文/肖 迎（云南大学农村发展研究中心）

独龙江乡跨越发展及持续发展的思考

文/肖 迎（云南大学农村发展研究中心）

独龙江乡仍是我国贫困面最大、贫困程度最深、贫困发生率和返贫率最高的民族乡

一、整乡整族帮扶推动独龙江跨越发展

独龙江地区虽然经过建国后60多年的扶贫开发，但由于深层次的历史、环境、民族和政策等原因，直至2009年，其经济社会发展仍然迟缓，独龙江乡和独龙族仍然是我国贫困面最大、贫困程度最深、贫困发生率和返贫率最高的民族乡和民族之一。

2010年1月19日，中共云南省委、省人民政府在昆明召开独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶专题会，对独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶综合发展三年行动计划作了安排部署，采用省级统筹、上海帮扶、州负总责、县乡落实的方式全力推进独龙江乡经济社会实现跨越发展。

2011年12月1日，中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)发布，首次提出要建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持。《云南省农村扶贫开发纲要》（2011—2020）把瞄准对象，突出重点作为云南农村扶贫开发的基本原则。

云南地方政府的超前谋略契合了国家新一轮的扶贫开发战略，地方与中央的帮扶发展目标一致，于是一场在独龙江历史上前所未有的扶贫攻坚战打响。从2010年1月开始，通过实施“三年行动计划”和“两年巩固提升项目”，重点推进安居温饱、基础设施、产业发展、社会事业、素质提高、生态环境保护与建设等六大工程，累计投入建设资金13.04亿元，至2014年，仅用了5年的时间，独龙江全乡实现了“经济发展大跨越、基础设施大夯实、人居环境大改善、社会事业大改观、特色产业大发展、素质能力大提升”的六大工程目标。过去被贫困苍凉所笼罩的独龙江乡现在青山绿水环绕，成为贡山县最漂亮的乡镇。

独龙江乡5年跨越大发展在全国开创了整乡推进、整族帮扶的扶贫开发新模式、新经验，打造了云南扶贫攻坚的新形象，得到党中央、国务院的高度重视，2015年1月，习近平总书记考察云南时专门接见独龙族的带头人高德荣“老县长”，并专门就独龙江公路隧道的贯通作出重要批示“祝愿乡亲们早日实现与全国其他兄弟民族一道过上小康生活的美好梦想”！

二、整乡整族推动独龙江乡跨越发展的启示

“在云南，不谋民族工作就不足以谋全局”，要把“各民族都是一家人，一家人都要过上好日子”的主线一以惯之”，解决了独龙江地区经济社会发展中的问题，就解决了云南人口较少民族和边境民族的最关键问题，也就解决了云南边境少数民族地区的经济发展、社会稳定、民族和谐、边防巩固的问题，也就能解决全国各族人民在2020年同步进入小康社会的重点和难点问题，而且，可以为全国和世界各国解决同类问题提供经验。

（一）经济发展是消除贫困的根本途径

世界各国反贫困的大量实践表明，凡是经济增长较快、人均收入有明显增加的国家，其贫困人口都有大幅度下降，贫困状况显著减轻。截至2014年初，独龙江农村经济发展迅猛，全乡农村经济总收入达1105万元，比2009年增长124％；农民人均纯收入2236元，比2009年增长146％；粮食产量964吨，比2009年增长21％；农村人均生产粮食233公斤，比2009年增长15％。特色产业草果、独龙蜂蜂蜜较之2009年都有很高的增长，为独龙江乡持续扶贫攻坚夯实了基础。

（二）政府扶持是消除或减少贫困的关键

无论是发达国家还是发展中国家的政府，都十分重视对贫困落后地区的扶持。云南省委、省政府悉心部署，采用省级统筹、上海帮扶、州负总责、县乡落实的方式，并专门成立“贡山县独龙江乡推进独龙族整族帮扶综合发展工作领导小组办公室”，下派驻乡驻村的州委帮扶工作队，县直扶贫挂钩部门一把手担任村支部第一副书记，为扶贫项目落地建设提供坚强的组织保障。

（三）精准帮扶是让贫困人口直接收益的最有效方式

独龙江整乡整族的扶贫开发从着力解决贫困人口温饱问题向更加注重人的全面发展及产业开发转变，从分散式扶贫向集中、连片整体开发转变，从单项工作向全面推进转变，从主要以政府部门为主向全社会帮扶转变，更加突出独龙族群众在扶贫工作中的主体地位。5年来，独龙江乡孔当、巴坡、马库、献九当、龙元、迪政当六个村委会通过“以工代赈”方式，一是参与安居温饱工程，建成全乡6个村委会26个安置点的安居房，基本实现全乡户均一幢安居房；二是参与基础设施工程，完成基本农田建设3000亩，完成县乡公路沥青路面132公里，隧道6.68公里，人马吊桥11座，农村电网线路11.2公里，通讯光缆线8公里，安装电表1026个，变压器42台，新建电站1座，三级客运站1个、农田水利21件、架设安全饮水管道9.3公里；三是参与产业发展工程，参与迪政当、普卡汪、巴坡、钦兰当、龙元5个特色村、15个观景台建设，累计种植草果35000亩、花椒8700亩、核桃5000亩、重楼650亩、董棕650亩，制作传统蜂箱10000个，专门养独龙蜂，建独龙原鸡保种和扩繁基地1个，投放独龙牛800投，建成草果烘干厂 1个，成立专业合作社7个。四是参与社会事业发展工程，新建广播电视发射塔1座，独龙族博物馆1座、敬老院 1座；五是参与素质提高工程，全乡村民接受农村实用技术人员培训6857人次、乡土旅游人才培训485人次、乡村医生培训64人次、农技人员培训50人次、教师100人次、乡村干部248人次、驾驶员100名次、文明生活讲座17760人次；六是参与生态环境保护与建设工程，完成封山育林30000亩、碳薪林建设11000亩，推广节柴灶1015眼、沼气池58口，2014年数据显示，独龙江森林覆盖率达93％。

（四）内外合力是独龙江整乡整族帮扶成效的主要力量

1、政府是推动独龙江整乡整族帮扶主导力量。在制定独龙江发展规划、投入发展资金、建设基础设施、培育特色产业、提供公共服务、建立市场体系、进行乡村治理、提供发展秩序、营造发展环境等方面均担负了主要的责任。

2、农民是推动独龙江整乡整族帮扶的主体力量。整乡整族帮扶从独龙江人民最盼、最想的事情做起，把农民中蕴藏的巨大积极性和创造性最大限度地激发出来，农民真正把建设家乡、发展农村看作自己的事情，积极主动地投入建设，并在六大工程建设中发挥主力军的作用。

3、社会各界是推动独龙江整乡整族帮扶的依托力量。“在独龙江乡整乡帮扶、整族脱贫、整乡推进所有项目中，南方电网的工作最到位、最扎实、最超前，对独龙族人民的贡献最大。”“老县长”高德荣给予了云南电网有限责任公司高度评价。上海市累计投入7670万元用于对口帮扶独龙族发展，帮助建设了323套安居房、7个整村推进和5个民族特色村、1个特色小镇。此外，省级32个部门合力，社会各界参与，拓宽渠道整合资源，开创了新时期独龙江乡整乡整族帮扶工作的新局面。

（五）独龙族人民勇于担当创造独龙江腾飞的奇迹

独龙江峡谷走出的独龙族“老县长”高德荣为改变独龙江的贫困面貌倾尽一生。他手把手教会了乡亲们种草果、重楼，养野蜂，现在独龙江乡种植草果四万多亩，人均近十亩；他力主建设一支独龙族施工队，跟着正规工人学技术，后来修建乡村公路，这批工人均成为骨干；他发誓要用一生为独龙族群众发展进步多找点路子、多想点办法，让独龙族在小康路上永不掉队；他视独龙江的动植物为生命，要为全国人民守好一方青山绿水。2013年，他成为第四届全国敬业奉献模范候选人；2015年1月，他荣获中央组织部授予的“全国优秀共产党员”称号。

三、对独龙江整乡整族持续发展的思考

独龙江乡举合力在5年的时间里获得高位、超强、超速的发展，然而在研究中我们也发现独龙江持续发展存在问题。

一是自然资源优势还没有转化为经济优势。土地资源方面，独龙江地区土地广袤，但坡度大，适宜作为农耕土地的并不多，基本农田改造每年花费大，受灾害影响严重，亩产较低，反之，适宜林业发展的土地没有得到最大利用。生物资源和动物资源方面，独龙江有最为丰富的森林资源、花卉资源、高山草甸资源以及独龙江特有的动物资源，很多具有较高的观赏价值和经济价值，但由于科技落后、交通不便，这些资源或沉寂山谷中、或被粗放利用。独龙江高山峡谷、人地复合的景观资源方面，随着独龙江道路的通达和逐步完善，需要采取明智的转化行动。

二是农村经济单一的局面没有根本改变。除传统以玉米种植为主外，整乡整村推进产业发展，独龙江发展草果、花椒、核桃、药材、董棕等种植，并养殖独龙牛、生猪及独龙鸡，逐步朝独龙江特色种养方向发展，目前只有草果具有一定的特色产业发展基础，其他种养业要稳定下来，形成特色产业还有很长的路要走。农产品加工方面也几乎为空白，目前全乡仅有一个草果烘干厂，过去独龙族利用本地材料做民族特色的手工编织现在极少延续。此外，旅游业还没有显示更好的效益，随着民族特色小镇、特色村落、观景台等的建成以及水、电、宽带、入村道路等硬件设施的逐步到位，旅游业作为独龙江地区的重要产业受到期待，但管理机制、运作机制、生态环境保护机制、利益连接机制等还需制定和理顺。目前除独龙江乡特色小镇的服务体系相对完备外，5个特色村还有很多需要建设的地方，包括旅游“硬件建设”和“软件建设”。

三是农村居民收入来源渠道有所拓宽但仍然很低。从独龙江农村居民收入来源看，呈现三高一低的情况，即家庭经营性收入低、工资性收入低、财产性收入低、转移性收入高。数据显示2014年初独龙江农村居民人均纯收入2236元，还达不到国家年人均收入2300元的最低贫困线标准，2010年要与全国一道同步进入小康，年人均收入达到12000元，发展的任务很艰巨。

四是村民受教育程度低。数据显示，独龙江村民平均受教育年限2009年是4.7年、2013年是5年，文盲半文盲率达33.07％。由于教育程度低，文盲率高，很难学习和掌握农业生产技术，很难有发展机会、获得更多社会资源的能力，很难有强烈进取心和革新精神，很难争取自主选择职业和劳动方式、自主支配自己的劳动对象和劳动成果，很难实现自身的社会价值和自我价值。

五是农民合作组织发育程度低。独龙江地区特色产业的壮大发展尤其需要农民合作组织的发展，但截至2013年，整个独龙江乡登记的农民合作组织仅7家，自身呈现“小、散、弱”的特征，无力把独龙江地区更为分散的农业生产与市场和企业连接起来。

四、独龙江整乡整族持续发展的建议

习近平总书记2015年初视察云南时说“要牢牢抓住发展这个党执政兴国的第一要务，在推动产业优化升级上下功夫，在提高创新能力上下功夫，在加快基础设施建设上下功夫，在深化改革开放上下功夫，扎扎实实走出一条创新驱动发展的路子来”。

（一）要走绿色生态的永续发展之路

独龙江地区开发晚进，反而留下了一片好山好水。独龙江要抢抓机遇，及时把握后发优势，把经济社会导入文明发展、智慧发展的新轨道，一是主动融入国家农业发展战略中，提供安全的有机食品；二是要积极融入国家的能源发展战略中，参与发展绿色能源；三是要提供宜人的居住环境和为公共服务产品的提供创造更大空间；四是要把农村的历史和文化多样性看作是资产或是义务加以传承，使异质性不断增加的农村居民友好相处，安居乐业。

（二）要在发展第一产业上下功夫

打好独龙江特色农业产业基础，才能引入能体现农业产业链和价值链的现代经营组织方式，不断提升传统优势产业，推进相关的重点产业、新兴产业建设发展，并以第一产业孕育富有特色的二、三产业，创造性地发展独龙江绿色工业、绿色旅游业和绿色服务业，提升经济发展的量与质，逐步形成农村一、二、三产业融合互动，产生“接二连三”联动效应，扩大就近就地多层次就业，促进农村居民收入持续稳定增长。

（三）要有效经营独龙江地区的系统资源

独龙江的跨越发展是一个调动资源、利用资源、转化资源的过程。站在资源系统的角度看，独龙江有自然资源、文化资源、社会资源、人力资源、金融资源、政治资源和建设资源等七种资源。

习近平总书记说“新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注重乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁。立足自身优势，自力更生，奋发图强，努力实现新的发展”，农村的资源禀赋就是农村的实际。因此要用系统资源的观念审视独龙江地区，对各类资源作出评估，各级政府、农业企业、农民合作组织、社会团体、高校研究机构甚至国外开发组织或机构要与独龙江居民一起探讨开发资源的问题，用新的方法有序地、长期地经营资源，形成新产品，创造以“独龙江资源”为品牌的吸引力，并使各类资源的经济价值资本化，不断积累资产，建设资产型的独龙江地区。

（四）培育和壮大负责任的农业企业

独龙江特色产业的发展，离不开农业企业的带动力量，独龙江人民要尽早谋略，逐步引进产业关联度大、发展层次高、辐射带动力强的农业企业，推动农业企业向特色优势产业聚集，形成相互配套、功能互补、联系紧密的企业发展集群，鼓励组建中大型企业集团，建立现代企业管理制度，开展技术研发和改造，创建农产品品牌。

（五）推动农民合作组织建设

农业产业现代化经营必须破解独龙江农村个体经营散小弱、难以融资、难以抗风险、难以持续发展的难题，要把农民组织起来，因而要积极探索

（八）继续加强政策扶持

建立多渠道投入增长机制、加强金融政策扶持、价格政策扶持、产业扶持政策、生态补偿政策扶持、人才政策扶持、帮扶政策扶持和落实税收优惠政策。

助读

独龙族是云南8个人口较少的民族之一，也是新中国成立初期一个从原始社会末期直接过渡到社会主义社会的少数民族，主要聚居在高黎贡山与丹打力卡山之间的深山峡谷之间的独龙江乡，自然条件恶劣，是中国最后一个修通公路的行政乡（镇），每年有半年大雪封山、与世隔离，一直是云南乃至全国最为贫穷的地区。

2016年5月16日，云南省政府发布了关于建立独龙江国家公园和怒江大峡谷国家公园的批复；5月27日，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议全票通过了《云南省贡山独龙族怒族自治县独龙江保护管理条例》，国家公园建设和条例的出台，使独龙江独一无二的生态资源和丰富多样的民族文化得到更有效保护，同时也直接在脱贫攻坚全面小康行动计划“生态补偿脱贫一批”中发挥核心主力作用，助力全乡脱贫致富奔小康。农村能人、种养大户、返乡农民工、机关事业人员、村“两委”干部、退休干部、农业企业等创办、领办或联办的合作社，形成以资源为纽带的利益合作联合体，农业企业依托农民合作社建立生产基地，农民合作社以法人身份按产业链、产品、品牌等组建联合社，逐步增强合作社实力。

（六）培育新型农民

支持有文化、懂技术、会经营的独龙江知识青年回乡创业。各级财政要加大科技培训投入力度，加强农业实用技能培训，使农民群众逐步成为“职业农民”“技能农民”。创新、制定优惠政策，支持高等院校、中等职业学校毕业生以及农业科技人员、个体工商户、农村经纪人从事农业创业、农业开发，吸引农村青壮年进入独龙江农业企业，成为“产业工人”。

（七）推进示范区和试验区建设

依托独龙江特色资源，积极争取创建“独龙江绿色生态发展推进示范区”“独龙江同步小康推进试验区”，围绕特色优势资源及特色优势产业，以提升产业竞争力为核心，以涉农企业为依托，以标准化生产为手段，以改善品种、提高产量为目的，不断创建独龙江综合发展推进示范区和试验区。在园区内，推动相关产业融合发展，进一步提升产业生产水平和产品开发效率效益。