论国家经济社会权力下放地方政府的理论基础

2016-03-04葛方林

理论月刊 2016年3期

关键词：中央政府经济法经济社会

□葛方林

（河南师范大学法学院，河南新乡453007）

论国家经济社会权力下放地方政府的理论基础

□葛方林

（河南师范大学法学院，河南新乡453007）

［摘要］地方政府在国家政权的“金字塔”结构中处于“基石”位置，与中央政府相比，它在国家经济社会活动中具有相应的功能定位，主要负责履行微观经济社会事物的管理职能。随着全面深化改革的推进，中央政府将更多的经济社会权力下放给地方政府，让地方政府履行更多经济社会管理职责。然而，这可以产生什么效果，这样做的理论基础以及合法性究竟是什么？作者认为，地方性公共产品理论、地方性知识理论、信息和知识的分散性理论以及制度竞争理论是国家经济社会权力下放地方政府的理论依据。

［关键词］地方政府；地方性公共产品；地方性知识；制度竞争

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.014

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在加快转变政府职能一章提出“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理；加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。［1］这意味着中央政府将更多的经济社会权力下放给地方政府，让地方政府承担更多的经济社会管理职责。但是中央政府为什么将经济社会权力下放给地方政府，这会带来什么好处，它的理论基础以及合法性究竟是什么？目前经济法学界尚未对其做一个有效的回应。此外，在以往的经济法研究中，对国家干预经济活动中的主体——政府，并未从政府纵向层面做一类型化研究，即没有对中央政府与地方政府进行明确的区分，没有考虑到二者在国家经济活动中的差异，而是下意识将中央政府默认为经济法中的政府，当涉及到经济干预活动中地方政府的问题时，往往这些理论套用到地方政府身上。但是事实却不是这样，中央政府与地方政府二者在国家干预经济活动中存在着许多差异。其中，地方政府不仅要履行中央政府代理人职责，执行中央政府的政策法规，而且还要履行地方利益代表者的职责，克服局部性市场失灵所带来的福利损失。这就造成了理论研究与现实的法治实践的冲突，导致了经济法理论的解释力不足。基于此，笔者通过探讨国家经济社会权力下放给地方政府的理论基础，一方面试图阐述《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中经济社会权力下放给地方政府的理论正当性问题，另一方面为解决法治实践中的问题提供理论支撑。本文试图从公共产品理论、法律的“地方性知识”理论、信息学理论、制度竞争理论等几个方面分别论述国家经济社会权力下放地方政府的理论基础。

1　理论基础之一：地方性公共产品理论

按照经济学理论，市场机制本身有其内在固有的缺陷，这种缺陷会导致市场失灵，即市场机制难以在一切领域实现资源配置的“帕累托最优”，尤其在公共产品领域，市场机制难以有效满足公共产品的供给。根据保罗·萨缪尔森在《公共支出的纯理论》对公共产品的经典定义，公共产品是“所有人共同享有的集体消费品，每个人对该产品的消费不减少任何其他人的消费，从而对每个居民和各个集体消费产品而言都有个人消费等于集体消费”。［2］与私人产品相比，公共产品有两个基本特征：消费的非竞争性和受益的非排他性。消费的非竞争性是指在公共产品任一产出水平下，增加一个消费者的消费并不会增加公共产品的生产成本。受益的非排他性是指公共产品所产生的效用不能为某个人或某些人独占，而是任何人都可以从公共产品的消费过程中获得效用。由于公共产品非竞争性和非排他性的特征，如果通过私人生产和市场自由交易方式提供公共产品将难以克服搭便车问题（Free-rider problem），公共产品的供给将难以满足社会的需求，这不仅会导致休谟意义上的“公共的悲剧”，难以实现社会公共利益最大化，而且也会由于缺乏公共福利保障而损害个人权利和自由，这些问题难以通过市场机制自由交换方式加以解决，必须通过政府公权力的干预，由政府出面承担供给公共产品的职能，从而克服市场缺陷，这是政府提供公共产品的基本理论依据，同时也是政府存在的合法性基础之一。

从公共产品受益的地域范围来看，公共产品可以分为全国性公共产品与地方性公共产品。全国性公共产品是指受益范围为全国，能够为全国居民所共同享有的公共产品，比如国防、中央政府的立法、邮政通讯等，这种类型的公共产品只能由中央政府提供；地方性公共产品是指受益范围局限于地方政府管辖区域内，一般由辖区内居民共同享有的公共产品，比如城市基础设施、基础教育等，在理论上，地方性公共产品不仅可以由地方政府提供，也可以由中央政府提供，但是相对于中央政府，地方政府作为地方性公共产品的供给者更具有优势，其主要表现为两个方面。

第一，地方政府提供地方性公共产品的效率要高于中央政府。首先，从信息的收集、传导和反馈的角度来看，由于我国是一个国土辽阔、人口众多、民族众多的大国，不同地区间的经济发展水平和文化风俗差异都比较很大，各地居民所需要的地方性公共产品存在着较大差别。地方政府相对于中央政府更接近其辖区内的居民，更容易获取居民对公共产品的需求信息，而且这种需求信息传递给地方性公共产品供给者——地方政府所经过的环节相对较少，因而地方政府提供地方性公共产品所付出的交易成本要远远低于中央政府；相反，如果由中央政府来提供地方性公共产品，采用提供全国性公共产品这种“一刀切”的方式提供地方性公共产品，这将难以满足不同地区居民的偏好；但是如果采取“个性化”的方式提供地方性公共产品，这当然可以满足不同地区居民的偏好，但是这不仅不能发挥其作为中央政府的规模优势，相反还要付出庞大的交易成本，这是中央政府难以承受的。诚如托克维尔所言：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”［3］其次，从公共产品供给者主观意愿来看，地方政府提供地方性公共产品的主观愿望远远高于中央政府。如果地方性公共产品由中央政府来提供，中央政府将是地方性公共产品的唯一供给者，地方性公共产品市场将会出现垄断，而垄断必然导致效率低下和高价。相反，如果地方性公共产品由地方政府来提供，则地方政府就不是地方性公共产品唯一的供给者，它时刻面临着其它地区地方政府的竞争，居民可以根据自己的偏好，通过对比各地区公共产品供给水平和当地税负水平，选择适合自己的地区，这相当于在地方性公共产品供给中引入了类似私人产品市场的竞争机制，居民作为地方性公共产品的消费者可以通过“用脚投票”选择自己满意的地方政府，这有效的化解了公共产品供给的低效率问题，当前我国各地区间展开的招商引资大战生动的反映了地方性公共产品供给者和消费者之间的关系。诚如地方性公共产品理论的奠基者查尔斯·蒂布特在其经典论文《一个关于地方支出的纯理论》中所言：“地方政府代表了一个在公共产品的配置上（作为对居民偏好的反映）不逊色于私人部门的部门”。［4］

第二，由地方政府提供地方性公共产品符合自然朴素的“谁付款、谁受益”的公平原则。税收是公共产品的对价，税收分为中央税和地方税。根据美国著名财税学家赛利格曼（R. A. Seligman）的观点，中央与地方税权的划分应当注意三个原则：效率原则、适应原则和恰当原则，其中适应原则强调税基应与统治权相适应。以税基的广狭为划分标准，税基广阔的归中央政府，而税基狭窄的归地方政府。［5］地方政府提供地方性公共产品是地方政府行使统治权的一种表现形式，地方政府相应地也被配置了地方税权，地方政府的税务机关向其辖区内居民征收地方税，从而负担地方性公共产品的开支；与此相对应，辖区内居民通过向地方政府税务机关缴纳地方税，这相当于他们支付了所消费的地方性公共产品的对价。地方政府与辖区内的居民通过地方性公共产品的提供与消费、地方税的征收与缴纳等行为发生了联系，他们这种关系类似于私法上的契约关系。辖区内居民将其缴纳的地方税作为他们所消费地方性公共产品的对价，这符合民法中公平原则。在实践中，典型的地方税种如：城市维护建设税、土地增值税、教育费附加等，居民通过缴纳城市维护建设税以支付地方政府提供基础设施的对价，因为地方政府进行了基础设施建设，居民房产周围的环境得到了改善，他们的房产在交易过程中得到了增值，地方政府将增值部分征收土地增值税作为其提供地方性公共产品——基础设施的对价；同样，居民缴纳教育费附加也是作为地方性公共产品——基础教育的对价。综上所述，由地方政府提供地方性公共产品符合自然朴素的“谁付款、谁受益”公平原则。相反如果由中央政府提供地方性公共产品，这对那些交了税而又没有受益的其它地区居民而言是不公平的，不仅如此，如果由中央政府提供地方性公共产品，地方性公共产品配置的公平与否完全取决于中央政府的意志以及中央政府与地方政府之间的博弈，这不仅可能会出现贫困地区补贴富裕地区、全国人民补贴首都的怪像，而且还会出现托克维尔笔下所描述的“全法国只有一个城市，那就是庞大无比、高高在上的巴黎”现象。诚如亚当·斯密所言：“一项公共工程，如不能由其自身的收入维持，而其便利又只限于某特定地方或某特定区域，那么，把它放在国家行政当局管理之下，由国家一般收入维持，总不如把它放在地方行政当局管理之下，由地方收入维持，来得妥当。”［6］

通过上面的分析，我们可以发现，无论从效率方面考虑还是从公平方面考虑，相对于中央政府，地方政府组织地方性公共产品更具有优势，这也是地方政府所存在的正当性。因此，在国家干预经济社会活动中，中央政府将更多的经济社会权力配置给地方政府，由其出面组织地方性公共产品的供给，以克服因公共产品问题而导致的市场缺陷，从而实现资源配置的“帕累托最优”。

2　基础之二：“地方性知识”理论

美国学者克利福德·吉尔兹提出的“地方性知识（Local knowledge）”概念不仅是一种知识形态，而且是一种方法论意义上的知识观念。地方性知识一方面是指任何具有地方性特征的知识，是与“普遍性知识”相对的一种知识形态，另一方面它强调知识形成的多元化，克利福德·吉尔兹认为：“事务的发展趋异而非趋同”。［7］他的观点对西方世界主导下传统一元论的知识观和科学观产生了的解构和颠覆的作用，是对近代工业化以来长期主导西方世界的“社会达尔文主义”发展观的一种反思，对西方文化霸权主义的反叛。他认为西方知识体系并不具有普遍的合法性，相反，“由于不同的文化是不同的民族对其所处世界的不同理解的产物，文化的各种符号之间的关系取决于该文化中行为者的行为组织方式”，［8］应当承认知识的多元性和差异性，世界发展是由遍布世界的大量地方性知识所推动。同时，克利福德·吉尔兹还将“地方性知识”理论引入法律领域，他认为：“法律就是地方性知识。”［9］法律的调整对象是社会关系，是对社会关系确认、抽象和概括的产物，其产生和发展依赖于特定的社会环境，从这个意义上讲，法律是一种地方性知识。诚如美国学者布拉莱姆所说：“隐藏在法律理论和法律实践中的是一系列政治、社会和经济生活的不断重现或‘地方志’。用同一种方式来说，法律以各种形式依赖一系列负载的地方志和区域理解。”［10］

法律是一种“地方性知识”理论对中国经济法实践和理论研究同样具有非常重要的启发意义，它是地方政府干预经济的一个重要理论依据。中国是一个经济社会发展非常不平衡的大国，这对经济法的制定和实施带来了很大挑战，其中一个重要问题就是如何实现经济法的统一性与地方性之间的平衡。例如，在当代中国城乡差距非常大，城市像欧洲，农村像非洲，政府在提供公共产品之时，面临着一个实现公共产品供给均等化与城乡间需求差别平衡的难题。我国东部地区经济社会发展水平接近第一世界国家水平，西部地区还停留在第三世界国家水平，中央政府在实施宏观调控之时，面临着宏观调控政策的统一性与地区间经济发展水平不同的难题。从我国社会发展阶段来看，前现代性、现代性和后现代性并存。［11］经济法是现代性法律，它产生于现代性社会之中，经济法中的大部分制度是依据现代工业社会基本特点而制定的，而我国许多地区还处于乡土文明向工业文明转变的前现代社会阶段。如何使经济法在一个由不同文明构成的统一国家之中得到实现，是我们需要解决的一个难题。如果将经济法放到一个更宏大的视野下来考察，对破解经济法统一性与地方性冲突的难题具有一定启发意义。经济法是由国家经过正式的立法程序而制定的正式制度，但它只是所有规范国家干预经济制度中的一小部分，更多的是非正式制度，诚如道格拉斯·诺斯所言：“正式规则，即便是在那些最发达的经济中，也只是型塑选择的约束的很少一部分。只要略加思索，我们就会发现非正式约束的普遍存在。在我们与他人的日常互动中，不论是在家庭内部，还是在外部的社会交往中，还是在事业的活动中，支配结构的绝大部分是由行事准则、行为规范以及惯例来界定的。”［12］非正式制度是嵌入经济社会之中的地方性知识，经济法的实施非常依赖这些地方性知识，经济法必须能够与之相契合，才能使经济法制度得到实现。借用英国经济史学家卡尔·波兰尼提出的“嵌入”概念，“经济并非像经济理论中说的那样是自足的，而是从属于政治、宗教和社会关系的。”［13］透过这些政治、经济和社会关系，我们可以发现非正式制度或者说地方性知识。经济法同样也是不自足的，它必须嵌入在一定的政治、经济和社会关系之中，与非正式制度或者说地方性知识相契合才能得到实现。

在中国经济法实践中，经济法制定和实施既要考虑法律的统一性，也要考虑各个地方的特殊性，作为正式制度的经济法必须与地方性知识中的非正式制度相契合，这就为我国地方政府干预经济奠定了智识基础。比如，地方政府在实施中央政府制定的经济法过程中，它会从本地区的实际情况去理解经济法精神和规范，它或者会结合本地区实际制定相应的实施细则，或者直接依据本地区的实际情况实施经济法，因而，地方政府实施经济法所形成的法律秩序就充满了地方性知识。此外，地方政府针对本地区特有的需要由国家干预的经济关系，所制定的经济法规范本身就是一个充满地方性知识的法律。由于每个地区具有一定特殊性，因此，中央政府将相应的经济社会权力下放给地方政府，由地方政府承担相应的经济社会职责。例如，在我国西北地区，当地信奉伊斯兰教的居民非常多，由于清真食品问题在全国范围内不是一个普遍性问题，具有地方特色，难以由国家统一立法加以解决，因此，西北各省针对当地的特殊情况制定了清真食品管理的地方性法规，由该地区的地方政府承担清真食品管理的职责。比如《青海省清真食品生产经营管理条例》、《新疆维吾尔自治区清真食品管理条例》、《宁夏回族自治区清真食品管理条例》等，这些针对清真食品问题而制定的食品安全法规显然是一种地方性知识。

通过上面的分析，笔者认为，在强调经济法的同一性和普遍性的前提下，无论从本体论层面还是从方法论层面，我们都必须正视经济法也是一种“地方性知识”。从本体论层面来看，经济法作为一种“地方性知识”意味着地方政府对经济社会的干预活动是一种客观存在的现象；从方法论层面来看，经济法作为一种“地方性知识”我们要求不仅要重视中央政府在经济法制度中的“建构”作用，更应该重视如何去发现制度，这就要求必须正视地方政府在国家经济社会活动中的功能定位问题。中央政府正是在认识到法律也是一种“地方性知识”这一特殊规律，将相应的经济社会权力下放给地方政府，使其承担相应的经济社会职责。

3　理论基础之三：信息和知识的分散性理论

人不是神，很难做到先知先觉。人们实施的任何理性行为必须要有相应的知识和信息与之相匹配，可以说信息和知识是人类做出理性决策的基础，充分的信息和科学的知识推动了人类行为的理性化，政府实施的经济干预行为也同样如此，它所做出的决策以及对决策的执行需要建立在充分市场信息之上，可以说信息的充分与否直接关系到干预效果的好坏。但是，信息和知识从来都是分散存在的，社会中存在的所有信息和知识不可能集中于某个人或者某个组织之中。诚如哈耶克所言：“我们必须运用的有关各种环境的知识，从来就不是以一种集中的且整合的形式存在的，而仅仅是作为所有彼此独立的个人所掌握的不完全的而且还常常是相互矛盾的分散知识而存在的。”［14］

中国的大国特征决定了它内部的信息和知识的超级分散性。中国是一个经济社会发展不平衡的大国，辽阔的的国土、巨大的地域差别、庞杂的社会结构和经济活动导致了知识和信息的极度分散性，这就意味着中央政府、地方政府以及个人都难以获得所有的信息和知识，但是决策理性化并不强求决策者能够掌握所有的信息和知识，仅仅要求决策者掌握与其决策权力相匹配的信息和知识。在市场经济中，市场主体所考虑的问题主要是如何赢得市场竞争并在市场交易中获得利益最大化，因此，它们只要掌握与市场竞争和市场交易有关的微观信息和知识就可以做出理性的市场决策，这对于市场主体而言并不是什么难题，因为这些用于市场决策的信息和知识符合它自身的分散性特征。相反，政府在获取市场信息和知识的过程中则会遇到许多困难，它不仅需要与经济干预决策有关的宏观性市场信息和知识，而且还需要与实施经济干预决策有关的微观性市场信息和知识，这就产生了两个难题。首先，宏观性的市场信息和知识并不存在，它需要政府对微观的市场信息和知识进行加工，当然这种加工并不是简单相加，而是一种重新整合。诚如哈耶克所言：“知识只作为个人的知识而存在。‘作为整体的社会知识的’说法，充其量只能算是一种比喻。所有的个人知识的总和也不能构成一个整体。主要问题在于我们如何才能利用以分散、局部、有时甚至相互矛盾的见解的形式存在着的知识。”［15］其次，政府实施经济干预决策所需要的各种微观市场信息和知识，散布于结构复杂数量庞大的市场主体之中，由中央政府独自去面对数量如此庞大微观市场信息和知识，完成对微观市场信息和知识进行搜集、加工和整合的任务，显然是不可能的。因为从时间和资源的角度来看，获取信息和分析新知识都是代价高昂的。因此无人愿意获取复杂所需的全部知识。相反，人们更愿意通过自己与他人的交往，设法利用他人的知识。［16］

地方政府处于中央政府与微观市场主体之间，它的独特的位置有助于中央政府完成对微观市场信息和知识的搜集、加工和整合。首先，与中央政府相比，地方政府在地域上更贴近民众，更接近市场，更容易获得第一手的市场信息。尤其是基层地方政府，它是中央政府经济干预决策的末端，与干预对象——市场主体直接相连接，它可以非常廉价地获得原始的微观市场信息，一方面输送给中央政府用于经济干预决策，另一面可以直接用于执行中央政府的经济干预决策。中国作为一个社会经济发育不平衡的大国，地区之间的差别比较大，许多地区尚处于乡土社会向工业社会过渡的前现代性社会阶段。理性官僚制政府是工业社会中标准的政府治理模式，它的一个重要特点就是非个性化或者说标准化，符合现代工业社会对政府经济干预理性化的要求。但是在现代工业社会之外，中国还存在着许多乡土社会向工业社会过渡的前现代性社会地区，这些地区难以被中央政府理性的经济干预所涵盖，也就是说如果中央政府统一的经济法规范作用于这些地区，则可能表现为非理性。地方政府则可以弥补中央政府理性所不能达到的地方，它从这些前现代性社会的实际情况出发，搜集相关市场信息并加以加工整合，从而用于做出经济干预决策。其次，与中央政府相比，地方政府存在着数量优势，中央政府只有一个，而地方政府则层级众多数量庞大，尤其是基层地方政府数量非常庞大，它们可以搜集散布于全国各地的各种微观市场信息，然后输送给中央政府，由中央政府加以整合，并作为经济干预决策的依据。基于信息与知识的分散性原因，为了更好的实现国家的经济社会职能，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将更多的经济社会权力下放给地方政府，让其承担更多的经济社会职责。

此外，知识是人类社会演化的产物，随着社会的变迁而不断发展，因此人类通过社会实践所获得知识具有可证伪性。知识的可证伪性导致了人们行为的有限性理性，人们所作出的任何行为只有在一定场景下才是理性的，并且随着社会的发展需要不断进行修正，它永远都是一个试错的过程，否则人的行为就会滑入非理性泥潭之中。政府的行为也同样如此，政府所做出的任何经济干预行为只有在特定的时空范围内才具有合理性，超出一定的时空范围则变为非理性的行为，政府的经济干预行为需要不断的进行试错以适应时空范围的转换。在中国经济法视野下，政府面对着是一个经济社会发展极度不均衡的大国，由于知识和信息具有分散性的天然特性，政府对经济社会的干预为很少出现整体性突变，一般都是从局部发生变化，也就是说中央政府在经济社会制度的变革过程很少进行整体的建构，而是通过地方试点，由地方政府进行制度创新试验，通过地方政府的不断试错，然后由中央政府总结经验，最后对地方政府的制度创新成果进行整合。因此，中央政府，常常将某些经济社会权力下放给某一地方政府，授权其进行制度创新试验。事实上，中国自改革开放以来，地方政府一直被视为政策实验室，许多经济社会制度的产生和变革最早都源自于地方政府。例如，我国当前的经济自贸区的目的就是中央政府授权地方政府进行经济制度创新试验。

通过上面的分析，笔者认为，信息和知识的分散性决定了国家必须承认地方政府在经济干预活动中相应的功能定位，赋予地方政府以相应的经济社会权力，这样不仅可以提高国家管理经济社会活动的效率，而且可以实现实质法治；否则，国家不仅不能实现克服市场失灵的目的，而且还会导致政府失灵——政府干预经济的效率低下，以至于恶化到市场失灵。基于此，理论上由地方政府行使更为合适的经济社会权力，中央政府将其授予地方政府，因此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将更多的经济社会权力下放给地方政府，使其承担更多的经济社会职责。

4　理论基础之四：制度竞争理论

回顾历史，我们可以发现，在古今中外政府之间的相互竞争一直是一个不争的事实。在中国的先秦时期，无论“尊王攘夷”的春秋五霸时期，还是在实现大一统战国七雄时期，战争始终是当时国家生活的主题，而战争恰恰是政府竞争最激烈的表现形式；在近现代的西方世界也同样如此，自大航海时代开启以来，各个国家围绕着西方世界的霸主地位展开了激烈的竞争，无论是早期的葡萄牙、西班牙和荷兰还是后来的法兰西与不列颠，以及二十世纪的美国与苏联，随着实力的此消彼长，霸主地位在它们之间不断转换，尽管美国最终获得了冷战的胜利，取得了唯一的超级大国地位，这被福山称之为“历史的终结”，但是历史不会终结，竞争还在继续。透过历史的迷雾，需要发现国家竞争背后到底是什么。如果将历史的镜头拉长，我们可以发现国家间的竞争最终可以归结于制度的竞争。

在传统的法学和政治学理论中，每个法域中的政府都是一个垄断性和强制性的组织，法律制度作为政府提供的一种公共产品，每个法域中的居民只能被强制去消费这些公共产品即被动的服从法律，而不能有选择的去消费这些公共产品，遵守对自己有利的法律。然而经验告诉我们事实并非如此，随着交通、通讯等技术的进步，以及阻碍资本、贸易和人员自由流动的法律障碍逐渐被破除，在法律实践过程中，逐渐形成了一个“制度市场”，不同法域之间的制度竞争逐渐凸显。在这个“制度市场”之中，政府是法律制度产品的供给者，居民则是“制度市场”中消费者，居民可以像在菜市场买菜一样选择适合自己口味儿的法律制度，例如，企业可以选择税负低，公共服务好，劳工、资本和环境管制比较少的地区进行投资；劳动者可以选择劳工保护标准比较高社会保障比较好的地区进行打工；消费者可以选择购买不同地区所生产的商品，因为不同地区生产的商品受制于不同的产品质量法规。而政府作为提供法律制度的厂商随时面临着其他政府的竞争，它只能尽心尽力满足消费者的要求，否则作为法律制度的消费者可以通过“用脚投票”和“用货币投票”方式选择其他政府所提供的法律制度。居民不仅具有法律制度消费者的身份，同时也具有纳税人的身份，如果政府不能提供令居民满意的法律制度，它就会面临着资本和劳工流失、居民外迁以及本地产品销路不畅的局面，这样政府就会失去财政收入来源，最终政府机构也无法正常运转。

制度竞争不仅存在于不同法域之间，而且也存在于同一个法域之内，因为在统一的法域内还存在着许多“亚法域”，①这是因为，一方面各个地区不仅都有自己地方性法规，而且还存在着各自的习惯、伦理规范、商业习俗等内在制度，俗话说“十里不同风，百里不同俗，千里不同情”就是这个道理；另一方面每个地区的法律实践存在着一定差别，因而它们所形成的法律秩序也存在着差异，这样各地事实上已经形成众多的相对独立的“小法域”，由于它们隶属于主权国家这个大法域，因而我们称之为“亚法域”。“亚法域”的存在是由法律作为一种“地方性知识”所决定的，“亚法域”之间也同样存在竞争关系。改革开放以来，我国地方政府之间的竞争，就是一种“亚法域”意义上的制度竞争。地方政府为了使本地区的经济增长率、财政收入以及就业率高于其他地区，通过对经济的积极干预，一方面提高本地区要素的使用效率，另一方面吸引其他地区的要素。从公共产品理论来讲，地方政府的经济干预行为其实就是对经济干预对象——市场主体主动提供一系列制度产品，作为竞争对手的其它地区的地方政府同样也会通过对经济的积极干预而向市场主体主动提供一系列制度产品，这样就形成了一个制度市场，作为制度产品的消费者——企业或者说市场主体可以在制度市场中选择对自己有利的制度产品，作为制度产品供给者的地方政府为了获得市场主体的青睐，即能够有效的吸引外部资本，它必须通过对经济的积极干预将各种高效率的制度产品供给给市场主体。例如，地方政府利用其立法权和执法权，向市场主体提供符合其偏好的经济法制度，这样既可以吸引外来投资，同时又提高了本地区企业的竞争力。地方政府利用其税收执法权通过降低税率减免企业税负，通过财政补贴的形式降低企业实质税负，向企业提供实际税负更低财税法律制度，以提高其市场竞争力；通过建设工业园区提供良好的基础设施，以降低企业运行成本提高其市场竞争力；通过废除或修改各种政府许可和审批制度提供更加自由的法律制度，通过激活市场竞争，从而促使企业主动改进经营效率；通过降低劳动法规和环境法规的执法力度，向企业提供实际用工成本和环境成本更低的法律制度，以降低企业产品的成本，从而提高企业的市场竞争力。

当然，地方政府间的制度竞争不仅是纸面意义上的制度竞争，即法律政策条文的竞争，而且更重要意义上的是法治秩序间的竞争，即“将纸面上的法律转换为行动中法律”的竞争，抑或是说如何更有效率的实现立法目标。这就要求地方政府改善政府自身的治理水平提高法律实施的效率，从而能够更有效的实现立法目标。地方政府所积极推动的行政体制改革，其目的就是为了改善政府治理水平提高行政效率。例如，地方政府推行的“大部制”改革、“省管县”体制、“电子政务”、“建设服务性政府”等，通过改善地方政府治理结构和执法能力，从而能更有效的实现立法目标。在制度竞争环境下，地方政府有更大的动力提高其法律实施的效率。因此，中央政府将更多的经济社会权力下放给地方政府，让地方政府承担更多的经济社会管理职责，从而使相互竞争的地方政府更有效率地实现中央政府的法律政策目标。

笔者通过制度竞争理论分析，发现国家之所以将更多的经济社会权力下放给地方政府，其目的就是，一方面在竞争效应的推动下，刺激地方政府积极进行制度创新，破除阻碍经济社会发展的障碍；另一方面，改善政府的治理水平，提供地方政府法律实施的效率，从而使中央政府的法律政策目标得到更有效的实现。

5　结语

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将更多的经济社会权力下放给地方政府与其说是对中央与地方关系的重新界定，不如说对经济、社会和行政管理规律的再认识。地方性公共产品理论不仅论证了经济社会权力下放给地方政府必要性，而且阐述了地方政府存在的正当性；法律是一种“地方性知识”理论在承认了法律的普遍性和统一性的前提下，承认了经济社会活动中的地方特殊性，因而赋予地方政府相应的经济社会权力具有正当性；信息和知识的分散性理论说明了国家基于效率的考虑将经济社会权力下放地方政府的必要性；制度竞争理论阐述了地方政府在国家经济社会活动中的能动性，因而，将经济社会权力下放各地方政府具有合理性。

参考文献：

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