○李景治

(中国人民大学　国际关系学院， 北京　100872)



·学术探索·

深化国企改革要进一步加强和改善党的领导

○李景治

(中国人民大学国际关系学院， 北京100872)

当前国有企业普遍存在党的领导弱化、党的建设缺失、从严治党不力的现象。而国有企业领导干部，身渉党政机关和企业两大干部管理系列，是中国干部队伍中的“特殊”群体，也是整个干部管理工作的薄弱环节。深化国有企业改革，要进一步加强和改善党的领导，实现党的领导和党建工作的法定化，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。要改革国有企业领导干部管理体制，从严选拔国有企业领导人员，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制，健全民主选举选拔干部的具体制度。要进一步完善党的监督机制，加强企业决策监督、经营管理监督、国有资产监督，切实贯彻国企反腐倡廉“两个责任”。要进一步落实国有企业党建工作责任制，完善国有企业党建工作领导体制和组织体系，加强国有企业基层党组织建设和党员队伍建设，推进不同类型混合所有制企业的党建工作。

深化国企改革；加强和改善；党的领导；党的建设

2015年9月13日，中共中央、国务院公布了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)，明确本轮国企改革的目标、任务、重点和战略布局，要求在深化国企改革的进程中，继续坚持党的领导，加强党的建设，并进一步明确划分了党组织和董事会的权力、责任以及相互关系。紧接着中办又印发了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)，对在深化国企改革中坚持党的领导、加强党的建设，提出要求，作出部署。强调要将坚持党的领导、加强党的建设与深化国企改革同步谋划、同步推进，有机结合。坚持党对国企的领导，是党的一贯方针。但党的领导和党的建设，在新一轮国企改革中，又面临什么新问题和新挑战，如何进一步加强和改善，值得密切关注和深入研究。

一、在改革中不断调整党政企关系

建国后，政府没收官僚资本，建立了第一批国有企业。1956年，随着生产资料社会主义改造的初步完成，工商业基本实现了国有化。党和政府在国有企业建立之初就对其实行双重领导。国务院和各级政府对央企以及各级各类国有企业实行直接领导。这种领导的基础是计划经济，它包括计划安排(乃至指令性计划)、资源配置、生产和经营管理、产品销售、价格制定，扩大再生产。党对国有企业实行政治领导，包括政治方向和方针政策的指导，党管干部和企业的党建工作。国有企业自建立以来，为中国经济的发展和人民物质生活的改善作出了巨大的贡献。当今中国经济持续稳定发展和综合国力的不断增强，都离不开国有企业的艰苦努力。但建国初期，由于我们缺乏管理国有企业的经验，学习乃至照搬了前苏联的不少做法。党和政府权力过分集中，对企业管得太死，企业缺乏必要的经营自主权。结果，国有企业在生产、管理和运营中都出现了一些问题，其优势、活力、积极性、主动性、创造性并未充分发挥出来。为了改变这种状况，早在上个世纪50年代，中央就开始进行多方面的调整。1964年1月，毛泽东指出，目前这种按行政方法管理经济不好，要改为按经济方法、经济渠道办事。〔1〕但是，局部的调整并没有从根本上改变党政对企业的领导管理方式，也未能克服企业生产和运营中的弊端。

党的十一届三中全会以来，在解放思想、实事求是方针的指引下，我国开始积极推进国有企业的改革。党的十一届三中全会指出，“应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司”，“认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度”。〔2〕这是改革开放以来，中央文件明确提到党政企关系和党政企不分的问题，明确了改革的方向是解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。就此而言，国有企业改革既是经济体制改革，也是行政管理体制和政治体制改革。离开行政体制改革和政治体制改革，经济体制改革就难以深化，国有企业改革也难以取得实质性成效。因此，邓小平说，“企业下放，政企分开，是经济体制改革，也是政治体制改革”“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍”。〔3〕

在邓小平理论的指导下，国有企业改革不断深化。上世纪80年代，开始实行国有企业的所有权和经营权分离，将经营权下放给企业，实行经营承包制，企业自主经营管理。而各级政府代表国家拥有国有企业的资产所有权，并对国有企业实行宏观指导。政企不分、以政代企的弊端有所克服。1992年邓小平南方谈话和党的十四大进一步明确了建立社会主义市场经济的改革目标。十四大报告指出，“通过理顺产权关系，实行政企分开，落实企业自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，并承担国有资产保值增值的责任。”〔4〕

同时，国有企业逐步实行厂长负责制、经理负责制，即工厂管理委员会、公司董事会、经济联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制。实行这些改革是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导，而是更好地改善党的领导，加强党的领导。实行厂长、经理负责制，目的是要解决长期存在的党政企不分、以党代政、以政代企和以党代企的现象，以建立健全现代企业制度。企业要有充分的自主权，自行掌管人、财、物、事。企业的党组织要积极发挥保证、监督和教育作用，以保障党的政治路线的贯彻落实和各项工作的完成。党组织不再以组织的名义直接干预企业管理工作。这一方面有利于企业独立自主地经营管理，也有利于党组织的自身建设。

值得注意的是，在国有企业改革的进程中，政企关系一直沿着政府简政放权、企业不断增强经营自主权的方向进行调整。尤其是随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，企业基本都融入市场，按照市场规则进行经营管理。但同时，党对企业的领导，党组织在企业中的地位、作用等问题，却未能很好解决。实行厂长负责制、经理负责制使企业增强了自主经营权，焕发了生机和活力，提高了生产效率。然而，一些企业的党组织却面临新的挑战。其传统的领导方式难以为继，新的领导方式又尚未建立起来，党的工作有所削弱。

党的十五大总结了历史的经验教训，强调要建设好企业领导班子，发挥企业党组织的政治核心作用，坚持全心全意依靠工人阶级的方针。2009年，党的十七届四中全会讨论通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。《决定》强调，“把建设高素质经营管理者队伍、人才队伍、党员队伍、职工队伍和增强国有经济活力、控制力、影响力贯穿国有企业党组织活动始终，保证党组织参与决策、带头执行、有效监督，发挥政治核心作用。”〔5〕为了体现党对国有企业的领导地位，该《决定》还规定，国有企业党组织书记可以通过法定程序担任企业董事长。〔6〕2013年，党的十八届三中全会讨论通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该《决定》强调，要积极推动国有企业完善现代企业制度，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，要加强和改善党对全面深化改革的引导。从此，我国社会主义改革，其中包括国有企业的改革，进入一个新的历史时期。

二、努力创新党领导国企的方式

经过几轮改革，国有企业总体上已经同市场经济相融合，进入良性运转状态，但也存在一些亟待解决的问题。一是，效率低，亏损大。一些重要企业，特别是钢铁、煤炭、石油、天然气、电力、交通等垄断行业，亏损比较大，要依靠政府的补贴维持经营。为此，2015年7月国资委公布了《关于中央企业开展亏损企业专项治理工作的通知》，要求央企三年内扭亏50%。亏损是国有企业的顽疾。改革历经三十几年，一些国有企业依然严重亏损，这不能不引起人们的深思。其根源在于体制不顺、机制滞后、经营失误、管理不善。二是，违法乱纪、贪污腐败的问题比较突出。一些国有企业的领导人员，包括党委书记、董事长、总经理等高中层管理人员，违反党纪国法，以权谋私，贪污腐败。与党政机关相比，国有企业的情况不是特别引人关注。随着中央巡视组对一些大型央企进行巡视，这些问题才逐渐为人们所了解。从已有的材料看，国有企业存在的问题甚至比党政机关还要严重。其原因是多方面的，但不容忽视的一条是，这些年来，党的领导弱化，党的建设缺失，从严治党不力现象普遍存在。〔7〕党的建设与国有企业改革和发展的需要不适应，存在领导不得力、监管不到位、管理不严格的问题。董事长、经理、厂长大权独揽，行事武断，又缺乏党的强有力的监督，容易违法乱纪，贪污腐败。在国有企业中，党不管党的问题比较突出。党委书记兼任董事长，但其主要精力和大部分时间都放在企业的发展和经营管理上，而顾不上党的建设工作。这样，党的领导往往被虚化，党建工作被边缘化。

不言而喻，要解决上述问题，必须进一步深化国有企业改革，并在深化国有企业改革的进程中，加强和改善党的领导，搞好党的建设。二者相辅相成，缺一不可。正因为如此，中央几乎同时出台了《指导意见》和《若干意见》两个重要文件，从理论和战略的高度，指导深化国有企业改革工作。学习和贯彻落实《指导意见》《若干意见》，应紧紧抓住以下两个关键点。

第一，实现党的领导和党建工作的法定化。《指导意见》指出，要“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位”。〔8〕所谓法定地位，就是享有国家法律、企业章程所赋予的合法地位。国家宪法规定，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党全面领导国家各方面的工作，其中包括国有企业的工作。而《指导意见》又以中共中央、国务院的名义发布，更强化了国有企业中党的领导和党建工作的合法性、权威性。《指导意见》强调，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，这就保证了党对国有企业领导的制度化、规范化和固定化。

《若干意见》强调，“坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是国有企业的独特优势。在协调推进‘四个全面’战略布局的伟大进程中，必须毫不动摇坚持党对国有企业的领导，毫不动摇加强国有企业党的建设”〔9〕。为什么说坚持党的领导是国有企业的独特优势呢？因为共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，对国家权力机关、政府、政协以及各领域、各部门实行全面统一领导。因此，坚持党对国有企业的领导，就为企业改革提供了正确的方针政策和方法路径，也为企业发展指明了正确方向，提供了坚强保障。共产党是有组织的队伍，可以把企业的先进分子有效地组织起来，并把广大干部职工紧密团结起来，共同把企业做强、做优、做大。企业中的广大党员能够发挥先锋模范作用，努力做好本职工作，又关心和推动企业的各项事业发展。这些优势都是其他性质的企业所不具备的。因此，在深化企业改革的进程中，必须坚持党对企业的领导，不断加强党的建设。两个“毫不动摇”既是国有企业改革历史经验的总结，也是今后国有企业改革的指导方针。它对于加强国有企业党的建设，保证国有企业改革发展的社会主义方向，提升国有企业的制度优势和竞争优势，促进国有企业做强、做优、做大，具有十分重要的战略意义和现实意义。

为了加强和改进党对国有企业的领导，《指导意见》提出，“在国有企业改革中，坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展”〔10〕。四个“同步”的提出，既表明加强和改善党对国有企业领导的重要性，又表明中央对加强和改善党的领导的具体战略部署，使这项工作更具有可操作性。强调四个“同步”，就是防止在国有企业改革中忽视和削弱党的领导，防止党建工作被边缘化。。

《若干意见》对党的领导地位、功能和作用，进行了深入解读。一是，要充分发挥党组的领导核心作用。党组是党中央及有关党委的派出机关，对相关部门单位实行政治领导。一般在不适于建立党组织体系的国家机关、政府部门以及一些国有企事业单位、人民团体、建立党组。党组成员由党中央及上级党委直接任免。一些国有企业依据党章规定建立了党组制度，体现了党对企业的领导。在深化国有企业改革的进程中，要进一步尊重和重视党组的领导核心作用，要进一步健全党组行使权力的制度，任何人不能以任何借口削弱或边缘化党组的领导核心作用。二是，要充分发挥党委的政治核心作用。国有企业一般都建立党委。党委由企业党代会选举产生。国有企业党委的建立和开展工作，体现了党对国有企业的领导。与党组不同的是，党委不仅要参与对企业的领导，而且要发挥政治核心作用。也就是说，党委要坚决贯彻落实党中央的路线和方针政策，保证企业的社会主义性质和国有属性。它必须紧密团结企业的广大干部和职工，推动企业的改革与发展。三是，要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。在政治上，它们要坚定不移地拥护党中央的领导和社会主义制度，防止和反对各种错误思潮的侵蚀，确保工人阶级的政治纯洁性和企业发展的正确方向。在工作上，团结干部职工，为企业的改革与发展献计献策、多做贡献，并主动维护企业的生产安全、人员安全。四是，要充分发挥党员的先锋模范作用。党员干部应模范遵纪守法，带头搞好各项工作，努力成为劳动模范和改革先锋。

为了适应国有资本授权经营体制改革的需要，要进一步加强和改善党对企业的领导。《若干意见》强调，要加强党对国有资本投资运营公司的领导。在深化企业改革的进程中，政府进一步简政放权，转变职能，由“管企业”转为“管资本”。为此，将建立各种形式和规模的国有资本运营公司。该公司业务上接受政府的指导，但它们作为新的国有企业，又必须接受党的领导。党对这类公司的领导，也应根据《指导意见》坚持四个“同步”。

第二，创新国企党组织发挥政治核心作用的途径和方式。在国企改革中，需要进一步加强党的领导，实现党的领导的法定化，是不容置疑的。但在新形势下，党领导什么，怎样领导？也需要研究。深化国有企业改革毕竟会使企业的机构设置、组织形式、管理模式，特别是资本运营方式，发生深刻的变化。党对国企的领导也要适应这种变化，进一步改进党对国企的领导，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。

其一，创新党对国企领导的途径和方式。深化国有企业改革的一个重要指导思想和具体内容是，政府进一步简政放权，给企业更大、更多的经营自主权。长期以来，国有企业在某种形式上都是政府的“下属”单位，其经营生产活动均由政府直接领导和管理，企业缺少经营自主权，缺乏生机和活力。改革开放以来，政府逐步放权。为了减少乃至割断政府各部门对相关企业的对口领导管理，从中央到各级政府都成立国有资产管理部门。其初衷是好的，但国资委又成了新的“婆婆”，企业发展受到的限制还是比较多。因此，新一轮改革的重点是把政府“管企业”转向政府“管资本”。也就是说，政府只管国有资产的保值、增收，及其合理而科学的运转，而不直接领导和管理企业。为适应这一要求，将逐步建立国有资本投资、运营公司，使其相对独立地担负起国有资产的投资运营工作。这样，企业就进一步同政府脱钩。

但值得注意的是，我们一方面加大力度，实行政府简政放权，不断扩大企业的经营自主权，而另一方面，又要强化党对企业的领导。这会不会形成“政府管资本、党管企业”的局面呢？如果“党管企业”又复制了政府“管企业”的旧模式，那么深化国有企业改革难免会走过场。因此，要正确处理政府简政放权和加强党的领导之间的相互关系，使其相互协调、有机结合起来。需要明确的是，党领导企业和政府管企业二者之间，无论是角色定位、权力运行、责任承担、工作方式，还是相关的机构设置，均有很大差别，不能混为一谈。我们所强调的是，党领导企业，而不是党“管企业”。加强党的领导，绝不是由党承担政府原有的“管企业”的责任，扮演管企业的新“婆婆”。政府管企业的一套陈旧做法，应随着国企改革的深化而废止，代之以政府“管资本”的新模式。党领导企业，是坚持党对企业的政治领导，加强企业党组织建设，坚持党管干部的原则，加强党对企业领导人员的监督。党领导企业，要充分尊重董事会的决策权和经理、厂长的管理权，绝不能直接干预、指挥企业的决策和经营管理。当然，党对企业的领导也不是天马行空，必须联系实际，要依据企业的规章制度，通过企业的组织体系发挥作用。党委书记兼任董事长，完全可以以董事长的身份对董事会发挥领导作用，从而推动企业的改革和发展。同样，党员经理和党员管理人员，也要以管理者的身份贯彻落实党的方针政策，做好企业的经营管理工作。

其二，坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制。企业内部实际上存在着两套领导班子、两个组织体系。一是，企业的生产经营管理体系。其领导和决策机构是董事会。董事会依照国家法律和企业章程，由股东大会选举产生，上级党组织和政府有权推荐董事长候选人。根据企业的规模和实际需要，董事会包括数量不等的董事和独立董事。董事会有权选拔和决定企业的经理、分公司的领导人员，以及其他重要的管理人员。此外，企业还设有监事会，负责监督企业的运营。二是，企业的党组织。党的领导机构是党委会，下设组织部、宣传部等职能部门。企业的各生产、销售、管理机构中，均设有党的基层组织。要深化企业改革，推动企业发展，必须把这两套领导班子、两个组织体系进一步有机结合起来。党对企业的领导，既体现在上级党组织对企业的政治领导作用，又体现在企业党组织在企业内部的政治核心作用。为了加强这种政治核心作用，《指导意见》提出，要“坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制”。〔11〕也就是说，符合条件的党组织领导班子成员，可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，而董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员，也可以依照党的有关规定和程序，进入党组织领导班子。党委书记一般都兼任董事长，这是保障党领导企业的一项根本措施。经理层成员与党组织领导班子成员应适度交叉任职。

三、积极推进国企干部管理体制改革

国有企业领导干部，身渉党政机关和企业干部两大管理系列，是中国干部队伍中的“特殊”群体，也是整个干部管理工作的薄弱环节。国有企业干部管理工作中存在不少问题，需要通过改革加以解决。

第一，改革国有企业干部管理体制。我们对国有企业领导干部的管理，实际上施行“双轨制”。一方面，根据党管干部的原则，大型央企和重要地方国企的主要领导干部，都要由中央和上级党委选拔任命和管理。其中一些是所谓“中管干部”、省部级干部，即由中央组织部直接管辖的干部。另一方面，根据公司法、企业规章和董事会运行规则选择任用干部。相对而言，对国企干部的管理，比对一般地方干部的管理要松。同时，国企干部不像地方干部那样，受到党代会、全委会、常委会、纪委强有力的制约监督，权力相对集中。这样国企干部往往成为上下都不能有效管理的“特殊群体”。政治上、福利待遇上，他们享受厅级、部级待遇，同时还在企业领取高达数百万元的年薪。他们可以名正言顺、光明正大地过着比同级党政官员好得多的生活。他们身为党政系列编制，又在企业任职。工作搞好了可以升任为部长副部长、省长副省长等党政官员。工作搞不好，哪怕企业破产，只要他们不犯政治错误、不贪污腐败，依然可以享受高官厚禄。对企业党员和职工而言，他们是“上面”派来的人，升迁调动都取决于“上面”。企业的党员、职工的评价、口碑、看法、意见，都难以对其升迁调动产生决定性影响。在一些人看来，国企领导干部拿的是双份好处，而承担的责任、受到的监管却与此不成正比。国企领导干部的这种“特殊”状况，显然不利于企业的改革和长远发展，也难免成为产生腐败的温床。

解决上述问题的根本出路，是改革国有企业领导干部的管理体制。要从制度上改变国有企业领导干部的“双重身份”问题，将其变为“单一身份”。对国有企业领导干部的管理也应由“双轨制”转变为“单轨制”。作为其中一个选项，是进一步强化他们的国家公务员、党政机关干部的身份，强化与此相关的管理。但显而易见，这与国有企业改革与发展、社会主义市场经济体制的要求并不合拍。从发展趋势和大方向来看，国有企业的领导干部应回归企业。他们应当按照公司法、企业规章和董事会的运行规则选拔任用。同时贯彻落实党领导国有企业的制度和党管干部原则，党的领导机关可以提出、推荐国有企业领导干部的候选人，并按照党章党规监督、考评党员领导干部。候选人可以从企业内部选拔，也可以从企业外、包括党政机关挑选。但是候选人一旦履职，只能享受企业的待遇，而必须放弃原有的行政级别和行政待遇。党组织也可以从企业外调干部，到其他企业或党政机关任职，但凡是到党政机关任职的则必须放弃企业的原有待遇。为了防止干部利用职务之便，以权谋私，搞权权交易、权钱交易，应当明确规定，非组织安排的离职干部，在一定时间内，不得在党政机关和企业之间交换任职。从长远来说，国有企业及其领导干部都应与行政级别及相关待遇脱钩。

第二，从严选拔国有企业领导人员。要搞好国有企业领导班子建设，必须强化党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育、管理监督中的责任。同时，党组织也应支持董事会依法选择经营管理者，支持经营管理者依法行使人权。选拔企业领导人员，应从严要求。具体来说，一是，要从严把握选拔任用干部的标准。国有企业的领导人员既要具备一般领导干部的政治素质、领导能力、廉政勤政等方面的条件，又能满足企业领导和经营管理的特殊需要。选拔国有企业领导干部，首先要坚持德才兼备的用人标准，不能只看业绩不看品德、只看能力不看作风。新选拔任用的干部必须勤政廉政、廉洁奉公，全心全意为党工作、为人民服务，一心一意推动企业的改革与发展。他们能经受住反腐败斗争的考验，不存在贪污腐败、以权谋私的问题。要坚决防止和杜绝在选拔任用干部中，出现“带病提拔”的现象。被选拔任用的干部应严格落实“四风”规定和党风廉政建设的各项要求，模范遵守党的政治纪律和政治规矩，坚守政治修养和思想品德的底线。他们应牢固树立法制观念，遵纪守法，坚持依法办事，依法管理企业。二是，创新选拔任用干部的制度和程序。选拔任用干部应坚持公平、公正、公开的原则。干部候选人的考察测评、民主推荐，以及领导班子对重要人事任用的决策，都应严格按照党章党规和中央的有关要求进行，绝不能走过场。三是，严防用人上的不正之风。要坚决防止和打击跑官要官和买官卖官的恶劣风气。凡跑官要官者，绝不能提拔；凡买官卖官者，必须严厉查处。要坚决防止和打击拉关系、走后门、搞小圈子等不良作风。要敢于顶住各方面的压力，敢于冲破各种关系网和利益圈子选拔任用干部。真正把政治素质好、业务能力强并具有改革创新意识的好干部，选拔到企业的领导岗位上来。干部的选拔任用，要做到领导满意、群众拥护、企业受益。

第三，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制。一般来说，企业的高层领导，包括党委书记(董事长)、党组或党委成员，都由中央和上级党组织直接任命。而企业的经理和各级管理人员，都要依据企业章程由企业自主选择任用。现代企业制度要求，这些人员的选择任用，都要坚持制度选人、竞争选人。所谓制度选人，就是严格按照企业规章所制定的用人制度选人，充分发挥董事会在选人用人上的自主权。党组织可以通过董事长或其他的党员董事提出候选人意见，供董事会讨论决定，但不直接干预董事会的工作，并尊重董事会的决定。所谓竞争选人，就是按照竞争原则和民主原则选择人才。人才是办好企业的决定因素，而人才只有通过竞争才能选拔出来。企业经理和各级管理人才不能仅局限在企业内部进行选拔，而是要向社会乃至海外公开招聘。招聘要体现公平竞争的原则，坚持优胜劣汰。在人才招聘、考核、决定任用的过程中，要坚持民主原则，要做到公开、透明、公平、公正，防止个人独断专行、暗箱操作及其他用人上的不正之风。党组织不直接管这方面的工作，但要加强监督。要加强企业家队伍建设，充分发挥企业家作用。企业家队伍建设应重点强化忠诚意识，拓展世界眼光，提高战略思维，增强创新精神，锻造优秀品行。

第四，完善党内民主选举制度。党章规定，党的各级领导班子都应由党的同级代表大会或其全委会选举产生。与地方党组织相比，国企党组织的情况虽然不尽相同，但是其领导班子也必须按照党章的要求，由同级党代会选举产生。但长期以来，由于主客观条件的局限，国有企业在不同程度上存在着忽视、削弱党代会选举功能的现象，对党组织领导班子成员实行或变相实行单纯任命制。这显然不利于国有企业干部的选拔任用，也不利于企业党组织建设。当然，国企党组织领导班子单纯由党代会民主选举产生，不一定完全适合企业的实际情况。但无论如何，应当把组织推荐、提名、民主讨论、民主选举和组织任命有机结合起来。简单地说，就是把选举制和任命制有机结合起来。

为此，要进一步健全国有企业党代会制度，充分发挥党代会在民主选举干部中的作用。国有企业党组织领导班子成员，原则上都应由同级党代会选举产生。广大党员最了解企业和干部的情况，最知道企业需要什么样的党的干部，什么样干部符合企业的需要。当然，大型国有企业党组织的干部，是由中央统一调配的，并不局限在本企业遴选。但凡是被遴选出来，包括从外单位调入，准备任命的干部，都应当作为相关职务候选人，提交党代会选举。在两次党代会之间选拔任命干部，应先任命相关人员为代理领导干部，然后再通过党代会正式选举。同时，要改进上级党组织任命国有企业领导人的具体工作。要加强对相关干部任命前的考核、民主测评等各项工作，加大党内民主在这一工作中的权重。党员和职工都有权参与企业主要领导人员的选拔任用。事实证明，广大党员、职工的积极参与，是搞好企业领导人员选拔任用不可或缺的条件。脱离广大党员、职工的民主参与，企业领导人员的选拔任用往往会出偏差，甚至失误。

随着国企股份制改造和大型股份制企业的建立，企业现代化管理日益规范。因此，中央提倡凡是国有资本占主导地位的企业，其党委书记可以兼任董事长。根据惯例，最大股东的代表能够出任董事长，但是其产生要遵照公司及其董事会的章程进行。董事长要由董事会选举产生，也要听取和尊重股东大会的意见。党委书记是通过党内的民主程序选拔、任命的，而他作为董事长则要通过董事会选举产生、乃至股东大会的民主参与。如何把二者统一协调起来，真正发挥董事会选拔任用企业领导人的作用，直接关系到企业的健康稳定发展。

四、进一步完善党的监督机制

党对企业的领导不仅体现在政治领导、党管干部等方面，而且体现在对企业的监督功能上。党对企业的监督，主要通过四个渠道或四种主要形式进行。一是，党的上级机关对企业党组织，尤其是党委领导班子的监督。二是，企业全体党员及党代会，对党委、党委书记的监督。三是，企业党委集体对党委成员，包括党委书记的监督。四是，党组织对党员，特别是党员干部的监督。党内监督，党委负有主体责任，而纪委则承担主要监督责任。监督的重点包括：

第一，加强企业决策监督。《若干意见》指出，要“强化对国有企业领导人员特别是主要领导履职行权的监督”〔12〕。对企业而言，领导干部的履职行权，集中体现在决策权和经营管理权两个方面。而党对企业的监督也离不开这两个方面。加强对企业决策的监督，主要涉及企业发展战略、资本运作、经营方针等方面的决策。要及时考察和评估企业决策是否符合中央的要求，是否有利于企业的发展，是否符合国家的法律法规和环保节能的要求。要重点监督企业有无违法乱纪、决策失误，经营不善、亏损严重的问题。党委不直接干预企业的决策，但凡是决策涉及上述内容，党委都要进行监督，并有权发表意见，甚至提出否定的看法，并将这些意见和看法及时反映给党和政府的相关部门。党委书记兼任董事长，一身二任，在决策和决策监督两个方面，往往容易陷入进退两难的境地。在这种情况下，党委书记就要从大局出发，善于审时度势、权衡利弊，坚决贯彻落实党委的意见，而不能与之背道而驰。

第二，加强企业经营管理监督。企业履职行权的另一个重要方面，是企业的经营管理权。企业的经理及各级管理层实际行使企业的管理权，即决策的执行权。董事会的决策要由经理及各级管理层具体贯彻落实。决策的正确与否固然重要，但企业的经营管理好坏也直接关系到企业的生存发展。经营管理好了，正确的决策才能发挥最大的功效，促进企业健康稳定发展。管理不好，经营不善，正确的决策也难以发挥应有的作用，甚至造成企业的亏损，影响企业的发展。因此，不仅董事会要加强对企业经营管理的监督，而且党的各级组织也要发挥自己的优势，加强这方面的监督。党内监督的重点是，党员管理干部有无违法乱纪的行为，存在不存在行业不正之风，能否对企业实行科学化管理，是否不断提高企业的生产效益等等。

第三，加强对国有资产的监督。企业党组织是国有资产的坚强守卫者，应时刻防止国有资产的流失，并努力促使国有资产扩大增值。防止国有资产流失，应重点抓好两方面的工作。一是，防止因企业管理不好，经营不善，而导致企业的亏损和国有资产的流失。为此，党组织应加强对党员和党员领导干部的思想教育，以增强其爱护国有资产，防止国有资产流失的责任心和使命感。要不断提高企业的凝聚力，善于调动广大职工的积极性，把企业的发展和国有资产的扩大、增值密切联系起来。二是，防止因以权谋私、贪污腐败而造成国有资产流失。一些干部理想信念动摇、道德败坏、生活腐化，往往把黑手伸向国有资产，从中攫取不义之财。他们或者损公肥私、变公为私；或者借改革转制的机会，把国有资产低估贱卖、变为私有；或者贪污受贿、大搞利益输送，为他人谋取不正当利益，从而造成国有资产的流失。对此，企业党组织应提高警惕，加强防范意识，采取一切必要的措施，坚决维护国有资产的完整，打击各种侵吞、蚕食国有资产的腐败行为。

第四，切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”。与地方党政机关相比，国有企业在党风廉政建设方面，存在的问题更加突出。其主要原因是，国有企业专业性、行业性比较强，又实行相对封闭的管理，反腐倡廉的监督机制比较薄弱。《指导意见》和《若干意见》针对这一状况提出国有企业反腐倡廉的新要求。其主要精神是，切实落实国有企业反腐倡廉的“两个责任”制，即“国有企业党组织要切实履行好主体责任，纪检机构要履行好监督责任”〔13〕。企业党委全面领导本单位的反腐倡廉工作，要加强党员干部的党性教育、法制教育和警示教育，引导他们坚定理想信念，自觉践行“三严三实”要求，正确履职行权。干部队伍出现严重违反党风廉政建设规定的问题和塌方式腐败问题，党委要承担领导责任。党委的主要负责人，即使没有直接涉案，也要接受相关的处罚。纪检机构要切实履行监督责任，积极贯彻落实中央有关反腐倡廉的各项规定，做好宣传和思想教育工作。要推动国有企业纪律检查工作双重领导体制的具体化、程序化和制度化，要强化上级纪委对下级纪委的领导。一旦干部队伍出现问题，纪检机构有责任向党委和上级纪检机构及时汇报，并在其领导下认真调查处理。凡是案件涉及党委成员，查案工作应主要在上级纪委的领导下进行。同时，要加强和改进国有企业巡视工作。据统计，全国贪腐案件的主要线索，是巡视工作中发现和提供的，国有企业贪腐案件的线索由巡视工作发现和提供的比例更高。可见巡视工作的重要性。这项工作只能加强，不能削弱，更不能虎头蛇尾、“一阵风”。

五、严格落实国有企业党建工作责任制

长期以来，国企普遍存在党的领导弱化、党的建设缺失和从严治党不力的问题。国有企业党建工作的最突出问题是，党不管党，党委书记不管党治党。由于党委书记兼任董事长，其主要精力和工作重点都放在企业的决策经营上，而党建工作反而成了次要工作。这就从根本上影响和削弱了国有企业的党建工作。因此，加强和改进国企党建工作，国有企业党组织要切实承担好、落实好从严管党治党的责任，必须严格落实党建工作责任制。

第一，完善国有企业党建工作领导体制和组织体系。完善党建工作领导体制和组织体制的关键在党委一把手，即党委书记、党组书记。因此，《指导意见》明确党委书记是党建工作的第一责任人，要求“党组织书记要切实履行党建工作第一责任人的职责”〔14〕。就是要让党委书记切实抓好企业的党建工作，全面负起责任。如果党建工作长期缺失，严重滞后，就要追查党委书记的责任。党组织领导班子其他成员要结合业务分工，抓好党建工作，切实履行“一岗双责”。为了加强党的领导，《指导意见》还明确规定，凡是党委书记兼任董事长或其他主要领导职务的企业，应当设立一名专职抓企业党建工作的副书记。这将在很大程度上加强党建工作的领导，有利于完善党建工作领导体制和组织体系。当然，这并不意味着党委书记可以卸掉党建工作第一责任人的职责。党委书记应坚决贯彻落实《指导意见》和《若干意见》的精神，增强管党治党意识和党建工作责任感。要不断完善党委抓、书记抓、各有关部门抓，一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局，确保党的领导和党的建设，在国有企业改革中得到充分体现和切实加强。

第二，加强国有企业基层党组织建设和党员队伍建设。改革开放以来，企业职工队伍已发生深刻的变化。作为企业骨干的老职工已基本退休，而新职工则以合同工、农民工为主。这种相对灵活的用工制度，可以降低企业的人力成本，提高效率，增强竞争力。但也会使新职工对企业的认同感减弱，企业缺乏凝聚力，职工队伍缺乏稳定性。由于主客观条件的局限，合同工、农民工参与党组织活动的积极性不是很高，争取入党的愿望不是很强。他们中的一些党员，组织关系还留在农村，进城后既难以参加农村的党组织生活，又不能或不愿意参加企业党组织活动，实际处于脱离党组织的状态。同时，由于户籍和用工制度的限制，其他社会群体中的党员在进入国有企业时，也难以将党组织关系及时转入。这就使企业基层党组织和党员队伍受到严重削弱，企业党组织建设面临严峻挑战。

为了适应新时期党建工作的要求，《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出，“建立全国党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度。实行城乡基层党组织一方为主、接续培养、两地考察、相互衔接的优秀农民工入党办法。”〔15〕城市农民工相当一部分集中在国有企业中，因此，这一精神完全适用于国有企业的党建工作。我们应当把深化企业改革，及其用工制度改革、户籍制度改革、城市流动人口管理制度改革，以及城乡一体化建设，同企业基层党组织建设和党员队伍建设有机结合起来，实现二者的同步谋划、协调发展。国有企业党组织和党员队伍，是中国共产党的重要组成部分和坚实基础。国有企业党组织和党员队伍的稳定和健康发展，是深化国企改革的有力保障。因此，必须进一步加强国有企业党组织和党员队伍建设，强化国有企业基层党建工作的基础保障。

第三，推进不同类型混合所有制企业的党建工作。混合所有制企业尽管具有不同的类型，但从资本构成比例的角度分析，大体可分为两类。一是国有资本占优势的股份制企业；二是国有资本参股但不占优势的股份制企业。国有资本占优势股份制企业的党建工作，基本可以参照国有企业党建工作模式推进。即企业中可以建立党的组织体系，包括作为领导机构的党委以及各级党的组织，党委书记可以兼任董事长，党组织成员也可以同董事会成员、经理和管理层人员交叉任职。但国有资本参股而不占优势的股份制企业，就不能照搬这一模式开展党建工作。总的来看，此类混合所有制企业的党建工作，必须坚持两条原则。

其一，把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提。国有企业改革的一项重要内容是推进混合所有制的发展。所谓混合所有制，就是国有企业，特别是上市公司，扩大吸收民营企业、社会资本参股，使企业由原有的单纯国有制发展为混合所有制。混合所有制的企业是否要坚持党的领导呢？新建立的混合所有制企业，要不要建立党的组织、开展党的工作？这都是值得关注的问题。而《若干意见》及时回应了社会的关注，明确规定把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业推进混合所有制改革的必要条件。

其二，“根据不同类型混合所有制企业特点，科学确定党组织的设置方式、职责定位、管理模式。”〔16〕混合所有制改革是一个比较复杂的问题。非国有资本在混合所有制企业中占多大比例比较合适，其上限是多少，尚无定论。如果其所占比重超过一定限度，乃至由其代表出任董事长，那么党组织发挥政治核心作用的途径和方式，势必要与之相适应，并进行必要的改进。在深化企业改革的过程中，既要坚持党的领导，又要改善党的领导，丰富和发展党建工作的方式方法。各种不同类型的混合所有制企业，都应建立党组织。但党组织在企业中是否处于领导地位，党委书记要不要兼任董事长，党组织采取什么方式活动和发展，都要根据混合所有制企业的特点来决定。企业党组织也要尊重企业的管理体系，遵守企业的各项制度和规定，在法律、法规和制度的范围内活动。企业党组织既要充分发挥政治保障作用和战斗堡垒作用，又要积极推动企业健康稳定发展，为国家和社会做出更大贡献。

注释：

〔1〕顾龙生：《毛泽东经济年谱》，北京：中共中央党校出版社，1993年，第383、589-590页。

〔2〕《三中全会以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，1994年，第6、7页。

〔3〕《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第192、164、160页。

〔4〕《中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，1992年，第24页。

〔5〕〔6〕〔15〕《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2009年，第26、29、29页。

〔7〕《2015年中央巡视组第三轮专项巡视31家单位反馈情况》，《人民日报》2016年2月5日。

〔8〕〔10〕〔11〕〔13〕〔14〕〔16〕《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，北京：人民出版社，2015年，第21、21、21、23、22、22页。

〔9〕〔12〕《中办印发〈关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见〉》，《人民日报》2015年9月21日01版。

〔责任编辑：马立钊〕

李景治(1943—)，中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师。