制度理性<br/>—政治实践：社会治理创新下中国社会保障的定位与路径选择

制度理性
—政治实践：社会治理创新下中国社会保障的定位与路径选择

2016-02-27李玉娇

行政科学论坛 2016年5期

李玉娇

制度理性
—政治实践：社会治理创新下中国社会保障的定位与路径选择

李玉娇

（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉430072）

摘要：社会主义市场经济体制改革的深入和社会转型的加速，导致民生需求不断升级，城市化、信息化进程加快，社会建设和治理能力现代化面临重大挑战。社会保障作为公共事务，是改善民生的重点，是社会治理创新的基石和重要内容。以社会保障制度建设为契机，可以创新社会治理方式，提升社会治理效度和水平。文章从制度理性和政治实践入手，结合社会保障制度属性分析，及其在社会治理创新中的定位，以社会治理创新的视角，提出社会保障制度建设的优化路径。

关键词：社会保障；社会治理；制度理性；政治实践

一、研究背景与问题提出

改革开放以来，中国在经济建设领域不断探索，取得了突出的成就。经济总量持续稳步增加，产业结构日益优化，呈现发展新常态，国家日益繁荣，人民生活水平不断提高。这种以经济增长为主的发展模式在很大程度上提升了国家的综合实力，创造了中国崛起的奇迹，但也使我们不得不正视不均衡发展策略带来的负外部效应。由于社会建设滞后，公共产品和服务的供给水平有限、能力不足，单纯将国民福利作为经济发展的温和手段已经不能适应当前政治、经济和社会环境的变化。尤其是在社会转型加速阶段，经济发展方式深刻变化，利益格局重构，在本土和外来文化的碰撞、大众传媒膨胀的冲击下，人们思想意识和价值观念呈现多元化特征，对福利和保障需求的层次和水平也日渐提高。因此，国家必须走出经济建设为主的单一格局，协调社会建设步伐，不断创新社会治理方式和内容，积极改善民生。

随着改革的日益推进，工业化、城镇化进程的加快，信息化发展和开放程度的提高，正在经历深刻而广泛的变化的社会必然面临社会结构转型、利益格局调整、贫富差距拉大、社会矛盾激化、社会冲突增多等难题。新经济主体的增加以及分配方式的多元化引起的地区、行业收入差距问题影响社会的和谐稳定。下岗失业、劳动纠纷、职业伤害、被征地居民的安置、就医难、看病贵以及食品药品安全问题的存在，更是一些个人极端行为和群体事件发生的诱因，对重管控、手段单一、盲目追求秩序稳定的治理方式提出了挑战，敲响了社会治理的警钟。此外，公民意识的觉醒、社会参与增多在很大程度上也增加了社会治理的难度。因此，亟需创新社会治理机制，加强以社会保障为重点的民生建设。

近年来，党和政府在制定国家发展的战略中，日益重视民生建设和社会管理，致力于解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会公平，提供政策支持和保障。党的十六届四中全会首次提出要积极回应时代要求，加强社会建设，创新社会管理。2015年初，李克强总理在政府工作报告中再次强调了以弱势群体为重点，鼓励社会组织参与，加强和创新社会治理的新方向。可见，社会保障制度建设作为改善民生的重点内容和核心领域，日益受政府和社会的关注。它是一项保障国民福利待遇、促进公民权利的实现的制度安排，更是国家政治、经济和社会发展进步的前提，国家治理现代化的重要举措。只有明确其在社会治理中的定位，把握二者互动关系，发挥其作用，才能形成改革合力，促进社会进步和稳定。本文重点研究社会保障制度在治理创新中的作用机制，分析制度理性和政治实践下中国社会保障治理的现实困境，并以此为基础，探索优化社会保障制度建设的优化路径。

二、社会保障建设在中国社会治理创新中的定位

社会保障制度是改善民生、加强社会建设的重点内容，因此应清晰界定其角色，发挥其在社会治理创新中的作用。

（一）社会保障制度建设是社会治理内容创新的基石

社会保障制度作为一种风险防控体系，与社会治理的价值目标具有内在统一性，是社会治理的前提和重要内容，同时也为社会治理创新提供动力。

1.完善社会保障制度是社会治理的核心议题

第一，福利价值目标的一致性。一个发达、有序的现代社会离不开健康、有力的经济政策，更有赖于一个完备、齐全的社会福利体系。社会保障是社会福利体系的重要内容，它致力于通过制度安排为经济发展提供动力，促进社会公平正义，增进社会福祉，使全体社会成员共享社会发展成果，这与社会治理的最终目标具有价值内在一致性，因此是社会治理的重要内容。通过完善社会保障制度，能在很大程度上改善社会治理的效度和水平。

第二，风险防控手段的相似性。社会保障本质上是一种事前风险管理手段，能在很大程度上降低风险对社会成员造成的损失，维护社会稳定。社会治理的基础是风险的客观存在［1］。国家通过建立风险预警体系和运用多种应急管理手段和技术，有效处理其负外部影响，维持社会秩序。可见，作为相似的风险防控手段，社会治理离不开社会保障制度的配合。尤其是在当前民生诉求升级、新社会风险增加的转型时期，完善社会保障制度已成为加强社会建设的关注重点。

2.健全社会保障体系是社会治理的持续动力

社会领域各种问题出现，是社会治理失效的某种反映，它在一定程度上可能会激发社会矛盾，影响社会安定，但也为社会治理的变革和改进提供了契机和动力。社会保障制度作为社会建设的核心内容，不仅能反映民众福利需求的满足程度，也是衡量社会治理效果的重要标准。从社会保障制度建设的不足入手，不仅可以诊断社会治理存在的问题，明确民生改善的重点，更能成为推动治理手段改进、提高治理水平的动力。当前，随着社会转型的加剧，公众福利性需求的上升，在社会保障制度建设领域的确存在一些问题，如公立医院改革推进困难、“看病贵、就医难”现象存在，机关事业单位基本养老保险改革迟滞、养老金待遇非动态调整，农民工子女教育、就业及住房保障制度空白，以及失地农民养老风险加剧等。这些问题触动了社会安定的神经，但也成为社会治理创新的着力点，使治理主体更加关注民众需求，从源头治理出发切实改善民生。

（二）社会保障政策制定是社会治理主体协同创新的契机

现代社会的治理与传统社会的管理和控制有较大不同，治理观念较灵活、开放，治理手段较先进，治理主体也呈现多元化的特点。社会治理，意味着公共产品和服务的供给由以政府为主的单一模式向多元中心基础上的双向互动模式转变，公共利益的实现不仅仅依赖于政府的强制力量和完全决策，而且还要更加强调社会力量，尤其是公众在社会政策中的参与。当前，中国正处于社会转型期，社会矛盾复杂、治理任务艰巨，必须充分调动社会力量共同参与治理，提升公众积极性，促进社会协同，维护社会和谐安定。

公共政策作为社会治理的重要方式，离不开公众的参与。公众既是社会管理的对象，也是社会治理的主体。要保证公共政策的科学性和有效性，就必须建立公众参与机制，使民意进入政策制定过程。目前，国家公共政策的议定和出台主要采取的是一种权威和精英决策模式，社会力量参与较少，治理主体单一，导致政策执行效果和持续性大打折扣，社会政策更是如此［2］。作为具有福利性质的社会保障方面的政策，在制定过程中由于缺乏听证、民意调查等程序，执行缺乏公众监督，应保未保、保障能力不强等现象普遍存在。这些均非基于个体偏好的公共选择，更倾向于一种行政主导下“用脚投票”的结果，因此应鼓励以社会组织、民间非营利机构为主的多元主体参与，提升民生建设水平和治理效度。

（三）社会保障管理改进是社会治理方式创新的重要实践

当前，党和政府大力推进社会治理体制改革，改善民生和创新社会治理。社会治理创新实质上是政府和社会关系的重构，即由“强政府、弱社会”的国家行为模式向“小政府、大社会”的多元治理模式的转变［3］。政府由全能型、控制型角色逐步过渡到一个调控者和服务者角色，尝试运用多种手段管理社会事务，在公共产品的供给和部门管理上也开始引入市场机制，利用私人部门的激励效应，发挥其效率优势，从而提高国民的福利待遇和水平。社会保障事务涉及项目复杂，范围较广，对象较多，相关部门在管理和服务供给过程中面临行政色彩过强、效率不高的难题。在具体项目实施过程中，社保部门可以通过招标、合同及委托等方式购买养老、医疗、扶贫等公共服务，与私人部门合作，最大程度整合社会资源，降低供给成本。这种供给方式的改进也将成为社会治理创新重要领域，为社会建设改革提供实践经验，从而提升社会治理水平。

三、制度理性—政治实践：中国社会保障自身治理中的困境

制度是人类社会发展的产物，它通过构建一系列规范和准则，约束个体行为，以形成一种共同、稳定的社会秩序状态［4］。优良、理性的制度不仅能实现社会财富的合理分配，保证全体成员的共同利益，促进公平，增进国民福祉，还能与权力结构、经济环境产生良性互动，推动社会发展。社会保障制度作为中国福利体系中的主要组成部分，以改善国民生活质量、稳定福利预期为宗旨，在社会治理方略中占有重要地位。同时，它作为一种社会干预手段，也具有自身的政治理性和制度理性。但它在实践和自身治理中面临一些挑战，影响中国社会保障事业在福利改进上的正效应，这主要表现为三个方面。

（一）制度理念中政治理性与科学理性失衡

1.理念设定中政治目的达成与福利价值目标的矛盾

社会保障作为一项国家治理方略，是以政府为主导，通过福利安排改进国民的未来预期，实现政治稳定的重要实践［5］。这项制度在价值选择上虽以提升全体国民福祉、促进社会公平和正义、实现成果共享为宗旨，但其设计理念也较大程度体现了其政治目标，政府的能动性倾向明显，二者的失衡不仅易影响制度设计的科学、有效性，难以保证制度根本目标的实现，还可能造成福利保障进程探索中的道路选择偏差，导致过度重视政治效果而忽略真正的责任伦理、价值伦理。具体表现为社会保障制度设计之初缺乏整体规划，排斥部分弱势群体，主观放大政策出台前后的空白效应，以增进执政的合法性，以及部分官员盲目追求政绩、忽视社会保障服务供给职能等现象。

2.权力嬗变中的精英集团或部门利益之争

制度理性能够将人类理性运用到社会制度的设计和实施中，以保证其维持在一个稳定、有效的状态中，约束社会成员行为，促进社会发展、进步。它必须兼顾全体成员的利益，与现实的社会环境和政治制度相适应。［6］一般而言，它以经济理性为基础，即在个人权利、机会自由和市场竞争中实现制度稳定和个人效用最大化。但在政府维护公共秩序的过程中，制度理性很容易嬗变为权力资本化，导致公共理性部分被经济理性取代，影响制度效果。社会保障作为一项国家进行社会治理的政治实践，在制度的价值取向上也可能因受权力机制影响产生内部精英集团或部门利益之争，无法实现制度设计的科学性和福利目标的持续推进。具体表现为部门争夺保障资源、无法实现制度的整合和治理框架的有效统一，养老保险改革过程中既得利益者（精英集团）和普通大众之间的不公平博弈，以及部分地方政府寻租，忽视公共利益，谋取私利等价值偏离现象。

（二）制度设计中路径依赖与理性悖论存在

一项制度在变迁和发展过程中，因行动情境变动、行动主体决策以及非正式规则存在等非理性因素的影响，在设计和实施中很可能在既有路径下不断强化，形成一种累积效应，难以优化和调整，产生依赖，从而偏离制度目标［7］。

1.制度建构中存在非理性现象和路径依赖难题

社会保障制度在构建过程中，以国家为主体，通过权力的横向让渡与纵向延伸实现，受主体、客体以及制度情境等多方面因素的影响，因而制度理性也非绝对的，它被限制在一定范围内，面临一些困境，这主要表现为两个方面。一是路径依赖。社会保障缴费和发放标准设计缺乏科学依据，连年调整的举措依赖于既有路径，而未从制度设计的长远目标进行衡量和考虑。此外，对于分割、碎片化的制度体系，仍停留于原有的修补思路，难以跳出既定制度框架进行整合和创新，导致社会保障制度的边际效用逐渐递减。二是制度设计非理性。新型农村社会养老保险中档次设置不合理，老人难以预期缴费收益，且存在子女捆绑政策，不仅未实现制度设计的既定目标，还可能在很大程度上降低农民参保的积极性，甚至出现退保、断保等相悖的现象。

2.制度渐进发展中经验理性和演进理性难以有效整合

一项制度在渐进发展过程中，不仅应立足现实，深刻把握具体实践过程中的经验理性，也应面向未来，在清晰认识制度发展规律基础上，创造性地解决制度障碍、破解制度难题，并在优化发展思路中予以保存，实现演进理性与既有经验完美互动，为新制度的设计提供参考［8］。对于社会保障事业而言，在制度演进和发展以及具体治理过程中则面临经验理性和演进理性融合的挑战。一是地方性实践与全国性政策制定耦合性不强，难以实现稳定的制度经验和规则。社会保障相关政策在试点阶段，具有鲜明的区域特点，且受地方政府能动性影响，在整体制度设计中还需进一步提炼和修缮，以保证经验理性的准确保存。二是制度设计以问题为导向，演进规律把握不深入，缺乏顶层建构思维。如养老保险双轨制改革，明显滞后于制度演进和发展需要。可见，社会保障制度的经验理性和演进理性在建构和发展中并未实现有机统一。

（三）政策执行中缺乏技术理性与行动张力不足

社会保障制度的具体实践过程存在技术规范不合理、操作细则不明晰、执行主体与政策对象的权责界定不清等问题，影响制度的行动张力，在很大程度上导致执行中的操作减效，造成制度效率低下，无法达到政治实践的既定目标，在社会保障的实际治理中出现困境。

1.参与主体单一且信息传递机制不畅

中国社会保障制度设计之初的目标是维护社会稳定、保障国民福利和供给社会服务，通过政府科学制定和具体的政策实践，提升国民对未来的预期。这项制度的制定和实施是在一定的社会环境下，以政府为主进行干预的结果。在具体的实践过程中，存在实施主体较为单一、组织化程度不高、公民参与度低等技术理性缺失问题，不仅难以保证制度的合理、有效运行，还出现制度行动张力不足，甚至反向激励的行为。具体表现为两个方面。一是政府在制度执行中，自身定位不清，未能充分发挥社会组织、市场以及公民的协作力量，进行手段创新，导致一些福利服务供给效率不高。二是各层级政府之间在政策执行过程中缺乏有效的信息传递和反馈机制，加之广大群众的利益诉求表达渠道不畅，媒体对信息的过度绑架，导致政策意图难以合理表达，在既定的政治伦理中执行受阻。

2.执行效果的形式理性和实质理性难以兼顾

执行效果不仅是对制度理性逻辑的一种检验，反映制度理念传达的真实性，更是衡量制度目标达成的一种重要工具，体现制度运行的有效性。社会保障制度执行效果评价同样面临形式理性和实质理性兼顾的困境，主要体现为两个方面。一是治理中的制度覆盖和人口覆盖之争。如在国家的大力推动下，养老保险基本实现制度的全覆盖，充分体现了治理理念上的全民共享，但因制度设计缺陷和城乡二元分割结构等，并未真正实现人口全覆盖，理念与实质上的冲突，导致效果评价上的不统一。二是公民权保障和实际待遇存在差异。社会保障制度在很大程度上保证了公民最低限度的经济福利与安全权、分享社会成果的权利和社会所公认的体面生活的权利，满足了制度的形式理性，但其是否真正满足公众的福利需求，实质上达到待遇的公平、公正，却很难验证，这也成为解决社会保障治理困境的一大难点。

四、社会治理视角下中国社会保障建设的优化路径

社会保障制度作为改善民生的重点，是社会治理的核心内容。同样，社会治理的创新也对社会保障提出新的制度诉求。现代的社会治理与传统的政府管控有很大不同，前者更强调主体的多元化和社会的协同性。社会保障制度作为一项关乎国民福利的系统工程，涉及范围较广，改革的程度更深。从社会治理的角度出发，有利于优化社会保障制度建设的路径。

（一）转变治理理念，构建社会保障基层管理网络

从社会治理视角出发，要求政府弱化行政色彩，逐渐转变职能，树立服务理念，以基层社区为单位，创新社会保障部门管理方式，构建开放、信息化的基层管理网络。

1.转变行政管理理念，强化社会保障经办部门服务职能。一是加强社会保障人才队伍建设，提升基层工作人员的业务素质和职业道德，走群众路线，全心全意为人民服务。二是理顺社会保障部门管理体系，明细各层级、部门责任，降低社会治理的行政成本。

2.以社区为中心，延伸社会保障服务网络。一是与社区居民自治机构协调和配合，发挥其在基层管理中作用，完善参保信息网络，更全面了解民众需求。二是将部分保障项目纳入社区服务范围，简化参保流程，降低管理成本。如被征地群体可通过社区居委会办理社保，细化社会保障基层管理工作。

（二）加强治理能力建设，建立社会保障公民参与机制

从社会治理的视角出发，要求政府加强社会保障的治理能力建设，弱化政府部门在政策制定中的绝对权威，畅通利益表达渠道，建立社会保障公民参与机制，适当引入市场机制，提升政策的科学性和效率。

1.鼓励社会力量参与政策制定，加大信息公开力度。应转变单一治理主体的政策制定模式，倡导社会力量积极参与社会保障决策。一方面，增加听证、民意调查等基本程序，完善信息公开、决策协商制度，从客观上建立国民参与机制；另一方面，大力培养公民的权利意识，提升其政治参与的主动性，从主观上改善社会保障的治理环境。

2.发挥市场机制效率优势，创新社会保障实施机制。一是政府可以在科学评估基础上，通过合同、招标及承包等方式向社会组织购买某些社会保障性服务。二是政府可以在社会保障经办上与私人部门合作，适当引入市场机制，提升服务的供给效率。

（三）提升法治化水平，健全社会保障协同监管体系

从社会治理的角度来看，应借助法律这一强力武器，改变社会保障相关部门扩张和逐利化趋势。通过加强社会保障立法，促进社会保障事务规范运行，促进社会协同，构建社会保障监管联动机制。

1.加快社会保障相关立法，防止部门趋利下的权力寻租。一是加快社会保障立法进程，在科学、民主程序基础上制定完善的法律体系，为理顺社会保障事业的经办和管理提供法律依据。二是增加违法成本，对于侵害公众权利、损失社会保障收益的部门及个人行为加大惩处力度，维护社会保障事业的有序运行。

2.畅通维权渠道，形成协同监管联动机制。一方面应加强社会保障行政问责，出台规范程序、明确保障标准的具体法律，改革信访制度，畅通公众的维权渠道，严格执法监督；另一方面应培养公众的法律思维和维权意识，积极调动社会力量，通过制度化、程序化的法律手段参与社会保障政策制定，监督其执行，提升社会治理水平。