张雪莲



“合理性”标准：《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》第8(4)条述评

张雪莲

摘要：《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》第8(4)条所涉及的“合理性”标准和缔约国的“自由判断余地”问题，集中反映了国际监督与缔约国主权之间的紧张关系，是《任择议定书》起草过程中争议最大的条款。该条款的解释和适用既受到国内法理、公约义务和其他国际公约中的“合理性”标准三个因素的影响，又与作为适用机构的经济、社会和文化权利委员会的一贯立场密切相关。该条款未来的发展和实效，则取决于委员会、缔约国和权利申诉者三者各自的角色定位及相互间的对话与合作。

关键词：任择议定书；合理性标准；自由判断余地

2008年6月，具有里程碑意义的《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》(以下简称为《任择议定书》)在人权理事会获得通过，并于2013年5月正式生效。《任择议定书》的通过和生效赢得了广泛赞誉，但这只是第一步，其实际作用的发挥还面临许多挑战，其中最严峻的挑战就是如何协调国际监督与缔约国主权之间的紧张关系，而这一紧张关系在文本制定过程中和未来适用过程中最集中的反映就是对《任择议定书》第8(4)条的激烈争论。

该条款的内容是：“委员会在审查根据本议定书提交的来文时，应当审议缔约国依照公约第二部分规定采取的步骤的合理性。在这方面，委员会应当注意到缔约国可以为落实公约规定的权利而可能采取的多种政策措施。”

一、《任择议定书》第8(4)条起草中的争论

1990年，经济、社会和文化权利委员会(以下简称“委员会”)正式开始讨论通过起草一份任择议定书，以建立保护经济社会权利的个人申诉程序的可能性。为了讨论任择议定书的细节问题，人权委员会专门成立了一个工作组。

在工作组举行的几次会议中，审查标准问题都受到了不同程度的关注。在第一次会议上，一些代表就提出在建立申诉程序的同时应进一步认真研究和分析用以确定是否发生侵权行为的标准。第三次会议上，英国、加拿大和挪威代表建议应规定“合理性”标准和“自由判断余地”原则，以阻止委员会对国家政策制定的不当侵入。同时英国代表以本国普通法体系中对“合理性”标准的解释为参照，提出在经济社会权利问题上，审查机构应对缔约国政府给予高度尊重，并建议将“合理性”标准的适用范围限于与非歧视和核心权利相关的事项。委员会代表对此的回应是，缔约国在履行公约义务时已经被暗示拥有“自由判断余地”，而且根据委员会的自制原则，无需再在任择议定书中明确规定“合理性”标准。*See Working Group, Report of the third session,14 March 2006,E/CN.4/2006/47.此后，关于审查标准问题的讨论成为进一步谈判的基础，也是第四届和第五届会议上分歧最大、争议最为激烈的问题。

工作组主席准备的《任择议定书草案初稿》第8(4)条规定，委员会对缔约国政府采取的措施进行审查时适用“合理性”标准，其措辞紧密结合公约文本，大量援引了公约第2(1)章的规定。除了一些国家坚决反对规定“合理性”标准外，大部分国家将讨论的重点放在了具体条款的表述上，争论主要集中在两个相互关联的问题上：其一是“合理性”概念的使用；其二是“自由判断余地”的表述。

首先，关于“合理性”概念的使用，英国力推普通法上的“合理性”概念，并建议制定一个解释附录，以便于其他法系的国家更好地理解这一术语。此后，美国、波兰和荷兰又提出以“不合理性”标准代替“合理性”标准。“不合理性”标准源于英国普通法，它在行政法领域的含义最早由上诉法院在Wednesbury案*Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corporation[1984]1KB223(CA).中加以阐释。上诉法院认为只要公共当局在法律授权的范围内行使权力，它们的自由裁量就是不受法院审查的。在该案中，Greene法官断言：“法院的任务不是决定它认为什么是合理的，而是决定公共当局在它们裁量权范围内采取的措施是否是‘如此的不合理，以至于没有任何合理的当局能够接受它’。”“不合理性”标准中所包含的对政府决策的妥协态度引起了一些国家和非政府组织联盟的不满，他们认为这会对委员会的工作构成不必要的、过于细致的干涉。此后，“不合理性”标准的支持者转而加入了支持“合理性”标准的阵营，与主张完全排除审查标准的国家相对抗。

在经过激烈的辩论后，最终的妥协文本保留了“合理性”标准，这是因为双方都发现了通过“合理性”标准达成自身目的的可能性：那些对任择议定书持怀疑态度的国家认为，“合理性”审查标准是一个阻止委员会不适当和不必要地介入缔约国政策选择和资源分配的方法；而对于那些支持一个综合有效的任择议定书的国家，“合理性”标准被认为是一项已经在国内法中得到验证的审查标准，将它包含在《任择议定书》中，能更好地确保公约第2条义务的所有方面都得到有效审查。实际上，“合理性”概念本身就是一把“双刃剑”：它既可以被审查机构用来论证缔约国政府拥有广泛的、不受限制的社会经济的自由裁量权的正当性，从而拒绝为社会经济权利的申诉提供有效救济；也可以被用来回应因系统的贫困和排斥而引起的权利诉求。*Bruce Porter: The Reasonableness of Article 8(4)——Adjudicating Claims From the Margins, Nordisk Tidsskrift for Menneskerettigheter, Vol.27,NR 1,S.40.

其次，与“合理性”标准同样引起激烈争论的是缔约国的“自由判断余地”(margin of appreciation)。“自由判断余地”是欧洲法理的一项共同原则，但在联合国条约机构体系中却很少被引用，更是从来没有出现在联合国的条约文本中。在《任择议定书》的起草过程中，大部分缔约国和委员会都承认“缔约国在选择政策措施时应当有自由判断的余地”，只是对判断余地的范围以及是否应当在任择议定书中明确规定存在分歧。反对的声音主要来自于在国内法中从事经济社会权利保护工作的市民社会组织，它们认为在一个调整经济社会权利的新条约中史无前例地规定“自由判断余地”原则，可能会被认为是对经济社会权利侵犯的司法默许，而这种侵犯正是《任择议定书》所致力于纠正的。

在争论中，委员会提出了一个一直被忽视的问题，即委员会对个人申诉程序中的决定是不具有约束力的，缔约国在选择政策措施实现委员会的建议方面有平等的灵活性。换言之，内含在公约中的“自由判断余地”具有双重意义：一方面它承认在审查过程中，存在大量与公约义务相一致的政策措施，而且缔约国有在这些政策措施中进行选择的自由；另一方面，它也不排除委员会有权评估缔约国采取的措施与公约义务的一致性。在第四次工作组会议上，联合国人权事务高级专员重申了这一观点：“国际准司法审查机构的角色不是规定政策措施，而是根据条约的目标和目的评估这些政策措施的合理性……如果被委员会认定为没有采取合理的措施，委员会将会提出应当采取的救济行动的建议，但是对缔约国自由裁量的尊重会影响委员会提出建议的方式。”*Louise Arblur, High Commissioner’s statements to the fourth session of the Working Group, 16 July 2007.See High Commissioner backs work on mechanism to consider complaints of breaches of economic, social and cultural rights. available at: http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=6155&LangID=E[last accessed 25 March 2016].

关于“合理性”标准和“自由判断余地”的争论一直持续到第五次工作组会议，在任择议定书的第三次修改稿中仍然保留着“合理性”标准和“判断余地”，而且要求二者必须与公约第二章的义务相一致。缔约国纷纷提出修改意见，但都没有达成一致。在最后两天，十个缔约国就大多数有争议的问题起草了一份妥协意见。在这份意见中，第8(4)条包含了一个“合理性”标准，以评估根据公约第二部分所采取的步骤；代替“自由判断余地”，规定委员会应当尊重缔约国依据公约所承担的义务的性质。工作组主席在此基础上准备了一份最后草案，草案承认了据以审议“缔约国依照公约第二部分规定采取的步骤”的合理性标准，但排除了“自由判断余地”的表述，代之以缔约国“可以为落实公约规定的权利而可能采取多种政策措施。”在语言表述上借用了南非Grootboom案的语言，在该案中，南非宪法法院清晰地阐释了它自己的“合理性”标准以及对政府政策决定的尊重程度。

第8(4)条最终获得人权理事会通过的文本是：“委员会在审查根据本议定书提交的来文时，应当审议缔约国依照公约第二部分规定采取的步骤的合理性。在这方面，委员会应当注意到缔约国可以为落实公约规定的权利而可能采取的多种政策措施。”

二、影响《任择议定书》第8(4)条解释的因素

虽然《任择议定书》第8(4)条在缔约国的妥协中达成了一致，但更重要的问题是如何解释和适用这一条款。为此，有三个方面需要特别关注。

(一)国内法理对第8(4)条解释的影响

如前所述，《任择议定书》第8(4)的最终文本深受南非宪法法院Grootboom案判决的影响。实际上，国内法和国际法在发展过程中，相互作用、相互影响是不可避免的。就像南非宪法法院在把公约的法理合并进本国法理的同时，它在Grootboom案以及其后发生的相关案件中关于“合理性”标准的解释，也在反过来影响着《任择议定书》第8(4)条的解释和适用。

其一，Grootboom案承认政府措施的“合理性”依赖于资源的可获得性，因为可获得的资源的多寡决定了政府能采取措施的种类和权利要求得以实现的程度。但是法院同时也强调，即使存在资源的限制，“合理的”措施也必须满足一些程序要求，包括制定综合、连贯、协调的国家计划，以满足短期、中期和长期的需求。另外，立法或政策不仅应合理地被设计，也应合理地被实施，其实施应伴随对权利状况的持续监督，并优先采取帮助社会不利人群的措施。在后来的案件中，法院又增加了对“合理性”的要求，即任何政策的制定和实施都必须是透明的，并保证权利受影响的个人或群体能有意义地参与其中。

其二，Grootboom案所确立的“合理性”标准强调，在任何合理性审议中，人的尊严和平等等人权价值始终居于核心地位。南非宪法法院认为，最终指导法院决定政府的政策选择是否满足了人权义务的只能是人权价值，而不是诸如受政策影响的人的数量等数量化的指标。在Grootboom案的判决中，法院特别强调：“合理性的理解应当建立在将权利法案作为一个整体的基础上。之所以承认充足住房权，是因为我们尊重人的价值并试图确保他们的基本需求。如果一个社会是一个建立在人的尊严、自由和平等基础上的社会，那么它就必须保证所有人的基本生存需要。如果政府的措施要达到合理性的要求，就不能不考虑权利被拒绝保护的程度和范围。在为了实现权利而采取的措施中，那些具有紧急需要的人不应被忽视。”*Government of the Republic of South Africa and Others v. Grootboom and Others, 2000(11) BCLR 1169(CC),Para 44.

其三，Grootboom案采用的“合理性”标准，是一种建立在对机构角色、相关利益和社会中申诉者团体的状况进行具体情境分析基础上的、适于具体情境的审查标准。这样一种审查标准，为法院审查社会经济权利申诉提供了灵活性，法院可以在不放弃救济权的前提下，尊重法院和政府两个机构各自的角色。它既为政府制定适当的政策提供了空间；同时，也将政府的政策选择置于合理性要求之下，特别要求所有的规划都必须为处于紧迫状态下的人们提供短期救济措施。合理性标准使法院有能力根据社会中申诉者团体的状况、引起申诉的资源或服务的性质以及剥夺这些资源或服务对权利申诉者的影响，来调节审查标准的宽严程度。*See Sandra Liebenberg:“Socio-Economic Rights: Revisiting the Reasonableness Review/Minimum Core Debate”, in Stu Woolman & Michael Bishop(eds): Constitutional Conversations, Pretoria University Law Press:Pretoria, 2008,P321.

(二)解释应与公约义务相一致

“合理性”标准的采纳虽然为缔约国提供了更大的自由判断的空间，但它并没有改变公约义务的性质。相反，“合理性”的解释还要受到公约义务的限制：公约义务不仅界定了委员会审查的水平，也影响到侵犯被认定后，委员会可能提供的救济建议的精确程度。关于缔约国义务的规定集中体现在公约的第二部分，其中第2(1)条是核心条款，定义了缔约国承担的基本义务，其他条款是对它的进一步阐释。

公约第2(1)条规定：“每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”在这一条款中，有五个相互关联的要素值得特别关注：

其一，“采取步骤”的义务。这是一项立即实现的义务，其本身不受其他问题的限定或限制。虽然从整体上看，公约只要求缔约国逐步争取完全实现有关权利，但是，“采取步骤”的义务要求相关缔约国“在公约对其生效之后的合理较短时间之内”就必须采取争取实现这一目标的步骤，而且这些步骤应当周密、具体、以尽可能明确地履行公约义务为目标。

其二，逐渐实现的义务。与立即采取步骤的义务不同，“逐渐实现”的概念承认，在短时期内一般无法充分实现所有的经济、社会和文化权利。这是一种基于现实考虑的灵活性安排，但是委员会认为这种灵活性不应被误解为解除了所有有充分含义的义务。如果将“逐渐实现”的义务与公约的总目标相结合来解读，那它就为缔约国施加了尽可能迅速和有效地争取公约权利充分实现的义务。虽然每个缔约国采取的措施会因具体情况不同而不同，但有一些强有力的理由认为，任何与公约权利相关的倒退措施都需要最为慎重的考虑，必须有充分的理由，顾及到公约权利的完整性，并以充分利用了所有可能的资源为条件。

其三，最大限度利用资源的义务。要求缔约国在进行资源分配时，必须反映公约权利的优先性，并对资源实现最优化使用。当出现严重的资源限制时，缔约国有义务保护社会中处于不利地位的群组，政策与立法的制定不应在损害其他社会群组的情况下优惠早已处于优势的社会群组。

其四，国际援助与合作的义务。当缔约国在履行公约义务时，国际援助与合作构成了它们可利用资源的一部分，这些资源不限于预算拨款或经济援助，也包括其他可以优化资源使用的技术方法。如果缔约国在缺乏充足的国内资源的情况下拒绝国际援助，可能会构成对公约义务的违反。同时，如果某缔约国的确缺少财政资源或必要的专门知识从而不能履行公约义务，那么国际社会也有帮助它的明确义务。正是基于此，任何一个缔约国均不得以缺乏必要资源为借口逃避公约义务。

其五，采用一切适当方法的义务。关于缔约国履行义务的措施，公约没有进行详尽的列举，而是采用了宽泛而灵活的做法，充分考虑了不同国家法律和行政制度的特点。尽管如此，委员会仍然坚持，“用一切适当方法”的措词必须被完整和准确地理解，每一缔约国必须决定在每项权利的具体方面什么是自己最适当的方法。虽然许多情况下立法是特别需要的，甚至是必不可少的，但是通过立法措施决不是缔约国义务的终点，其他一些措施也可能被认为是“适当”的，这些措施包括但不限于行政、财务、教育和社会措施。无论缔约国采取了什么措施，其适当性是通过它们在实现公约义务中的有效性得到验证的。委员会认为，通常缔约国所选择的方法究竟是否适当并不一定是十分显然的，因此最后应当由委员会来确定缔约国是否已采用了一切适当办法。*参见经济、社会和文化权利委员会第3、9号一般性意见。

为了保证所有公约权利的平等享有，公约还在第2(2)条和第3条规定了非歧视的义务，这是一种立即实现的义务。缔约国不仅要保证法律和政策下的形式平等，还要采取措施阻止、减少并消除会导致实质性歧视产生或存续的条件和态度。公约第2(2)条列举了“禁止性差别事由”，包括种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分。这些事由是非穷尽的，“其他身份”为委员会提供了较大的解释空间。委员会据此发展出了新的禁止性差别事由，如残疾、年龄、婚姻和家庭地位、性取向、性别身份、健康状况、居住地、经济和社会地位等，其中将经济排斥列为禁止性差别事由尤其值得关注，因为这样就意味着缔约国必须保证在它管辖下的每个人至少享有最低限度的公约权利。*参见经济、社会和文化权利委员会第20号一般性意见。

(三)其他国际公约中的“合理性”标准对第8(4)条解释的影响

在对《任择议定书》第8(4)条进行解释和适用时，必须考虑它与其他国际文件中新出现的“合理性”标准之间的互动关系。在工作组的第四次会议上，联合国人权事务高级专员办事处(OHCHR)为代表们起草了一份会议文件，用于澄清在九个国际人权条约中出现的“合理性”原则。这份文件指出，在所有的人权条约中出现的“合理性”有两条共同的线索：一是被用来作为衡量采取某项行动的时间框架的标准；二是被用来作为对权利进行合法限制的判断标准。*Note prepared hy the Secretariat,’The Use of the “Reasonableness” Test in Assessing Comliance with International Human Rihgts Obligations’, 1 February 2008, A/HRC/8/WG.4/CRP.1,Para 32.这两个方面都可以很容易地涵盖《经济、社会和文化权利国际公约》中所要求的逐渐实现、最低核心内容和制定政策的原则等缔约国义务。文件认为，“尽管‘合理性’概念本身难以界定，但是在不同的解释中有一个共同的特征：按照具体情境进行政策措施的审议是十分重要的。”*Id.Para 31.在与公约第二章的义务保持一致的前提下，为每一项公约权利所施加的合理限制、权利实现的速度以及最低限度的权利水平，都不可避免地要依赖于本国的实际情况。

最新通过的《残疾人权利国际公约》关于“合理便利”的解释采用了结合具体情境、个性化的方法，为未来基于《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》而进行的“合理性”审查提供了一个可资借鉴的框架：审查应围绕个人尊严和平等展开，而不应和与权利诉求完全无关的抽象的政策审查相混淆。在《残疾人权利国际公约》中，“合理便利”是指根据具体需要，在不造成过度或不当负担的情况下，进行必要和适当的修改和调整，以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由。在此，公约并不要求绝对的便利，只要求便利应当是合理的。至于何为“合理的”，公约的解释是“必要的”，且“不造成过度或不当的负担”，即在“必要的”和“不当的负担”之间寻求平衡，而且这种平衡应当是在承认人的尊严的基础上的平衡。正如非政府组织“阿特拉斯委员会”执行主席Valerie Karr博士所说的，如果对物理环境的必要修改是为了残疾人内在尊严的实现，那么“过度或不当的负担”将不再是一个金钱的问题，而是需要判断：与残疾人的尊严相比，为提高物理环境的可利用性而进行的投资是否是不适当的。也就是说，如果残疾人在无需改变自己的情况，就能过上自治且独立的生活，那么缔约国的政策就是适当的，满足了“合理性”的要求，反之亦然，因为“合理性”内含了残疾人作为人而固有的尊严和价值，这些尊严和价值是在在任何情况下都应当得到尊重和保障的。*See Valerie KARR, Accessibility and reasonable accommodation: Balancing between “reasonableness” and “undue burden” in granting accessibility to the physical environment. Committee on the Rights of Persons with Disabilities, Day of General Discussion on “Accessibility”, 7 October 2010.

三、委员会与《任择议定书》第8(4)条的适用

委员会是负责对个人来文进行审议的机构，因此委员会的态度直接关系到《任择议定书》第8(4)条的适用。因为目前只有极少的个人来文被提交给委员会，因此只能从委员会在《任择议定书》起草过程中的立场和此前的工作来推断委员会的态度。

2007年，在工作组主席提出了第一份任择议定书文本草案后，委员会不同寻常地发表了一份声明，详细解释了委员会在未来的个人申诉程序中将如何审查缔约国对公约义务的履行，其中特别提到了“合理性”标准和“自由判断余地”。虽然这份声明没有拘束力，但它为我们提供了一个观察委员会态度的重要视角。委员会在重申公约义务性质的基础上，描述了一个相对严格的审查标准，强调即使严重的资源限制也无法成为缔约国免除义务的借口，他们必须采取有目的、低成本的措施优化资源，保护处于最不利地位和边缘地位的个人和群体的权利。同时，声明还再次确认了缔约国负有一定程度的立即实现的义务，即缔约国政府应当采取步骤最大限度的利用可获得资源，确保非歧视(无论是直接的还是间接的)和公约权利的最低核心内容得以实现。

声明的核心部分是委员会强调，在未来审查个人来文，尤其是在评估缔约国政府采取的措施的“合理性”时，将采用和定期政府报告审查程序中同样的方法，并特别列举了可能考虑的因素，这些因素包括*see CESCR Statement,’ An Evaluation of the Obligation to Take Steps to the “Maximum of Available Resources” under an Optional Protocol to the Covenant’,10 May 2007,E/C.12/2007/1，Para8-9.：

(a)为了实现经济、社会和文化权利而采取的措施的审慎、具体和有针对性的程度；

(b)缔约国是否以非歧视和非专断的方式行使自由裁量权；

(c)缔约国分配(或不分配)可利用资源的决定是否符合国际人权标准；

(d)当存在多种政策可供选择时，缔约国是否选择了其中对公约权利限制最小的政策；

(e)所采取步骤的时间框架；

(f)采取的步骤是否已考虑了处于不利地位和边缘地位的个人或群体的岌岌可危的情况；这些步骤是否是非歧视的，他们是否优先处理严重或危机的情况。

上述因素中，第a、c、e、f四项中关于缔约国措施性质的要求、时限的要求、最大限度利用资源的要求以及对弱势人群优先保护的要求，都是再次重申了委员会过去对缔约国义务的解释，这些都是和公约第二部分的规定是一致的。而新增加的b、d两项则对缔约国在选择适当措施履行公约义务时的自由裁量权做出了限制。通过强调一个建立在透明和参与基础上的、有原则的、非专断的政策制定过程的重要性，委员会期望缔约国能采取对公约权利限制最小的措施、以最快的速度充分实现公约权利。在这里，委员会明确地表示它在审查缔约国的自由裁量权时不会退缩。

实际上，声明中列举的关于“合理性”的考量因素，是以委员会过去关于缔约国义务的解释为指导的，而这种解释通常存在于数量众多的“一般性意见”中。这些“一般性意见”不仅为缔约国撰写履约报告提供指导，也是委员会审查缔约国义务履行情况的依据，在正式控拆程序和判例法缺乏的情况下，一直是“标准制定”的主要工具。*参见 M·克雷文：《联合国经济、社会和文化权利委员会》，转引自A艾德等编：《经济、社会和文化权利教程》，四川出版集团、四川人民出版社2004年版，第381页。人们有理由据此推测，如果一项个人申诉被提交给委员会，委员会将会如何处理这些申诉。在这些“一般性意见”中，委员会宽泛地界定公约权利，并通过评论表明它作为裁判者的地位。首先，在委员会的观点中，公约无疑为缔约国施加了有约束力的、可实施的、可救济的义务，而且权利的很多要素是可以立即实现的。即使对争议最大的“实现”义务，委员会也在关于食物权的第12号“一般性意见”中明确指出，“如果某人或某个群体由于其无法控制的原因而无法以他们现有的办法享受取得足够粮食的权利，缔约国则有义务直接履行(提供)该权利。”其次，委员会认为公约第二部分包含了独立的“最低核心义务”，即“每个缔约国均有责任承担最低限度的核心义务，确保至少使每种权利要求的实现达到一个最基本的水平。”并在后来的“一般性意见”中将这一观点适用到食物权、水权、住房权和健康权的解释中。第三，委员会发展了用以判断缔约国义务履行状况的“侵犯主义”方法：无论缔约国是“不愿履行”还是“没有能力履行”，只要缔约国政府未采取必要的和可行的措施来满足公约义务，就构成对权利的侵犯。而且，在关于食物权、健康权和水权的“一般性意见”中，委员会都宣称“任何侵犯的受害者都有权获得充足的赔偿”，也“有权在国家和国际层面获得有效的司法或其他适当的救济”。

虽然“合理性”标准的增加没有改变公约义务的性质，但是与此前相比，无疑为委员会提供了更多解释缔约国“自由判断余地”的幅度和范围的机会。委员会明确而一贯性地坚持：缔约国自由判断的范围仅仅包括为履行公约义务而选择政策措施，而不能被用来作为不采取任何必要步骤的借口。*参见经济、社会和文化权利委员会第12、14、15、16、17、18、19号“一般性意见”。而且，依照委员会对“合理性”的理解，委员会在判断缔约国是否采取了“对公约权利限制最小的政策”时，可以审查缔约国的政策制定过程是否是建立在透明和参与的基础上的。

此外，委员会宣称，当缔约国未履行公约义务或采取了倒退措施时，缔约国有义务证明它已经对公约权利的完整性进行了最认真的考虑，而且已经利用了所有可利用的资源。当某一缔约国以资源限制为理由为它不履行义务的行为辩护时，委员会提出了一些据以判断其正当性的因素，这些因素包括：侵犯行为的严重性；是否侵害了权利的最低核心内容；缔约国的经济和发展形势，包括引起资源消耗的异常情况；缔约国进行的资源最优化努力；缔约国是否通过国际合作和援助来增加可获得的资源等。

委员会关于“合理性”标准的一贯立场表明，委员会强烈赞同有效救济的原则，对通过个人申诉程序实现公约权利的保障持积极态度。

四、《任择议定书》第8(4)条的展望

因为一个新的第三方——权利申诉者——的加入，《任择议定书》在委员会和缔约国之间创设了一种新型的裁判关系。因此，如果《任择议定书》想要在未来的适用中取得成功，不仅需要得到三方的承认，还要认真考虑三方在申诉程序中的角色和地位。

(一)委员会的角色定位

如上所述，委员会一直坚持公约所规定的经济、社会和文化权利是有法律约束力的、可实施的、可救济的，并在“一般性意见”和“结论性意见”中不断扩大缔约国义务的范围，这种做法很容易引起缔约国对个人申诉程序的怀疑甚至抵制。因此，委员会要想真正实现《任择议定书》的目的，对申诉者权利进行有效救济，就必须承认自身的机构限制，重新进行角色定位。

《任择议定书》第8(4)条确立的“合理性”标准，承认权利的有效救济依赖于对不同机构角色及其限制的清醒认识，依赖于不同机构充分发挥各自的功能，而不是相互逾越或混淆。同时，这一审查标准也承认，经济社会权利的实施不只是一个简单的政策问题，其中包含着众多的政策措施和复杂的选择，在这种情况下，相关的缔约国政府被认为更适合制定适当的政策和措施，更适合进行一国内的资源分配，而委员会则更适合审查和评估这些政策和措施。也就是说，当缔约国政府已经选择了履行公约义务的措施时，委员会就不应再将自己的政策选择强加给缔约国。委员会在进行“合理性”审查时，不需要审查“缔约国政府是否可能采取其他更好的措施或者公共资源是否可能被更好地利用”，而只需要审查“已经采取的措施是否是合理的”。同样，委员会在为申诉人提供救济时，也不需要推荐解决问题的精确细节，只需要推荐一个实现义务的程序即可。

这种“合理性”审查的方法与委员会此前采用的“最低核心”方法存在很大不同：前者在确保公约义务得到履行的同时承认缔约国有较大的政策选择余地，并在两者之间寻求平衡；后者则由委员会定义公约权利的内容，并要求缔约国政府优先实施这些内容，这可能导致委员会对缔约国政策的过度介入。因此，委员会在未来的审查中，可能需要修正原有标准中与“合理性”标准不适应的内容。

(二)承认缔约国政府的作用

审议公约权利的履行是一件复杂的工作，因为经济社会权利无论是绝对的，还是渐进的，它们都是依赖于具体环境并且相互依存的。权利侵害通常是多种因素相互作用的结果，这些因素既包括资源短缺、法律权利体系不完善，也包括政府的作为和不作为，甚至也包括私人行为体的行为。因此，任何单一的、简单的标准，如国民生产总值、个人收入、贫困线上下的人口比例、平均识字率或婴儿死亡率等，在评价缔约国义务履行状况时都是不充分的。同时，在审查时不能始终适用同一标准，用于衡量一个国家的标准无法同样用来衡量其他国家的情况，因为要产生可信可行的效果，任何审查都应当适应现实的和可达到的目标。因此，委员会在进行个人申诉的审查时，应充分考虑相关缔约国的参与，充分听取缔约国的意见，并为缔约国选择和决定最好的政策措施留出适当的空间。

此外，还有一个不容忽视的问题是，与国内人权保护机制相比，包括《任择议定书》在内的国际人权保护机制总是补充性的。如果没有有效的国内人权保护机制，任何国际人权保护机制都难以充分发挥作用。实际上，委员会很早就认识到了这一点，它在第9号“一般性意见”中强调，“存在和进一步发展处理个人申诉的国际程序是重要的，但这些程序只能是有效的国家程序的补充。”《任择议定书》第8(4)条在承认缔约国在落实公约规定的权利方面拥有很大自由度的同时，也承认了合理性审查，甚至整个个人申诉制度对于缔约国合作的依赖。我们可以合理推断：缔约国的合作是委员会的裁决和申诉人的权利最终得以实现的重要保证。

(三)重视权利申诉者的参与

南非宪法法院的判决为《任择议定书》第8(4)的解释和适用提供了宝贵的经验，同时它在审查中的一些教训也值得汲取。在“合理性”审查模式下，一个广泛存在的挑战和质疑是，在人权标准的适用和救济措施的实施过程中，权利申诉者的声音和观点没有得到充分的关注。对此，Marisus Pieterse尖锐地指出：“南非宪法法院当前的对‘合理性’方法的界定明显地将大部分关于经济社会权利的对话转换成了政治过程，压抑了对话中某些关键参与者的声音，限制了司法在关于社会变革的讨论中的作用。”*Marius Pieterse：“Possibilities and Pitfalls in the Domestic Enforcement of Social Rights :Contemplating the South African Experience”(2004)26(4)Human Rights Quarterly 882.有鉴于此，在《任择议定书》第8(4)条解释和适用中，应着重确保权利申诉者的声音和观点被充分听取，并提供适当的救济措施以处理权利申诉者的需求。经济社会权利的申诉者，尤其是处于不利地位和边缘地位的人群，不应当仅仅被作为合理性审查的启动者，他们获得有效救济的权利应当得到充分考虑，这也是《任择议定书》的基本原则。为此，委员会需要创建一些其他条约主体没有的新程序，以方便听取权利申诉者的证据、增加接近独立专家的机会或听取非政府组织参与者的意见。此外，当缔约国有许多政策措施可供选择时，委员会应当建议缔约国以负责任和广泛参与的方式做出选择，并且保证权利申诉者和受影响的社团能以一种有意义的角色参与到救济措施的实施中。

五、结论

对于经济社会权利而言，问题的关键不是是否有一个与公民和政治权利一样的个人申诉程序，而是这些经济社会权利在新的个人申诉程序下能否得到有效救济。而这一点又在很大程度上取决于委员会的立场以及委员会和缔约国政府之间有意义的对话与合作，毕竟经济社会权利的有效救济对国内实施的依赖是无法回避的。《任择议定书》第8(4)条所确立的“合理性”审查标准，正是为平衡国际监督与缔约国主权之间的矛盾、更有效地保障申诉者的救济权而进行的灵活的制度安排。当然，这一制度安排的实际效果还有待未来出现更多的个人申诉案件加以验证。而且，除了本文中提到的一些一般指导原则外，关于“合理性”审查的范围、审查的程度以及推荐的救济措施等具体问题必须依靠特定案件的性质，而无法做出抽象的回答。我们可以合理地推测，随着未来个人申诉案件的增加，委员会在个案中对“合理性”标准的解释和适用必将成为各方关注的焦点。

我国虽然不是《任择议定书》的缔约国，但委员会在对公约缔约国的定期履约报告进行审查时，必然会受到《任择议定书》第8(4)条的影响，我国在准备履约报告时也不能完全忽视“合理性”的要求。此外，经济社会权利的国内司法实施是经济社会权利发展的必然趋势，国际社会关于“合理性”标准的讨论以及委员会在“合理性”标准下进行的审查活动，对我国未来的国内司法实践都具有重要的借鉴意义。

作者简介：张雪莲，东南大学法学院讲师，法学博士。

基金项目：本文系教育部人文社会科学研究一般项目《解释性适用：国际人权法国内适用的新趋势研究》(项目编号：15YJC820081)的阶段性成果。