学家沃尔顿·哈米尔顿提出了一个更精确的著名定义：“制度意味着一些普遍的永久的思想行为方式，它渗透在一个团体的习惯中或一个民族的习俗中……制度强制性地规定了人们行为的可行范围。”[3]新制度经济学代表人物道格拉斯·诺斯对制度下定义最多，就其实质而言：“制度是一整套规则，应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。”[4]

综上可见，制度并非一个简单一维的概念，它是一个由多层次构成的结合体，诚如诺斯将制度类比为体育运动：“正规和非正规的规则，以及实施的形式和有效性一起决定了一个运动项目的整体特征。”[5]其中，正式规则(又称正式制度)是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规，“是一个静态的层面，是制度稳定性的来源和保障”[6]。非正式规则(又称非正式制度)是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素。实施机制就是为了确保上述规则得以执行的一系列制度安排，“将其规定性的条文作用于人身上，使其约束和规范作用产生效应的过程，是制度的价值实现环节”[7]。

制度反腐强调通过“制度”反腐败，上述对于“制度”的界定让反腐败建设有了新出路，不再仅仅依托查处与惩治腐败行为为直接目的的制度安排，而是从规章守则到运作模式全方位的安排，在规范个体行为的同时也符合社会对反腐败的价值理念。在这个层面上的制度反腐指国家在法律的框架内全面有效地设置权力的存在和保障权力的运行以反对腐败的一种治理方式：一方面，就是立法机关将人民的意志与社会的反腐败价值信念通过法定的程序上升为国家的法律，建立限制权力的完善的法律法规；另一方面，“就是通过与权力相对应的责任在法律上的确定，抑制国家权力在分流过程中的每一环节上可能发生的扩张滥用，并在此基础上随时消除一切可能产生的人为因素，使一切反腐犯罪都能及时曝光和查处。”[8]因此，反腐制度的构建主要通过加强规范体制和执行机制建设，把全社会预防及惩治腐败的信念和决心融入到制度设计和执行的每个环节和每个细节中：在权力配置上注意结构合理、制衡有效；在权力运行上注意公开透明、互动监督，将反腐败打造成正式制度、非正式制度及实施机制有机一体的系统工程，以期达到最大限度遏制腐败的目标。

(二)反腐需要纳入国家治理体系指标中

党的十八届三中全会在《关于全面社会改革若干重大问题的决定》中提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新论断，第一次将作为学术概念的“治理”上升到了国家战略层次和法理高度。所谓治理，指“由公共部门、私人部门和公民在内的多主体参与，面向社会问题与公共事务，并通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动的一个行动过程”[9]。具体到国家治理，在继承吸收了治理概念的基本要素后，突出了国家政权的所有者“在场”，协同全国政权的管理者和利益相关者等多元行动者的合作管理和伙伴关系，“凸显了国家政权的管理者向国家政权的所有者负责并可以被后者问责这一重要问题”。[10]在所有衡量治理的指标中，“世界银行开发的世界治理指标(Worldwide Governance Indicators,WGI)被认为是当前诸多治理定量研究中严谨度高、影响力大、使用面广的综合指标之一”[11]。新聚合而成的六项指标具体如下：(1)表达与问责；(2)政治稳定与无暴力程度；(3)政府效能；(4)监管质量；(5)法治；(6)腐败控制(测量把公共权力用于谋取私利的程度，包括各种形式的腐败，也包括国家被精英和私人利益“俘获”的程度)[12]。

显而易见，纳入腐败控制指标说明治理腐败是现代治理体系的重要内容，也是国家治理职能的重要组成部分。首先，反腐败的本质蕴含于国家治理目标中。国家治理的目标体系包含三个方面：“第一个是国家的繁荣富强，第二个是人民的幸福安康，第三个是国家政权的长治久安”。[13]而实现国家治理的目标，保证社会稳定和长治久安则要求发展现代民主政治，确保权力规范、公开、透明运行。腐败的本质是权力的异化，反腐败核心就是旨在遏制权力扩张和滥用，制约和监督权力运行。如果权力过度集中，缺乏监督制约，权力的独断性会与民主对立起来，压制民主或肆无忌惮地以权谋私，长期得不到纠正，必然会给社会带来剧烈动荡，长治久安将沦为空谈。通过治权从源头遏制腐败根源，同时也协调国家治理进程中不同利益群体之间的利益冲突，保证各种权力达到科学合理分配，从而使社会在发展过程中不断保持平衡稳定。

其次，反腐败的路径蕴含于国家治理方式中。在强调国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，国家治理的运行向度突破了自上而下的管理，也包含了自下而上的参与，“公众成为国家治理不可或缺的重要组成部分，有了知情权、表达权、参与权、决策权和监督权”[14]。由于官民合作共治理念的融入，形成了国家治理体系中最重要的治理方式——公共治理，“就是让公众以主体身份参与到国家治理当中，既管理国家事务、经济社会文化事务，又对自身事务实行高度自治”[15]，以实现对国家权力的制约与监督。反观反腐败的制度建设，公共治理的理念与机制贯穿全过程，民众的参与是整个制度构建的基础与保障。在权力配置方面，人民作为国家政权的所有者，能够通过合法渠道直接或间接参与决策，授予权力于国家政权的管理者，由此明确了权力的法律责任，达到制约权力的目的；在权利运行方面，民众是监督权力的主力军，并拥有追究国家政权管理者责任的权利，让权力在阳光下运行，确保权力不会腐化。

最后，反腐败的水平蕴含于国家治理能力中。“国家治理体系现代化能够与反腐败的源头紧密相连，乃因腐败产生和蔓延的土壤或条件与国家治理体系息息相关。”[16]因为“权力的运行状态是科学合理、既相互监督制约又能够有效运转，还是缺少监督制约或效率低下，是衡量国家治理水平的重要参数”[17]。国家治理体系的完善，治理能力的提高为反腐败提供了一个良好的土壤，是提升反腐水平的重要导向。简言之，国家治理能力有多高，反腐败水平就有多高。因此腐败的控制能力是检验国家治理质量的重要依据。

(三)反腐需要依靠善治理念来推进

治理理念的提出弥补了国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，开启了治国理政的全新模式。但是治理不可能是万能的，它无法解决政府遇到的所有问题，同时存在诸多局限，如缺少国家拥有的合法政治暴力，缺失市场对资源的有效配置机制等，最终可能导致治理的失效。因此，“良好的治理”或“善治”(Good Governance)理论应运而生，成为20世纪90年代以来西方学术界最流行的也是最有影响力的理论学说之一。

“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[18]由此可见，善治是治理的最佳状态，也是治理的终极目标，由治理走向善治成为了必然。“善治与传统官僚范式不同，它更多地体现了对公民集体价值这一问题作更多的调查、更明确的讨论、更有效的商榷，暗示了社会自治的要求和能力。”[19]迈克尔·巴泽雷就明确把善治归结为“公民价值体系”。它体现了国家权力向社会的回归过程及国家与社会或者说政府与公民之间良好的合作模式。我国学者俞可平在综合各家善治问题上的观点后，总结出善治的以下六个基本要素：1.合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。2.透明性。指政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。3.责任性。指人们应当对自己的行为负责。意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。4.法治性。基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。5.回应性。这一点从某种意义上说是责任性的延伸。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。6.有效性。这主要指管理的效率。一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本[20]。

腐败治理作为国家治理体系的重要组成部分同样需要以善治为理念推进权力配置和运行的创新，完善反腐败的制度建设。善治思想同时也为我国民众参与腐败的治理提供了理论依据。目前我国腐败治理的现状呈现民众参与体制机制缺失的状态，民众参与过程中的话语权得不到有效保障，民众也无法获知政府决策过程。但是，“如果将预防和反对腐败这个伟大、艰巨、复杂的社会工程，寄希望于某一个政党或仅仅依靠国家某些权力部门，既不现实，也不完全，更难持久”[21]。事实证明，政府自上而下的治腐效果欠佳，公众参与的不足使反腐表现出滞后、无力的态势。因此，“善治与公众参与反腐败之间的关联性以及我国公众参与反腐败的现状表明，以善治的理念为指导，能更好地推动我国反腐倡廉的发展”[22]。

二、标本兼治，彰显制度反腐新理念

当下我国反腐败斗争以“零容忍”之态开创了声威势壮的新局面，但“前腐后继”的现象仍频出，究其原因在于我国目前反腐模式过于单一，长期停留在权力反腐模式的层面，将希望寄托于公权力，或者说“以领导者手中的权力来反下面掌权者的腐败问题”[23]。因此我们党也清晰认识到了“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”，运用多种手段综合治理，从源头上防止腐败，以期达到标本兼治的目的。

(一)突破权力反腐的关键是制度构建

传统的权力反腐模式发起的源动力来自于体制内的公共权力，其本质是“作为一种公共产品，由党和国家统一向社会提供，这其实是一种国家中心主义的反腐败战略”[24]。权力随着国家的产生成为支配社会运转的现实力量，具有政治上的强制力量和职责范围内的支配力量，依靠这种力量可以控制一定时期和范围内的腐败现象。现阶段，依靠领导人的决心和态度，既打触犯党纪国法的“老虎”，又拍损害群众利益的“苍蝇”，我国的反腐取得一定成效。但是，过分倚重公权力的作用，容易形成权力的垄断性及“暗箱”操作，创造权力寻租的空间。并且，权力反腐常常带有一定的随意性，根据领导人注意力的转变或领导人的改变而产生变化，受到制裁的官员往往是腐败群体的小部分，最终难免形成依赖个案反腐的形式或者选择性寻找打击目标的方式，出现治标不治本的问题。另外，权力正是滋生腐败的温床，孟德斯鸠在《论法的精神》中就提出“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，而腐败正是权力的这种扩张性与人结合时人性必然发生的变异。因此，利用权力制约权力的方式不可避免地存在天然缺陷，最突出的三个问题是：其一，人作为掌控权力的主体，共同利益面前权力与权力极易相互庇佑。其二，“权力反腐仅适用于位高权重的‘一把手’对下级的监督与制约，而无法对‘一把手’形成有效的监督。”[25]这种权力至上观念使顶端权力缺乏预设的监督，权力问责意识浅薄。其三，权力反腐归根结底是国家机器内的一场“博弈”，即自己反自己，势必会影响反腐的彻底性、稳定性和透明性。权力随意性、易变性、专断性和缺乏规范性、民主性、透明性的特点决定了权力反腐的局限性，使得治腐理念和模式的改进显得尤为迫切。

“将权力关进制度的笼子里”是反腐的治本之策。制度一旦制定并上升为法律意志，权力必须严格按照既定的目标、模式及程序来配置和行使，抑制公权力在分流环节中的扩张和滥用，杜绝权力被异化和腐蚀的人为因素。在制度理论框架的保障下，导入公众参与公权力的善治理念，通过互动合作的方式对权力进行全面有效监督，强调权力透明，强化问责意识，从而转换反腐败自上而下，经由权力发起的传统理念。

(二)建立廉政体系的关键是惩防并重

腐败治理全过程是一项系统工程，各环节并非割裂、孤立的，必须坚持标本兼治、综合治理。清廉指数居亚洲第二的香港“就是采取执法、防治与教育‘三管齐下’的全面反贪策略，以‘惩防并重’为目标，秉持‘打击贪污，不惧不偏’的宗旨强力反腐，使当地官员不敢贪、不能贪、不想贪”[26]。随着我国反腐步伐不断加快，通过用制度管住权力，让权力管理者不敢腐、不能腐、不易腐的理念深入人心。

完善“不敢腐”的惩戒制度，注重以法律规制。对于腐败分子而言，“不敢腐”是压力下的畏惧，因此高压态势必须常态化和制度化，时时刻刻对腐败发挥威慑和警示作用。在转型期间的中国社会腐败的成本较低而收益巨大，政府官员在追求利益最大过程中产生“想腐”之念，加上国家缺少专门的反腐败法详细规制，惩治和预防体系不完善，“敢腐”之胆也昭然若揭。法治作为善治理念的基本要素要求坚持用法治思维和法治方法治理腐败，依靠立法完善和规范反腐制度，通过既定的惩戒措施充分发挥法律的震慑力。正如贝卡利亚所说：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。”[27]当今世界，已有多国率先对反腐进行了专门立法，如美国1965年颁布的《文官制度改革法》对政府公务员的行为准则、财物状况申报、职责义务等做了明确规定。英国在1906年就颁布了《防止贪污法》，有效防止了公务员在公务活动中假公济私、滥用职权。德国有《反腐败法》，新加坡有《反贪污法》，越南有《预防和反对腐败法》，俄罗斯有《联邦反贪污贿赂法》等。专门立法结合刑法构建起系统的处罚体系，除了剥夺人身自由外，还会在经济上给予处罚，增加腐败的政治风险和经济成本。“美国联邦刑法典规定，任何政府官员如果收受的财务超过7000美元，就要处以相当于收受财务价值3倍的罚金，或者15年以下的监禁，或者取消政府官员的资格。德国则规定，公务员接受礼品不能超过50马克，否则就要受到不同程度的纪律处分，其中包括警告、严重警告和开除公职。”[28]反腐法律的权威性和执法制度的严肃性能使政府官员清醒认识到贪腐的严重后果，进而遏制腐败滋生。

打造“不能腐”的防范体系，注重对权力监督。腐败分子“能”腐败说明他具备腐败的“能力”以及腐败的“机会”。这个“能力”就是权力，而“机会”就是监督的缺位。如阿克顿所言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，权力与腐败的密切关系说明对于治腐要树立权力制衡思想，其制度设计应立足于使掌权者“想贪而不得”，即明确权力的界限、规范权力的行使，确立合理的公共权力划分制度，避免权力过度集中造成权力的垄断进而腐化。另外，权力监督之难，早已成为顽疾，监督缺失造就了权力滥用的机会。过去我国过分依赖权力体系内的监督，如党内监督、人大监督、纪委监督、司法监督，通过官员监督官员、权力监督权力，形成了权力使用和权力监督一体化的局面。由于监督者与被监督者均是权力掌控的主体，他们坐拥的利益具有关联与一致性，双方之间一荣俱荣、一损俱损，极易形成权力监督的真空。因此，在反腐败过程中，非权力主体的监督显得更为重要，包括舆论监督、民众监督、媒体监督、网络监督等多种形式。善治理念下的腐败治理同样要求民众通过监督参与到权力运行的全过程中。在西方国家反腐倡廉的实践过程中，民间组织、新闻舆论、利益集团等发挥着举足轻重的作用。最著名的如德国的透明国际通过开展舆论宣传，发布清廉指数和行贿指数，致力于增强政府反腐的责任，提高民众的反腐败意识，推动国家廉政体系建设，对德国甚至世界的反腐败都产生了深远的影响。可见，在体制内自我监督弊端日益暴露的情景下，民众、媒体、网络监督显示出了强大的生命力，而多者共同构成的立体式、全方位、多渠道的监督网络让腐败无处遁形。

构筑“不易腐”的保障防线，注重用道德约束。“不易腐”强调用制度构建的反腐体系本身牢不可破，从而不为腐败的滋生留有任何空间。制度“这个笼子应该像‘鱼缸’一样是透明的，腐败分子若想玩弄程序、暗箱操作、以权谋私，每走一步都会受到方方面面条件的掣肘。纵观我国社会发展的诸多领域，制度已不少，但由于程序的不完善，仍然为一部分投机钻营者留下了空间”[29]。善治中的透明性对于治腐而言是关键性和决定性的，要求被运用于制度制定、执行、监督的整个流程中。正所谓“阳关是最好的防腐剂”，程序公开透明促进信息的流通，便于监督权力及民众参与，保证权力在制度的框架下良好运行，形成不易腐的机制。制度和监督的束缚都是外在防范的重要手段，而内心对廉洁的坚守才是铁律。因此，要筑牢“不易腐”的防线，思想道德约束是抵御贪欲的最重要措施。如美国“将道德地自律与法律的他律相结合，加强对政府雇员日常道德行为的规范和监督，防微杜渐；从苗头上预防遏制腐败，注重事前阻止和事后惩罚”[30]。马来西亚反贪污委员会下辖反贪污学院，负责对反贪污委员会和其他政府部门官员进行打击腐败和崇尚廉洁的教育。印尼肃贪委举办反腐节，大规模投放反贪广告，加强反腐意识宣传。现代国家在践行善治理念时所体现出来的“民主与法治精神、责任与服务意识，既依赖法律与制度的体现，也依赖于人的心理认同，这样才能有强大的执行力，才能真正使其实践效应最大化”[31]，才能从源头构筑起“不易腐”的保障防线。

三、多措并举，探索制度反腐新路径

反腐制度的构建着眼于静态层面的体系设计与动态层面的执行保障。其中，权力制衡是体系设计的最重要措施，通过构建一个结构合理、配置科学、制约有效的权力运行机制达到从根本上控制腐败的目的。而为了保障静态层面的反腐败制度设计有效运行，动态层面的执行制度就变得更为重要。在善治理念下，政务公开透明、政府行政问责、党风廉政建设责任制、官员财产申报、官民共同监督是制度建设的战略重点，是“制度制定”和“制度实现”两个环节的有效衔接。

(一)权力制衡机制是制度反腐的根本所在

“反腐的根源是通过公权力的滥用而谋取私利，因此制约公权力是腐败治理的根本措施。为此，反腐与治权几乎是同一命题的两个方面，控制了权力的滥用就是控制了腐败的发生。”[32]权力是腐败的根本所在，治权在权力配置层面上应着眼于公权力的制衡，改革传统政治体制。“在任何人、财物等利益密集和权力集中的领域，应尽可能通过科学与合理分权，实行有效的分权制衡。”[33]权力制衡理论最早可追溯于亚里士多德，后经洛克的两权分立，孟德斯鸠的三权分立，最后由杰斐逊在北美实践成功，成为西方民主政治制度的基石。“权力制衡制度实质上是一种保障社会公共权力运行受到约束、制衡、违法可究的制度。换句话说，就是公民和法律对政府官员、议员、法官等公务员在权力问题上的‘任性、贪婪、懒惰’实行了有效的制约。”[34]但是对公权力的制衡不是消极地限制权力的行使，而是对权力资源进行科学合理地配置，保证权力系统中各个子系统之间相互配合、相互协作。“在合理分权的前提下，权力不仅要相互分离、独立，而且需要相互牵制和平衡，以求权力系统的最佳效能。一般而言，对权力的制约体现在三个方面：依法制权，以权制权，以民制权。”[35]第一，所谓依法制权正契合了上述“不敢腐”的治腐理念，就是要以法律规范权力，让法治制度化、规范化、程序化的运行方式融入到公权力的运行过程中去；让“其他所有的社会控制方式，都从属于法律方式，并在后者的审查之下运作”[36]。第二，以权制权就是要以权力制约权力，包括两层内涵，即不同系统权力的分工制约以及同一系统中权力之间的制衡。我国作为“议行合一”的国家，不应照搬西方的三权分立模式，可以考虑在确认立法机关即全国人民代表大会具有最高权力地位的前提下，构建全国人大常委和行政机关、司法机关横向分权制衡关系，同时全国人大常委会对行政机关、司法机关的权力进行限制和约束，并提高人民政协组织的参政议政的地位。对于同一系统中权力的制衡应通过管理机构的合理设置与把好人才的选拔录用关实现。对于我国而言，现阶段最重要的任务是要大力精简行政机构，简政放权，提高工作效率并且打造一个高效独立的权威反腐平台。参考世界各地区的反腐平台，如印尼的肃贪委，有权对涉嫌腐败的高官展开调查；新加坡的贪污调查局，对公共或私人领域的腐败均有权独立进行调查；香港的廉政公署只对行政长官负责，在香港地区全权独立处理一切反贪污工作，不受其他政府部门的指示和控制；美国则设立了特别检察官制度，赋予其特别调查权和上诉权。而我国的反贪局，作为检察院的内设机构，本身不存在真正的独立，多重性领导导致职能交叉，对腐败强调“打击”而忽视“预防”，自身系统内部也缺乏监督机制。选人用人关口是对权利产生模式进行制衡的关键环节，必须杜绝“买卖官吏”现象，防止“裙带关系”趁虚而入，自始至终坚持公开、平等、竞争、择优的原则，选择或任用德才兼备的人进入公权力系统。第三，以民制权就是要以权利监督权力，民众积极参政议政，防止权力的异化。因此，权利对权力的监督要求“民众随时关注着权力是否合法运作并及时采取相关的行为，才能形成舆论的力量，使权力主体不至逆民意而动，当公民受到来自国家权力的侵犯时，能够及时地利用起诉、控告的权利，引发制约主体对权力的制约行为，这本身即会产生遏制权力无限扩张与滥用的效应”[37]。此外，达尔认为，“对于政治权力的形式加以限制的真正保证不可能从政府的内部安排中找到……对于专横地行使权力的有效限制来源于这样一些情况的某种结合，这些情况是：政治精英们对于限制行使权力所作的承诺，多种利益集团的存在，而最重要的是，多种自治组织的存在。”[38]比如，日本从20世纪60年代中期开始，进行了7次行政审批制度改革，尽可能实行拍卖、招标等市场化运作；同时，大力发展中介机构，成立了2万多个民间经济团体和行业协会协助政府从事经济管理工作，减少政府行政审批行为，从而减少了官员从事腐败的机会。

(二)执行保障机制是制度反腐的战略重点

1.政务公开透明。政务公开透明是制度被执行的基础环节，它保障民众能充分享有知情权，有效进行监督，并消除“暗箱操作”的条件。在内容上包含政务决策的公开、政务信息的公开、行政执法的公开。“政务决策公开是决策民主化的一个重要内容，它要求政府将将要实行的重大决策及时向社会公开，对社会关注、群众关心的热点问题和重大决策，广泛听取意见，并将决策结果向群众公开。”[39]在形式上，政府可就草案、法令、规章和法律进行民意测验调查或召开听证会，使政府决策意向与民众的要求能较好地结合在一起；公开立法和司法决定，并保留档案供阅览查询；定期召开新闻发布会和记者招待会，报告政府近期工作成果及动态；开放部分不涉密的会议供民众参与和观察；利用网络主动向社会公布决策并加以解释。政务信息公开强调政务发展变化情况的消息、情报、数据、资料的透明化，公民需要依靠政务信息的时效性、真实性参与到公权力中。“我国于2007年即已发布了《政府信息公开条例》，但是当下公权力运作的公开透明性并不高，行政机关对于设计广大人民群众切身利益的信息，如土地征收、房屋拆迁的条件、范围、补偿标准、被征收、拆迁人的补偿数额，征收后的土地的用途、去向、政府向开发商出让土地所收土地出让费的数额、用途、去向等”都很少主动全面公开[40]。政务信息的不透明为腐败留下了很大的空间，因此必须在“公开是原则，不公开是例外”的原则下，用刚性程序和明确标准压挤这个空间，将不涉及国家秘密、不危机国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的事项都公之于众。行政执法的公开是涉及面最广，与民众利益联系最直接的一项，大多涉及日常生活中的款、费、税的收缴和办证、办照等事项。执法过程中需要公开的事项包括执法的依据理由、执法的程序、执法人员的职责、执法结果等，以建立科学规范、高效透明的公权力执行机制。

2.政府行政问责。权力与责任是一对相伴相生的概念，不存在无责任的权力，也不存在无权力的责任。政府行政问责是建立现代责任政府的基石，其直接目的是制约和控制政府及其官员的权力行使，将官员的行为导向为公众负责的方向，对不能正确行使权力的，依据法定程序追究责任，使其承担否定性后果。政府行政问责作为一种责任认定和追究的活动，其制度构建应该从问责对象、问责主体、认定标准、承担方式入手。首先，问责对象应包括各级人民政府及其组成部门的行政首长、一般公务员以及行使行政权力的其他组织和人员。其次，问责主体指由谁来发起和实施“问责”。“在国外，问责制的主体是多方面的，主要包括立法机关对政府机关的质询，公众对政府监督，司法机关对政府机关及其工作人员的责任追究以及上级政府对下级政府的监督和问责等。”[41]鉴于多种问责主体的共存，我国应以系统外部的“异体问责”为主，包括立法、司法机关和民众，再辅以系统内部上下级之间的“同体问责”。再次，认定标准就是通常所说的归责原则。在实践过程中应该综合考虑问责对象是否未履行或不正确履行法定职责，主观过错心态以及责任行为与损害事实之间的因果联系。最后，在责任承担方式上，政府官员需要承担的责任应根据责任的不同性质呈现不同形式。“如在瑞典，公共管理局把瑞典的政府部门及其官员的责任划分为三类，即法律责任、政治责任和道德责任。在英国，根据《部长级官员准则》，部长级官员需要承担集体责任与个人责任，议会充当问责者的角色，刑事责任方面由司法部门处理。”[42]因此我国在追究责任方式上不仅要根据追究主体的不同注意处理好法律责任与其他责任之间的关系，而且还要引入追究行政机关的责任与追究行政公务人员的责任相结合原则，“也就是说，行政公务人员的责任不会因为行政机关承担了赔偿责任而消灭，必须根据过错大小进行惩罚和行政追偿”[43]。政府行政问责制构建后，“其运行状况主要体现在政府回应力上……一个真正的责任政府必然是具有强回应力的政府”[44]。回应的驱动力来自于责任性，从某种意义上说是责任性的延伸。责任政府除了对提出的质询作出及时有效的回复与应答，不得无故拖延或没有下文外，还应该定期主动地向民众征询意见，并详细说明其作出相应行为的理由。“通过完善对政府的问责，必然能够提高政府官员的责任意识，强化政府官员的责任感，最终必然表现为政府回应力的增强。”[45]

3.党风廉政建设责任制。在我国共产党是执政党，我国的反腐败必须在党的领导下进行。党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，是开展反腐败工作的重要机构。在党风廉政建设问责方面，2009年的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定了对党政领导干部问责的七种情形：一、决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；二、因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；三、政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；四、在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；五、对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；六、违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；七、其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。并规定了五种问责方式：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。自十一届三中全会以来，我们党高度重视党内反腐制度建设，形成了由规范从政行为、制约和监督权力运行、惩处违法违纪行为、反腐败领导体制与工作机制等方面制度构成的党内反腐败制度体系。总结党内反腐制度建设经验，坚持党内法规与国家法律法规相衔接，坚持党内法规与党内规范性文件相配套，注重制定反腐败的基础性党内法规，注重制定从源头上防治腐败的党内法规。

4.官员财产申报。“联合国在古巴举行的第八届联合国‘预防犯罪和罪犯待遇’大会，通过的《联合国反贪污的实际措施》中认为，公职人员财产申报是反贪污的重要手段之一，其作用有二：一是，预警作用；二是，当发现该公务员有贪污犯罪行为，但无法获得切实证据时，以其非法收入或财产，作为起诉的依据。建立公职人员财产申报制度，以预防腐败行为，已成为世界各国的共识。”[46]所谓的财产申报，即国家公职人员在任职之初、任职期间或任职届满后向有关部门如实申报自己和一定范围内的家庭成员的财产及变化状况。近年来，关于官员财产申报最为轰动的是“俄罗斯总统普京要求俄政府高官在2013年4月15日最后截止日前申报财产，申报内容包括官员、议员及其配偶与未成年子女2012年度的收入和支出，拒绝申报者将被解除公职”[47]。而“到目前为止，已有英国、美国、法国、德国、意大利、俄罗斯……以及中国的台湾和香港等90多个国家和地区确立了此项制度”[48]。我国在一些基层和地方也开始了有益探索，自新疆阿勒泰“阳光法案”(《县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》)出台以来，湖南浏阳、重庆江北、浙江慈溪、四川高县、广东南沙等基层都曾推行官员财产申报措施，但始终未进入全国立法议程，成为一项常规性制度。但是，“官员财产公开不会一蹴而就。从西方发达国家官员申报制度的发展来看，实现财产公开也是经历了一个漫长的过程”[49]。基于这样的现状，我国在不断总结地方探索经验，参考国外立法成果，推进官员财产申报制度的建设过程中可以分步骤有序推进。一是“可以选取一些腐败高发、易发的领域先行试点，比如在国土、财政、交通等权力大、资源多的关键领域和关键岗位等腐败大要案频发的地带重点推进”[50]。二是申报的财产范围逐渐扩大，应该包括动产和不动产、债权和债务、有价证券、工资奖金、劳务所得、生产经营所得等。“上列财产，既包括财产申报个人的财产，也包括县(处)级以上领导干部财产申报人的配偶、未成年子女和家庭其他成员的财产。”[51]三是申报的主体范围逐步扩大，根据我国实际情况，“财产申报应该首先从高级公务员即领导干部开始，然后结合公务员职位分类管理原则，按照职位说明核定普通公务员中需要进行申报的职位按职位申报”[52]。四是完善相关配套措施，如推行金融实名制、健全公民信用体系、统一不动产登记制度、设立防止资金外逃制度等来保障官员财产申报制度顺利施行。

5.官民共同监督。腐败治理中最重要的环节是对权力运行的监督，而有效监督的实现有赖于政府体制内与体制外以民众为主体的共同全方位监督。因此，一方面，要健全体制内的监督机制。首先，强化人大监督的实效性，切实发挥人大及其常委会的工作监督和法律监督职能。目前，“人大监督习惯采用的是‘一听一看’，‘一听’就是听报告……‘一看’就是走访考察，开一些座谈会……显而易见，这样的监督有‘走过场’的倾向。”[53]因此，人大监督作为体制内的最高法律监督的当务之急是要更新理念、寻找新思路，发挥人大代表常规性主体性作用，从形式监督转向实质监督。第二，发挥国家审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。审计监督应是一种日常性监督，能够弥补体制内部其他监督方式的滞后性，但同时应注意与其他监察主体实现信息共享，通过持续、动态的监督，及时、主动地发现潜在的腐败线索。第三，“加强各级人民检察院的检察监督，检察机关要依法加强对公安机关立案侦查活动、法院审判活动和判决生效后执行活动的监督，并健全公安、审判、检察机关相互配合和制约的工作机制。”[54]第四，提升政协民主监督的地位，推进政协监督趋向制度化、规范化与程序化，加强与政府各职能部门的日常沟通，建立完备的衔接配套工作制度，改变政协监督“软监督”的局面。另一方面，要加强体制外的民众参与监督机制。首先，培养民众反腐意识观念，“畅通民众监督渠道，如完善信访举报制度、特邀监察员制度、行风评议制度、上访制度以及对人大代表的质询制度”[55]。并对于举报腐败的公民给予积极的保护，避免受到打击报复以鼓励民众参与权力监督。第五，加大新闻媒体对反腐败的舆论监督力度，依靠其受众面广、传播迅速、威慑力大的特点使腐败分子原形毕露，并引起司法、行政监督部门的注意和介入。在我国，媒体尚未成为一种除立法、司法、行政外相对独立的“第四种权力”，“更多的是强调事前审查而非事后追惩，更多地强调媒体的正面宣传和舆论导向功能而非批评监督的功能，更多地依靠政策性文件、行政性干预和人事任免权而非法治化的管理手段，针对新闻媒体的禁止性规范多而保护性规范少”[56]。因此，在进行监督过程中，媒体应自觉注重提升新闻报道质量，杜绝虚假或不实报道；增强监督的预测性，善于主动发现问题，“在问题发现之处，就积极参与，有意识地发挥舆论监督的作用，这样才能使腐败者有所顾忌，起到惩一儆百的作用”。[57]

四、结语

制度主义是当前反腐败的主流，良好的制度安排是反腐败、建设公共伦理的一个重要向度。所谓良好的制度安排：首先是制度本身是否完善、系统、明确，是否得到信仰；其次是制度在与社会环境的互动中，是否得到有效执行和遵守[58]。第三是制度的设计与执行必须符合社会关于反腐的价值判断。在以制度为模式的导向下，引入善治作为治腐核心理念，突破从上而下的权力反腐，倡导民众积极参与公权力，与政府共同进行腐败治理。鉴于我国正处于由传统社会向现代社会的转型期间，迈向善治的反腐制度建设将作为标本兼治之策显示出强大而持久的生命力。但同时，我们也要清醒的认识到，所谓善治并没有一个放之四海而皆准的标准，治理的方式必须是与本国当下的现实有效地结合。鼓励发挥在特定的反腐环境下的人民创造力和首创精神，才能真正有效地遏制腐败，这可能也是推动我国反腐措施的一种新途径。我们必须充分认识到反腐的复杂性，如何有效地把包含民主的、具有社会责任的善治理论纳入到反腐制度建设之中，是一个值得我们深思的问题。

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责任编辑：程政举

New Horizontal Orientation of the Well Governed Institutional Anti-Corruption

Fan Minzhi

(LawSchool,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200042)

Through the redefinition of the institutions concept，we gain a new way of anti-corruption campaign，and strive to break through the mode of anti-corruption from relying on the top-down public authority to the complete governance approach of punishing & prevention，and we put emphasis on diverting from regulations and code of conduct to the implementation and compliance of all-around institutional arrangement.Corruption control，as an important part of modern governance system，should promote the institutional changes guided and oriented by the principles in the concept of “good governance”，which includes the legality，transparency，accountability and so on，advocating people’s active involvement in anti-corruption governance.The construction of anti-corruption system focuses on the right check and balance in the static level，while the dynamic execution guarantee is to implement good governance philosophy，making the transparent governance，government administration accountability，clean and honest government build，officials property declaration，officials and common supervision as an effective connection between “the establishment of system” and “the implement of system”.

institutional anti-corruption;good governance;balance of power;addressing both the symptoms and root causes

2015-10-15

本文为2013年度国家法治与法学理论重点项目的阶段性成果(项目编号：13SFB1001)

范敏之(1987—)女，江苏江阴人，华东政法大学法律学院硕士研究生，研究方向：法理学。

D920.0

A

2095-3275(2016)01-0053-11