□王胜利

（西北政法大学经济学院，陕西西安710063）



深化农业集体经济组织改革的本源原因与路径选择

□王胜利

（西北政法大学经济学院，陕西西安710063）

［摘要］我国农业经济增长缓慢缘于农业集体经济组织的家庭经营局限性凸显、集体经营弱化，导致这些问题的本源原因不在于农业集体所有权，而在于对集体经济组织性质认识不清。实际上，我国农业集体经济组织具有公益性和营利性，我们要以其双重性质为基础，坚持集体所有权，稳定家庭承包权，通过推动经营权流转，培育新型农业经营主体，发展多种规模化经营来进一步深化农业集体经济组织改革。

［关键词］农业集体经济组织；双重性质；集体所有权；承包经营权

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.021

我国农业经济增长缓慢缘于农业集体经济组织①目前理论界对农业集体经济组织的称谓还有农村集体经济组织、农民集体经济组织等，因农村集体经济组织、农民集体经济组织等概念可以兼有非农业集体经济组织，范围上要大于农业集体经济组织。故本文的农业集体经济组织是从事农业生产的集体经济组织，其存在基础是土地集体所有制。存在着家庭经营局限性凸显、集体经营弱化等问题，解决这些问题要求我们以十八大《报告》和十八届三中全会的《决定》为指导，分析这些问题产生的本源原因并选择深化改革的路径，这对于促进农业生产持续增长，实现农业现代化战略目标具有重要意义。

1　农业集体经济组织面临问题及其原因的认识

改革开放以来，我国农业集体经济组织构建了集体所有、家庭承包为基础的双层经营体制极大地推动了我国农业生产力发展，并取得了举世瞩目的伟大成就。但是，从上世纪90年代初期之后，我国农业经济增长整体上出现增速放缓、甚至下降的问题，导致农业经济出现阶段性萎缩（刘坚，2014）。这主要体现在两个方面：第一，农业生产总值增速下降并呈低速增长趋势。据核算，从1979年至2010年，GDP（不变价格）年递增9.9％，而农业增加值年均递增4.6％，只相当于GDP增速的46.5％。同时，“按不变价格计算的农业增加值年递增速度，1979年至1980年为2.3％，1981至1990年为6.2％。可是1991年至2000年，以及2001年至2010年，年递增速度又呈下降趋势，分别为3.8％和4.2％”，［1］到了2011年不变价增加值增速为4.3％，2012年为4.5％，2013年为4％，可以看出，农业的增速在上个世纪90年代以后下降并呈低速增长的状态。第二，农业劳动生产率绝对量低且与全国劳动生产率相比不断下降。1979年全国劳动生产率为908元，农业劳动生产率为365元，占全国的40.2％，到了2010年全国劳动生产率为9 843元，而农业劳动生产率为1 547元，占全国劳动生产率的15.4％（赵华荃，2010）。可见农业经济整体增速减缓，生产效率很低。虽然导致我国农业发展出现这种阶段性萎缩的原因是多方面的，但因为“制度变迁是改革开放后中国农业经济增长的内在决定性因素”，［2］特别是农业经济体制对我国农业总产出的增加起至关重要的作用（林毅夫，1994）（黄少安、2005），而农业经济体制改革的中心是农业经济组织的改革，因此，可以说，在技术进步、物质要素投入和人力资本投入都增加的情况下，导致近年来农业经济增长缓慢、农业经济发展出现阶段性萎缩的根本原因是农业集体经济组织自身改革中存在着问题，这些问题主要有两方面，其中一方面是家庭经营的局限性凸显。家庭承包责任制虽然在改革初期极大地促进了农业增长，但也导致农户经营规模小、生产能力弱和专业化程度低，难以与农业市场化、社会化和现代化发展相适应。据统计，“2011年全国承包经营的耕地面积12.77亿亩，经营农户2.288亿户，户均仅5.58亩。表明农业的家庭经营几乎没有规模经济性”，［3］这直接限制了我国农业经济的持续增长。另一方面是集体经营持续弱化。农业集体经营弱化突出表现在绝大多数农业集体经济几乎无收益，据统计，2011年，“全国60余万个村中，无集体统一经营收益或收益在5万元以下的要超过80％”，［4］这样，农业集体经济组织就逐步丧失了经营管理、公共事务支持的物质基础而日渐涣散，最终一些集体经济组织统一经营活动完全消失，这也限制了农业规模经济的发展，制约了农业经济长远发展。

那么，作为农业经营体制的组织载体——农业集体经济组织改革中为什么会出现这种问题并且长期以来未能有效地解决呢？从根本上是因为对于农业集体经济组织面临的这些问题的根本原因未能正确认识。理论界普遍认为，我国农业集体经济发展缓慢原因在于农业集体经济组织存在诸多问题，农业集体经济组织的这些问题及其改革滞后的根本原因在于农业集体经济制度，而农业集体经济制度的根本在于土地集体所有权，因此，认为，“长期以来的集体土地所有制，限制了农村土地承包经营权的流转，影响了农村经济的发展”，［5］这样，将农业集体经济组织改革面临的问题归因于农业集体所有权，即认为在实行农业家庭承包制后，“尤其是取消农业税等一系列惠农政策实施以后，农村土地的集体所有制成为虚设，只具有一定法律象征”，［6］而无经济上的意义（即无集体土地收益），而其他农业资产的逐步分解使农业集体统一经营弱化，同时，这种土地集体所有制又使农民无永久性产权而限制了土地承包经营权流转，造成农业生产增长缓慢。实际上，这些对农业集体经济组织存在问题的看法是现象化的认识，因为还有一个根本问题，即农业集体经济组织的性质是什么？或我国建立和发展农业集体经济组织的目的是什么？只有将这个问题解决了，才能正确认识农业集体经济组织存在的问题。因为集体经济组织的性质或者农业集体经济组织建立的目的决定了农业集体经济组织的制度设计，只有正确地认识了集体经济组织的性质才能分析其制度设计引起的问题。所以，那种认为是农业集体经济组织的问题在于其所有权的观点并未抓住问题的本源原因。

2　我国农业集体经济组织改革滞后的本源原因分析

对于农业集体经济组织改革中存在的问题及其改革滞后的原因，笔者认为对农业集体经济组织性质认识不清是其本源原因。因此，我们需要根据中国特色社会主义初级阶段的基本国情来认识农业集体经济组织的性质，这是深化农业集体经济组织改革的根本。

2.1我国农业集体经济组织具有双重性质和功能

所谓中国农业集体经济组织性质，就是我国农业集体经济组织建立和发展的原因、规模和范围，其根本是我国建立和发展农业集体经济组织的目的是什么？只有将这个问题解决了，才能正确认识当前农业集体经济组织存在的问题。

那么我国建立农业集体经济组织的目的或者说其性质是什么呢？我国农业集体经济组织的性质不是单一的，而是具有营利性和公益性。这是因为我国建立和发展农业集体经济组织出于两方面的目的，即一方面是通过农户对集体资产的承包经营，激发农民生产积极性，提高农业劳动生产力，实现农户营利性目标，并以此为基础实现农业集体经济组织的营利性目标。另一方面农业集体经济组织的统一经营实现公益性目的。这里的“统一经营”以土地集体所有制为基础，以集体合作组织为依托，以土地经营为对象。主要实现的公益性目标既包括基于对土地等资源或资产的所有权而对集体成员生存、发展提供社会保障，也包括农业合作组织进行生产经营和资本积累而获得服务集体的收入，还包括“农业合作组织为农户分散经营所进行的统一服务、协调和管理等方面的工作”，［7］甚至还包括对公共设施的保障以及包含的政治、社会等多种公益性目标的实现（村级公益事业与农民生产生活直接相关，受益面广，具有较强的公益性，属于准公共产品［8］）。可见，集体统一经营是为实现共同经济、政治等利益而进行的制度设计和选择。因此，我国农业集体经济组织及其统分结合机制的建立是出于两方面目的的，即营利性和公益性。农业集体经济组织的双重性质决定了其具有促进农业生产、提高经济效益的营利性功能和保障农民生存、发展权利的公益性功能。

2.2基于农业集体经济组织双重性质对当前农业改革存在的问题及农业发展趋势的分析

农业集体经济组织双重性质决定其改革和发展要兼顾公益性和营利性目标，只有这样才能促进农业经济的可持续发展。但是，在我国农业集体经济组织改革和发展中，正是因为对于农业集体经济组织性质认识不清，致使产生了这些问题并对其改革举步维艰，导致农业经济增长缓慢。

2.2.1对农业集体经济组织性质认识不清导致在“统分结合”的改革实践中过分强调通过“分”实现营利性，而忽视通过“统”实现其公益性，致使集体统一经营弱化。具体地说，在农业集体经济组织改革实践中未能认识其集体所有和家庭承包经营相结合的制度设计所体现的二重性性质，而是在改革中为了解决传统集体经济组织中激励不足的问题，充分调动农民的生产积极性，过分强调农业集体经济组织中家庭经营的营利性，但是在强调家庭经营的营利性的同时，却忽视了集体经济的公益性，造成“集体统一经营层面没有得到应有的重视，失去了发挥作用的基础，直接导致农村集体经济的发展滞后和萎缩，这使农村目前的基础设施和公共服务远不能满足农民生产、生活的需要”。［9］这不仅导致农业集体经济组织的公益性无法实现，长此下去必然导致农业集体经济组织的营利性目标也难以实现，最终必然制约农业经济的可持续发展。

2.2.2对农业集体经济组织性质认识不清导致在深化改革实践中不断强调短期营利性目标，这不仅挤压公益性目标，而且也限制了营利性目标的实现。这是因为家庭营利性目标促使每个家庭为了获得更高的收入而不断采用先进的生产技术，随着农业生产技术水平的提高，农业生产中大量使用大型机械化设备，这就对土地等因素规模经营提出了要求，但是农户承包经营土地的小规模、细碎化，难以适应农业生产的规模化要求，导致农业生产增长缓慢。为了适应农业生产规模化发展的要求，我国制定了稳定承包经营权的一系列政策和法律，但是因为这些政策、法律为稳定承包权提供了主动的、强制性推动的制度依据，而为经营权的流转只是创造了条件，并不是必然讯速地推进规模经营，因此，其结果是一方面因“土地承包经营权的长期化、稳定化，意味着家庭需要负担新增人口的生存问题，集体不再为新增人口提供土地，最终意味着以土地利用权作为集体经济联结点并为农民个体提供生存保障的经济功能被改变或削弱”，［10］再加上集体经济组织的统一经营弱化，这就进一步削弱农业集体经济组织的公益性功能。另一方面试图以此推动农业发展规模经济的作用也是有限的，据统计，2011年全国土地承包经营权的流转已经占到承包地面积的比重为17.80％，2013年底为26％，“但是，与农业劳动力的大量转移相比，农地流转的发生率严重滞后”，［11］土地规模化经营发展不足，这也限制了我国农业生产的持续发展。

总之，正因为我们认识不清我国农业集体经济组织的性质，导致农业集体经济组织在改革实践中强调家庭承包户的营利性目标，而挤压、削弱甚至取消集体经济组织的公益性功能，最终限制了营利性目标的实现，这种改革滞后于中国特色社会主义农业集体经济组织农业规模化、现代化的发展要求的，因此，必然造成农业经济增长缓慢。

而之所以在我国农业改革实践中出现对农业集体经济组织性质和功能认识不清，主要是在改革过程中未能切实以唯物辩证法为指导，根据我国生产方式、上层建筑等因素及其发展变化状况来认识农业集体经济组织建立和发展的目的，而是以教条主义方法论为指导来理解农业集体经济组织和市场经济相结合理论，以“单一”的农业集体经济组织性质来推动农业集体经济组织改革和发展，认为我国农业集体经济组织要适应市场经济体制改革要求，应以保值增值作为其唯一目标。其结果是：一方面这强化了农业家庭承包经营的营利性功能，但小规模的家庭经营难以适应农业规模化发展的要求；另一方面却弱化了农业集体经济组织的公益性作用，这样必然使农业基础设施和公共产品供给不足，难以满足家庭经营及其规模进一步扩大的需要，导致农业集体经济发展的缓慢、甚至停滞。很明显，我国农业经济组织改革的实践已经证明，因以这种教条主义理论指导农业集体经济组织改革，导致对于我国农业经济组织性质缺乏全面认识，致使我国农业经济增长缓慢。

3　基于农业集体经济组织双重性质的深化改革路径选择分析

针对我国农业集体经济组织所存在的问题及其原因，我国必须以马克思唯物辩证法为指导，从我国生产方式、上层建筑等发展变化状况来认识农业集体经济组织的双重性质，坚持农业集体所有权，稳定家庭承包权，把培育多种新型农业集体经营主体，推动规模化经营，从而实现农业集体经济组织公益性和营利性目的作为我国农业集体经济改革的一个重要方向。这不仅是适应我国农业现代化发展的必然要求，因为“农村经济最终还是要实现集体化和集约化。……仅靠双手劳动，仅是一家一户的耕作，不向集体化集约化经济发展，农业现代化的实现是不可能的。就是过一百年二百年，最终还是要走这条路。”［12］（P1349-1350）同时，也是适应我国农业经济发展实践中农民的内在要求，因为最早进行土地大包干的小岗村人也认为“个体式的农耕作业只能吃饱肚子，不可能走向富裕。要发展，必须走集体合作之路”。［13］

为此，我们要按照十八届三中全会《决定》中“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”［14］的要求，依据《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中的规定，对农业集体经济组织以其双重性质为抓手，坚持集体所有权，稳定家庭承包权，通过推动经营权流转，培育新型集体经营主体等多种形式，发展多种形式的规模经营来深化改革。

3.1坚持农业集体经济组织的双重性质，推动对集体所有权确权发证，维护集体所有权权能

我国基本国情决定了我们要坚持农业集体经济组织的公益性和营利性双重性质和功能。因此，我们要坚持农业土地集体所有权以实现公益性功能。为了切实维护集体所有权，当前要通过制定和完善相关政策、法律，积极推进确权发证工作，将集体土地所有权确认到乡、村和村民小组等农民集体所有权主体，并切实维护集体所有权权能，为实现农业集体所有权公益性功能提供制度基础，这是我国农业集体经济组织改革的目标，也是进一步深化改革的制度底线。

3.2基于所有权、承包权、经营权三权分置，切实稳定和维护农民承包权，通过经营权市场化流转，培育多种新型农业经营主体，因地制宜地推动规模化经营

3.2.1要稳定和维护农民的承包权。通过土地承包经营权确权、登记、颁证，将土地承包经营权界定给农户，并“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，［15］从而保障农民对土地的各项权益，特别是将农户承包权从所有权中分离出来,提升农民对土地排他性权利，使其在承包权层次具有长期的、稳定的预期。不过，家庭承包的集体土地承包权是农业集体所有制的根本体现，它是不能流转的，这不仅为实现全社会集体所有权的公益性目的提供了制度安排，而且通过稳定和维护承包方的权利，为其实现经营权的流转、担保、抵押以及收益权利，构建新型农业经营主体提供了制度保证。

3.2.2推动经营权通过农地产权流转交易市场流动，培育多种新型农业经营主体，推进多种规模经营形式。“新型农业经营主体能实现规模化经营，获取规模经济效益，这是农民发展新型农业经营主体的内在动力”，［16］实际上，建立新型农业经营主体，发展规模经营，也是适应我国农业经营方式发展的一种必然趋势。为了适应农民的发展要求和农业发展的客观趋势，我国要在农地产权清晰和稳定的基础上，设立农业土地承包经营权流转中心，推动农户承包土地经营权流转，使得大量农村闲置土地向种田大户、家庭农场和农业生产合作社等组织集中，培育多种新型农业经营主体，推动发展多种规模经营形式，以实现规模经济效益。当然，因各地农业发展面临的条件和矛盾不同，各地培育的新型农业经营主体和选择的规模经营方式是不同的。对于“人地矛盾异常突出，农户依然是农业生产的主力，政府应积极鼓励内生型农业经营主体（主要是指农业集体生产合作社等）发展壮大，把组织化、规模化收益更多留在村内，这不仅利于农村经济发展，还有效降低社会成本”，［17］实质上，就是在实现营利性目标的同时，实现本村内共享收益的公益性目标。而对于人地矛盾不突出，存在大量“弃耕”的地区，可以推行种田大户、家庭农场经营，甚至可以支持工商业私人资本进入农业领域，进行土地农业专用化规模经营。

3.3培育新型农业集体经营主体，发展新型农业集体经济组织，壮大农业集体经济

十八届三中全会指出：“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、社会化经营”，［18］这为我国新型农业集体经营主体的培育指明了改革的方向。因此，为了适应农业规模经济和农业现代化发展要求，我国政府要完善农业合作社发展的法律制度，鼓励和规范承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地，积极引导和扶持社区集体农场、股份合作农场、农业专业合作社等多种新型集体经济组织经营形式。在这些经营主体中，“社区集体农场是社区集体经济所有制形式和经营形式的统一，它是指乡村集体经济组织集中社区范围内的全部或部分土地，进行统一规划、共同经营、集中管理的经营组织形式。”［19］这种组织形式实现了真正的劳动合作基础上的土地集约、规模经营，从而提高农业集体经济的规模效益，是我国发展新型农业集体经济组织的一种重要形式。而股份合作农场将集体土地“价值形态实行个人所有，物质形态实行共同所有。也就是把集体土地股权化，......在物质形态上，则维持集体资产归原集体成员共同占有的历史格局，实行农民联合所有、共同占有”，［20］这样实现了劳动合作基础上的土地资产集约经营，这种组织形式既适应我国农业市场化发展需要，又适应了农业规模化发展的要求，同时，从价值形态和物质形态均解决了农业集体经济组织营利性和公益性矛盾，是实现二者统一的重要形式，应该是我国农业集体经济改革的主要选择，并成为我国培育的新型农业集体经营主体的最主要形式。

当然，须知我国在坚持土地集体所有权和农户承包权的基础上，通过经营权流转培育新型农业集体经营主体，这是我国农业发展的主要形式和未来的必然趋势，但当前我们仍然要坚持家庭经营在农业中基础性地位，积极鼓励家庭经营、合作经营、企业经营等多种经营形式共同发展。总之，我们要适应我国农业生产方式和市场经济发展的需要，以农业集体经济组织的双重性质为抓手，坚持农业集体所有权，稳定家庭承包权，推动经营权流转，培育多种新型农业经营主体，特别是新型农业集体经营主体，发展多种形式的适度规模经营方式，只有这样，才能适应我国农民发展要求和农业发展趋势，进一步促进我国农业经济持续、稳定、快速发展。

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责任编辑许巍

作者简介：王胜利（1973-），男，陕西定边人，经济学博士，西北政法大学经济学院副教授、硕士生导师。

基金项目：国家社科基金青年项目（09CJL004）；西北政法大学青年学术创新团队计划资助。

［中图分类号］F306

［文献标识码］A

［文章编号］1004-0544（2016）03-0116-05