刘　阳，鲍　诚，毛　丹，陈长珍，李宇阳（杭州师范大学医学院，浙江杭州310018）

餐饮业安全监管现状及相关对策研究

刘阳，鲍诚，毛丹，陈长珍，李宇阳△
（杭州师范大学医学院，浙江杭州310018）

【提要】当前，随着国家综合实力不断增强，人民物质生活得到了很大程度的改善，食品越来越成为日常生活中人们关注的焦点，“民以食为天”的理念自古以来便深深根植于百姓心中。伴随餐饮业的迅速发展，随之而来出现的餐饮业食品安全问题也越来越受到人们的重视，对我国目前餐饮业安全监督的现状及国内外对餐饮业安全监督的研究进行探讨，进而对相应问题提出解决办法，以改善目前国内餐饮业安全现状，在政府介入餐饮业安全的情况下达到满足消费者对餐饮业食品安全要求的目的。

餐馆；食品检查/立法和法学；安全管理；公共卫生管理

餐饮业的快速发展为越来越多的人提供了多样的餐饮种类选择，餐饮服务食品安全问题作为公共卫生体系中的重要组成部分之一影响到人们的生活水平、消费观念、身体健康及社会的和谐与安定。餐饮业承担着保障广大餐饮消费者就餐安全的社会责任和防止餐饮消费者“病从口入”的义务。了解当前餐饮业安全监管现状，探索餐饮业监管问题存在的问题，将如何保证老百姓日常餐饮业食品安全作为监管部门的工作目的，结合实际提出完善监管的措施，从而满足人们的生活需求、提高人们生活质量。

1　国内外相关研究

1.1国外相关研究状况

1.1.1餐饮消费者、生产者行为调查研究国外学者关于消费行为的研究表明，消费者更愿意拿出更多的自身资源换取更加安全的餐饮消费，民众消费观念受到诸多元素的制约，如家庭收入、学历、居住环境等，消费者应掌握一定的餐饮业安全知识，对维护自身利益至关重要。约瑟夫·斯蒂格利茨在《食品的收入价格与食品的收入弹性》一文中对消费者掌握餐饮业安全知识的重要性进行了分析，在作者理念中市场被归类为2类，分别为拥有完全信息的竞争市场及不完全拥有信息却是餐饮业至关信用的市场。具有高学历的消费者能从市场中获得高标准、相对安全的餐饮食物，但有不对称现象的存在，从而影响了支付意愿水平。安特尔在《食品安全的经济学分析》一文中结合有关成本的数学模型分别对美国的牛、鸡、猪肉屠宰加工厂的生产量、销售量进行了计算。假设餐饮市场一直具有激烈的相互竞争性，那么花费越多的成本就能到越好的产品，且因为要应对相关餐饮安全问题的检查，相对的等于加大对餐饮业成本的投入，因此，必须对餐饮业安全生产者加强管理。

1.1.2餐饮业安全信息研究在有关餐饮业安全管理的一篇重要文章中乔治·阿克洛夫的代表作之一《柠檬市场：质量不确定性和市场机制》指出，当生产出的物品在卖方比买方拥有更多的安全质量等相关信息时就不可避免地会出现以次充好的现象，从而使得市场上低端产品数量多于高端产品，最终造成整个市场消费品质量大幅度下降。安特尔在《食品安全政策的选择和效率》一书中将餐饮业安全监督信息分为不对称不完全信息和对称不完全信息，且相信在市场的调节作用下一定量合适的信息制度能主导餐饮业法律法规的运作。所以，对餐饮业而言想要确保餐饮业的最大限度地传达出安全、有效的信息是绝对离不开国家、政府层面的管理，公开、公正的信息制度的确立对餐饮业安全监督的顺利进行具有至关重要的影响作用。

1.1.3国外政府对餐饮业安全监管模式的探讨西方欧美国家大都依据自身的行业规则建立了立足国情、高效运转的餐饮业安全监督办法，大概包括2种模式：（1）“一把手抓”模式，即由具体的一个部门进行管理，实行该模式的主要有加拿大、英国、法国等欧洲国家；（2）“多把手抓”模式，即由具体的多个部门对餐饮业安全进行监督，其中最具代表的就是美国的做法。从纵面上讲，将餐饮桌上的食品构建起从苗种到成品的监督；从横面上讲，构建起关键控制点与问题分析相结合的做法，开展餐饮业安全控制、检测检疫和管理为主要手段的预防性监控办法。在监督管理层面上，重点将制度强制办法和行政强制办法有效结合。制度手段包括制定相应的健康餐饮高标准、实施严进严出的市场制度、完善餐饮业监测体系、实施相关餐饮业责任人的责任制等。行政手段包括采取定期或不定期监测措施、定期的餐饮业操作培训、定期的餐饮业健康宣传教育等。诸多国外学者对餐饮业安全监督研究是本着所谓的 “政府介入”的理念开展的，其大背景是不断地完善市场经济体制，不断加强企业自律行为，是整个监管高效率运行的基础；但又不可避免地出现担忧，因为政府的工作人员存在徇私舞弊的行为。正因为这样，西方政府在不断寻找和完善不同的监督方式、开展教育和公布信息等尝试。

1.2国内相关研究状况

1.2.1从经济学角度研究国内大多研究侧重点于信息不对称和不完全为基点，对餐饮业安全监督失控的原因展开剖析。吴海华等［1］分析了我国餐饮业目前的情况，表明在不对称信息条件下餐饮业容易出现的问题，并呼吁政府进行有效干预和及时公布市场主体信息等以降低不对称资源引发的餐饮业安全监测问题。岳中刚等［2］从不对称信息资源为出发点指出我国可能引起餐饮业安全问题的原因，强调因为不对称性造成市场主体失控，因此，为确保有效的安全监督、管制就离不开政府的介入。

1.2.2从对国外经验比较角度研究对西方国家近年来发生的因为餐饮业安全引发的不幸事件在我国学者任发政的《国外食品安全研究和管理的现状》一文中，作者对餐饮业出现的此种问题的原因及影响进行了精准的分析，与此同时，对欧盟、美国、加拿大、日本、新加坡等国家的餐饮业监测法规、监督体系和有效操作方法均进行了相对全面的介绍，对我国进行餐饮业安全监督检测均具有一定吸收、借鉴意义［3］。时洪祥等［4］介绍了以美国为首的西方发达国家对餐饮业的管理方法并进行了相互比较，最后总结出目前存在于我国餐饮业内的安全监管的不足及问题，并为此提出了自己的观点、看法，以此构建有效的餐饮业监管体系。

1.2.3从监督体系与办法层面研究有关西方国家的政府介入餐饮业进行管理的相关理论与实践内容，在王俊豪《中国政府管制体制改革研究》一书中有了详细的介绍。王俊豪［5］希望借助西方国家政府介入的改革经验，对我国的餐饮业安全监督体系、原则、法规进行一次有针对性的改革。而在张志宽《浅析欧美食品安全监管的基本原则》一文中着重介绍了西方发达国家对餐饮业安全监督的主要办法与措施：先预防、再监控、必追源等，其中在提高消费者对我国餐饮业安全监测方面提出了诸多建议。与此同时，更应立足于国内餐饮业实际情况，构建符合我国基本餐饮业国情的科学、持久、有效的餐饮业安全监督体制与办法［6］。

1.2.4餐饮业食品安全研究21世纪我国对餐饮业安全的监督检测出现了部分研究，然而与西方欧美大国相比仍处于落后局面，餐饮业安全研究、监督办法几乎均是学习其他食品行业的理论与做法，这是相对不足的。近年来，国内学者池进等［7］提出餐饮业的高速发展注定离不开一套行之有效的安全管理监督检测系统，完善餐饮业安全监督体系是餐饮业蓬勃发展的先决条件。离开了安全准则就会出现无法挽回的悲痛局面，正如其强调的“食物中毒是餐饮业中最常见的餐饮业安全问题，要解决食物中毒这一长久存在的问题，必须把好食品市场安全关。”分析国内餐饮业安全监督现状，应着重强调完善餐饮业监测体系是食品卫生安全监测的重中之重，同时应依托于政府介入的改革六大办法完善餐饮业安全监督检测。我国目前餐饮业安全监督管理现状的不足具体表现为监督投入和监督力度双重缺失，监测方法也有待改进，孙丽娟等［8］提出，餐饮业监督检测应针对餐饮中的有害因子进行分门别类，不同程度的安全问题制定不同的应对措施和管理机制，而对那些危害性大、影响性远的问题必须提出具有针对性的安全措施，不断完善政府管理队伍的建设，以确保餐饮业安全监督工作的有效进行。

总而言之，不仅在西方发达国家，而且在我国，餐饮业安全监督的问题均得到了不同程度的重视，各国也均开展了不同形式的监督办法，大体上均强调对餐饮业卫生条件及产品购买、处理的监控。即使各国在应对餐饮业安全监管问题方面有不同程度的深入和研究，基本上均是定位于对餐饮业主本身的监管方面，从而忽略了政府监督层面，故而，建立一套行之有效的、完善的餐饮业安全管理体系成为众多瞩目的焦点。同时面对餐饮业安全监督进行相关调查和政策制定时更多的是学习和参考其他食品行业监督管理办法与措施，缺少符合餐饮业自身特征的专属管理检测体系。

2　餐饮业安全管理存在的问题

改革开放以后我国经济水平不断攀升，监督力量也不断完善，对餐饮业的管理检测也取得了一定成效，诸多的法律法规经过全国人大商议和表决陆续出台，以此维护市场餐饮业的稳定及完善相应的安全监督措施，与餐饮业安全监督相关的大法有——《餐饮业食品卫生管理办法》、《餐饮业和集体用餐卫生规范》等，然而面对这些法规大型餐饮业已能达到卫生管理部门的要求，而对于分布地域广、数量众多的中小型餐饮店来讲，操作经营者学历不高、法律意识淡薄致使没有对于食品安全形成一个足够重视的习惯均造成我国餐饮业安全监管体系局面的不容乐观［9］。具体说来有以下原因。

2.1多把手成为监管餐饮业安全机构众所周知，餐饮业安全管理的单位均各有归属，多把手模式很容易造成在具体工作过程中多次处罚，造成不必要的麻烦，一旦出现突发事件需承担责任时就会出现相互开脱、无人承担的局面，从而造成监管的效应缺失［10］。

2.2法律资源欠完善众所周知，针对我国餐饮业情况全国人民代表大会出台了诸多条款指导餐饮业安全管理监督，但这些体系还不是很健全，仍需不断完善，缺乏长远性、具体法规标准。具体说来与餐饮业有关的如《食品卫生监督量化指南》、《餐饮业和集体用餐卫生规范》、《食品卫生法》不仅范围过宽，餐饮条框少之又少，制定标准低，要么不能完全满足消费者需求，要么不能更好地规范市场运作，要么无法合理解决现在的问题等［10］。

2.3监管体系落后不全面我国现行法规制度从严格意义上讲还是不够完善的，使餐饮业安全监督管理工作缺乏全面性与合理性。我国的安全标准可说是远低于国外，即使是确立了相关的标准可是在实际执行过程中缺失了应有的协调性，等级标准间由不同部分执行也严重影响了监管力度［11］。

2.4监管检验检测体系不完善我国缺乏一套完整、可行的监管检查检验检测体系，只能采取定期或不定期方式对餐饮业安全进行检查，加上设备陈旧、检测资金不足、缺乏公众服务意识等原因使很多检验检测流于形式，监管人员走了之后，该怎么样还是怎么样，完全失去了餐饮业安全监督的作用［11］。

3　目前餐饮业安全监管办法

基于中国地理、国情等特殊性，我国不能完全引进西方对餐饮业安全监管的那一套做法，只有在不断地吸收、借鉴国外发达国家技术、经验的同时结合我国资金实际情况建立一个完善、有效的管理机制。

3.1明确各监管机构的职责和权利政府各部门必须明确分清各自职责，遇到突发情况各自承担起属于部门的责任，做到不推诿、不隐瞒；另一方面加强部门监管力度，提高执法效率，必要时进行多部门联合行动，尽一切可能发挥政府部门应有的作用，只有如此才能确保我国餐饮业安全监督管理工作高效开展。

3.2完善有效的规章制度若顺利进行餐饮业安全监督工作就离不开一套有效的法律法规，否则所谓的安全监督就是“镜中花、水中月”，政府部门的首要工作就是学习、借鉴发达国家的安全法规体系及不断针对自身具体情况总结出合适的法律条款。以美国为例包括《食品和药品法》在内的共有35部相关法规，基本涵盖了所有餐饮业食品领域、食品加工等环节，切实保证了餐饮业安全监督工作的有效展开。欧盟的法规数量虽略逊于美国，但在诸多方面尤其是未来几十年内可能发生餐饮业安全问题方面均有详细的规范，做到未雨绸缪，使人不得不赞叹。由此看来餐饮业安全监督工作还有很多事情需要开展开来。

3.3建立完备的全程控制发达国家之所以能建立一套完整的餐饮业安全监督体系最重要的或许是对完整的食物链的一路监控，做到点面结合。不管是在餐饮业相关的哪个环节均做到强有力的监控，不能出任何的遗漏，这样即使出现了不可预料的问题也能在最短时间内找到出事源头，采取补救，不让伤害程度扩大，切实保障消费者利益。欧盟曾发布了《食品安全白皮书》，这是对餐饮业安全监督体制进行的一次深刻改革，对餐饮业安全的全部过程提出了明确规定，大到食品成品，小到原料采购，从农产到餐桌均有明确的规范指导，并对每个环节建立食品流通记录，一旦出现问题可依据记录追查［10］。

3.4保证信息的公开、公正餐饮业安全信息的监测、收集、对外公布和信息共享均能顺畅、有效地进行，尤其在安全方面，像西方发达国家一样，将餐饮业中涉及的政策如何制订、如何实施均做到最大限度地透明，尽力保证每一个环节均不出现不公允的现象，如英国在这方面的成绩值得学习，组织成立民众餐饮管理会，公布餐饮业安全监督措施，加大了餐饮业安全监督工作公开度。

人民是国家的主人，解决人民的需求就是国家最重要的责任。人民最基本和最需保障的就是吃的问题。“民以食为天”，当国家出现了一些餐饮业的问题，如“假羊肉”、“苏丹红”、“地沟油”等现象时又该如何去面对呢？而作为政府部门的监管效用或许成了最大期盼。政府部门的介入，对相关餐饮业安全监督进行大面积、深度的排查，配之以一套完整、全面的安全保障管理体系，相信，在不久的将来，国家的餐饮业能做到安全，甚至更好。这样民众才能放心、开心地进入餐饮店中，这不仅是政府部门的责任，也是消费者的责任，餐饮业安全监督体系需国家上下有作为的维护，才能发挥最大作用。

［1］吴海华，王志江.食品安全问题的信息不对称分析［J］.消费经济，2005，21（2）：69-71.

［2］岳中刚.信息不对称、食品安全与监管制度设计［J］.河北经贸大学学报，2006，27（3）：36-39.

［3］任发政，罗云波，蒋菁莉.国外食品安全研究和管理的现状［J］.中国农业科技导报，2001，3（6）：25-29.

［4］时洪祥，刘仁民.中外食品安全监管比较及中国食品安全体系的建构思考［J］.中国卫生事业管理，2006（3）：186-188.

［5］王俊豪.中国政府管制体制改革研究［M］.北京：经济科学出版社，1999.

［6］张志宽.浅析欧美食品安全监管的基本原则［J］.中国工商管理研究，2005（6）：7-10.

［7］池进，李秀兰.餐饮业食品安全问题与对策［J］.宁波大学学报：理工版，2004，17（2）：138-142.

［8］孙丽娟，刘慧荣，周长伟.浅谈餐饮业安全监督管理工作方法的思考与对策［J］.中国社区医师：综合版，2006，8（7）：89.

［9］徐娇.中国餐饮业卫生监督法规体系的现状与比较［J］.中国食品卫生杂志，2008，20（1）：15-18.

［10］谢宁.我国餐饮业食品安全监管研究［D］.开封：河南大学，2012.

［11］吴莹.食品安全与餐饮业食品安全监督管理问题和对策［J］.中国卫生产业，2014，11（22）：40.

10.3969/j.issn.1009-5519.2016.06.062

C

1009-5519（2016）06-0952-03

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（2015-12-24）