周施恩

虽然中新两国在若干重要领域存在显著的异质性，但可抽取其公司治理的精髓，再根据中国国情予以本土化改造

长期以来，新加坡对国有企业的治理成就一直为世人瞩目。截至2015年3月底，淡马锡旗下资产2600亿新元，是最初本金的730多倍，成立41年来的“股东复合年化总回报率”高达17%（Temasek Review，2015），骄人业绩远超同期私营企业，并得到国际权威机构标准普尔和穆迪投资“AAAA”的最高信用评级。淡马锡的经验充分证明，所有权性质并非决定企业效率高低的根本因素。如果国有企业不享受特权、公平参与竞争，在为国家创造更多财富的同时还能让全体股东即全国人民普遍感受到它所带来的好处，那么我们就有充分的理由发展好国有企业。

淡马锡定位的战略转移

1.国联企业的旗舰。新加坡在独立初期的工业化进程中，钢铁、造船、石油化工等资金与技术密集的产业以及道桥、港口等基础设施的投资建设基本都由政府负责，所以这些企业又被称为“国联企业”。伴随着经济的高速发展，这些国联企业数量越来越多、门类越来越全，如何对其实施有效监管就成了一个非常棘手的难题。1974年，新加坡政府授权财政部筹划组建了淡马锡私人控股有限公司，并赋予它“通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司，从而为新加坡的经济发展做出贡献”的使命。根据规划，淡马锡持有新加坡开发银行等36家国联企业中价值约3.45亿新元的国有股权。

2.财富增值的投行。2002年发布的《淡马锡宪章》（以下简称“宪章”）赋予了淡马锡公司新的使命：“通过培育成功而有活力的国际业务，淡马锡将帮助扩大和深化新加坡的经济基础。”2009年修订的《宪章》将淡马锡明确定义为：“坚持商业原则的投资公司”、“以价值为本的积极投资者”和“积极的股东”;其使命是，通过“增持、减持或维持其在公司的投资、其他资产或领先的创新产品及业务”，“为利益相关者创造可持续的长期回报”并实现“股东利益最大化”。此外，新《宪章》还极力将淡马锡描述为“一家负责任的企业公民”，承诺将其部分收入用于“支持和帮助更广泛的社会群体的成长与发展”。比较而言，此版本放弃了“培育本国公司”、“拓展和深化本国经济基础”的说法，以淡化外界对淡马锡在国际商业运作中抱有某种“政治目的”的怀疑。

相对来说，2015年修订的《宪章》最醒目的变化有三处：一是通过广纳国际商业精英确保董事会决策的高水准和全球视野，同时也以无言的方式向外界证明了淡马锡的决策透明度;二是进一步向外界说明了新加坡政府与淡马锡、淡马锡与其所投资的公司之间的“纯商业”关系，两者的合理结合明显有利于进一步降低外界对其抱有“政治目的”的疑虑;三是将其一直在承担且无法掩盖的根本任务公开——“保护我们过去的储备金”。

中国与新加坡在若干重要领域的异质性分析

虽然中新两国都经历了列强殖民、二战创伤及建国早期的经济重建与赶超等阶段，但两国在若干根本领域的异质性仍是显而易见的。

1.资源禀赋与经济总量的巨大差异。中国陆地面积960万平方公里，大约是新加坡的1.3万倍;中国领土东西相距5200公里，南北相距5500公里，地貌几乎涵盖了从高原到盆地、从雨林到沙漠、从热带到寒温带的所有形态，自然资源丰富（虽然因人口多而被摊薄），战略纵深广阔。最新数据表明，中国人口13.68亿，是新加坡的250多倍;中国2014年的GDP总量为10.38万亿美元，约为新加坡的34倍。

2013年，中国取代美国成为世界第一大贸易体;如果以购买力平价排名，中国已经是世界第一经济大国;即使按照货币法计算，中国经济总量也会在2020年前后成为世界第一。在过去的30多年中，中国的经济总量有了巨大飞跃，同时也实现了从商品输出向资本、技术与装备制造输出的转变，综合实力也有了大的飞跃。

2.战略目标的巨大差异。新加坡推出的“工业21”发展计划、“智慧国家2025”等中长期规划的核心内容包括：促进制造业多元化，以减少对某一行业的整体依赖;美化和优化软硬件环境，以吸引更多的跨国公司;加强与各国的联系，从世界各地引进资本、知识、思想和人才。透过其一系列政策措施，高收入城市型岛国的战略特征依稀可见。

基于“当今世界最大的发展中国家”的根本定位，邓小平同志曾于1987年为中华民族的复兴大业设计了“三步走”战略。在中共十六大、十七大提出的“全面建设”小康社会的基础上，十八大又进一步明确了到2020年全面建成小康社会的目标，并在民主法治、文化建设、人民生活、资源环境等方面提出了更加具体的要求。中国发展任务之艰巨、目标之远大、工作之全面，都是新加坡现阶段所难以比拟的。

3.国际地位的巨大差异。从李光耀于1966年提出“世事多变，适者生存”，到1989年的“世界犹如大海，在大海中大鱼可以生存，小虾也可以生存，新加坡将以一条小虾生存于国际大海之中”，再到世纪之交的“新加坡通过跨国公司，利用高科技和高水平管理来进行工业化。跨国公司是新加坡的企业火车头”，新加坡作为一个城市型岛国的发展定位跃然纸上。

早在1956年，毛泽东同志就曾表示：“中国是一个具有960万平方公里土地和6亿人口的国家，中国应当对于人类有较大的贡献。”面对“苏东巨变”，邓小平同志也冷静而敏锐地指出：“所谓多极，中国算一极，中国不要贬低自己，怎样也算一极。”江泽民同志在中共十五大上提出：“要致力于推动建立公正合理的国际政治经济新秩序”“中国是维护世界和平和地区稳定的坚定力量。”甚至就连李光耀本人也在其回忆录中表示：“中国大可成为世界数一数二的贸易强国，在国际事务上发挥举足轻重的作用。”

4.发展方式的巨大差异。继20世纪90年代提出“把经济发展空间扩展到海外”的总体思路之后，新加坡近年来不断谋求更大规模的全球化投资。正如其现任总理李显龙所言，全球化理所当然是为新加坡设计的。尽管独立初期的新加坡失去了马来半岛作为腹地，但却成功地把全球作为经济发展的腹地。这对于资源匮乏、地理位置便利且非常富裕的岛国来说，是一个别无他法的正确选择，但对于地域辽阔、人口众多、经济总量庞大且工业化并不十分充分的中国来说，这样的发展方式显然是不够科学、不全面的。

虽然中国经济总量已经跃居世界第二，但经济的二元结构特征仍十分明显，在经济、文化等诸多领域仍存在巨大区域差异。根据联合国的最新标准，目前中国还有两亿左右的人口处于贫困线以下，即便是城市中也仍有2000多万贫困人口。因此，全方位协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化等，仍然是中国当前乃至今后很长一个时期的重要任务。

关于国企改革的政策建议

虽然淡马锡成功的原因是多方面的，诸如：正确的战略选择、全球化的精英治理以及有法必依、违法必究的严刑峻法文化等，但其成功的核心环节依然体现在完善的法人治理结构、有效的激励约束机制、价值导向的市场化经营以及注重风险防范的多元化投资等方面，这些都是值得借鉴的宝贵经验。但由于中新两国在若干根本领域存在显著的异质性，直接模仿新加坡经验理论上存在很大的潜在风险。正确的做法应当是抽取其公司治理的精髓，再根据中国国情予以本土化改造。

1.政策取向。（1）要分享人类和平与发展的胜利果实，更要有新兴大国的国际担当。单从国际业务看，如果把淡马锡比作“附在大鹏翅膀上的羽毛”应该不算过分——通过大手笔投资来助力目标企业，然后从其做大的“蛋糕”中获取回报。这样的运作方式对于新加坡的淡马锡来说当然无可厚非，但对于未来可能出现的“中国版淡马锡”来说显然不够明智。

一是政治方面。在海外，对一些国家战略部门如银行业或电信业之类的投资往往是极其敏感的。虽然淡马锡一再表白“遵照商业原则运作”、“不受政府干预”等，但外界对其猜忌依然很重，甚至还一度被印尼、马来西亚等国视为“不受欢迎的入侵者”。如果连新加坡这样的小国的对外投资都会倍受猜忌，那中国的一举一动，无疑更会受到有关方面的“密切关注”。

二是经济方面。小国当然可以作为世界经济的参与者和分羹者，但作为世界第二大经济体则几乎不可能采取同样的策略。世界银行的统计数据表明，在1980—2012年期间，中国GDP的年均增长率为10%，对世界GDP增长的贡献率高达13.4%;据国际货币基金组织测算，中国2014年的经济增量对全球经济增量的贡献率是27.8%，居世界首位。这些数据也进一步证实了世界银行前行长佐利克的观点，“不论是新加坡、东盟，还是欧洲和美国，都在某种程度上依赖中国的改革成果”。

三是综合方面。中国的发展不仅是经济问题，还涉及大国的责任与担当。中国的“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”战略构想，强调推动相关各国打造互利共赢的“利益共同体”和共同发展繁荣的“命运共同体”，正是中国领导人总揽全局、主动应对全球形势深刻变化而做出的重大战略决策，其中的大国责任意识，不言而喻。

（2）要推动经济全球化，又不能舍去本土化。100年前，全世界人口大约为16亿，其中美国为9000万，占5%多;现在全球人口约为68亿，中国占将近20%，基本相当于100年前的世界总人口。中国未来的经济增长显然不可能再靠大规模出口来拉动，或是依靠对外的投资收益来保障国计民生。但正如法国著名经济学家魁奈所说，“整个中国相当于所有的欧洲统一在一个主权之下的规模”。中国的国内市场庞大且未来前景广阔。只有努力发展好国内市场、使人民充分享受改革开放的胜利果实，我们才能以更高的水平和更宽的视角深度参与国际经济。

2.架构设计。（1）优化宏观治理结构，加强以促使国企持续提升综合实力为目标的专业化监管。中国国资委于2003年审议通过并于2006年、2009年、2012年三次修订的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，为切实履行企业国有资产出资人职责、维护所有者权益等做出了重要贡献，但其以利润总额、经济增加值、国有资本保值增值率和总资产周转率等指标为主的考核体系，相比中共十八届三中全会、四中全会提出的新目标、新要求，仍存在需要继续完善的地方。

中国可以参照淡马锡模式来优化国企的宏观治理结构，但与之不同的是，我们还有比积累和保护国民财富更重要的使命——全方位协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，和通过产品、资本、技术与服务的输出深度参与国际竞争和全球产业分工。因此，着力加强以促使国企持续提升综合实力为目标的专业化监管，应成为国资委及相关部门一下阶段的工作重点之一。

（2）细化“分类管理”办法，精心培育网状结构的企业生态群落。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出的国有企业分类管理的改革方向中的亮点之一，就是把国企系统分为“公益类”和“商业类”。有关部门应考虑根据其对国家长治久安以及在国际产业分工、全球资源配置中的重要性差别，将两类企业进一步细分为A、B、C三个等级，从而形成“两类、六等”的细化管理办法。

公益A和公益B类企业事关国家现在的安全与稳定或未来的繁荣与发展，因此国家应予以绝对控股或较高程度的相对控股，同时建立对其“经营目标战略化”的管控模式，即要求其确保基本收益、创新经营管理，在完成政策目标的基础上还应实现一定的效益目标。此类企业又可称为“GDP公司”——它一方面可以作为国家调控GDP增幅的重要工具，同时也应实现不低于GDP增幅的经济效益。商业A和商业B类企业能够在国际、国内市场上取得绝对优势或相对优势，国家应予以程度不同的绝对或相对控股，并借鉴淡马锡经验对民资和外资持股比例予以相应限制，同时建立对其“综合目标效益化”的管控模式，即要求其确保竞争优势、追求科学发展，在公平竞争中追求较高的效益目标。

（3）考虑设置参谋机构，确保管控机制的科学化、系统化。由国务院国资委会同人力资源和社会保障部、财政部等，针对所监管的中央企业设立相应的决策参谋机构——高水平的专家委员会，下设战略管理、岗位研究、薪酬与绩效管理等方面的专家组。通过研究岗位特点、摸底任职人员情况，结合党中央、国务院赋予不同企业的宗旨和使命，科学审批其战略规划、年度计划与收支预算，并据此设计科学合理的绩效目标与考核办法，基于年度与中长期绩效考核结果，分阶段兑现风险薪酬，以提高激励的针对性、科学性、可行性及横向公平性。同时，通过纪检监察部门及独立的审计机构的监督、检查和审计，确保被选拔任命人员能够兢兢业业做事、清清白白做人，确保不同企业圆满履行党和国家赋予的使命。

（4）考虑设置专业化服务机构，有效推动国际化与本土化的协同发展。相对于传统做法中的税收优惠与贷款支持等简单帮扶，将来最需要的是全方位的“专业性”支持。因此可考虑由各级国资委牵头，引领骨干行业协会设立多层面的学术研究与信息服务机构，专门研究国内外主要目标市场的法律法规、政策导向、行业特点与发展趋势等，以半公益、半市场化的方式为国内企业提供信息咨询、对外联络与培训教育等方面的专业性帮助。